六個國家的災後恢復經驗 - 彭博社

一台巨型起重機在1995年日本神户地震後，從廢墟中拉出被壓扁的汽車。木村正雅/路透社當2008年7.9級地震襲擊中國四川省時，整個城鎮被夷為平地。大約70,000人遇難，近150萬人被迫遷移。但由於夏季奧運會即將來臨，中國政府試圖在短短三年內重建一切。

毫不奇怪，質量受到了影響。農村居民失去了生計，因為政府將他們遷移到城市地區。其他人則被安置在忽視基本設施如道路通行的簡化村莊中。而且，由於國家官員忽視了對滑坡區等危險的地方知識，高調的開發項目在完成前就已崩潰。

彭博社城市實驗室加州大學伯克利分校為轉學生提供專門建造的校園住所熊隊首席警告芝加哥缺乏新NFL體育場的風險羅馬可能開始對特雷維噴泉收取入場費世界上最雄心勃勃的摩天大樓翻新計劃與1995年摧毀日本港口城市神户並摧毀高速公路網絡的地震後果相比，當地政府主導了恢復工作，國家領導人提供資金和資源。如今的神户充滿了新的抗震建築，儘管20年過去了，這座城市承認重建進展艱難。

這兩個事件為如何在災難發生時重建社區提供了有用的方向和警示建議。事實上，沒有一種正確的方法來做到這一點。“很難説任何災難都是完全的災難，”城市規劃師和災難規劃顧問勞裏·約翰遜説。“在所有的恢復努力中都有可以學習的經驗。”

在一本新書中，在偉大災難之後，約翰遜和共同作者、伊利諾伊大學城市與區域規劃系主任羅伯特·奧爾尚斯基，借鑑數十年的研究，考察了六個國家如何在恐慌和混亂時期處理資金分配和領導行動的複雜過程。來自中國、日本、新西蘭、印度、印度尼西亞和美國的例子表明，速度與深思熟慮、短期重建與長期規劃、集中式方法與草根努力之間的平衡是關鍵。

世界面臨各種環境威脅。城市尤其容易受到災難的影響，但也可以特別做好準備。CityLab與兩位作者進行了交談，以瞭解如何應對。

關於災難恢復，領導者們常見的誤解是什麼？

**奧爾尚斯基：**這種[自上而下]的方法被視為快速完成物理重建的一種方式，許多政府將其視為成功的指標。

但恢復的內容遠不止於此。公眾參與和公民賦權是非常關鍵的。在中國，[政府]只是非常專注於物理重建，而這以未充分考慮社會和經濟問題為代價。

政府需要從信息管理和透明度的角度進行思考——並傾聽。實際上，公民需要被視為完全的合作伙伴。

我使用的比喻是，城堡外面有一羣拿着火把和叉子的羣眾，他們都想重建自己的房子。自然的反應是蜷縮起來，快速解決這個問題，以便關閉城堡的大門。但這樣一來，人們就被排除在外了。你最好是打開大門，讓他們參與其中。具有諷刺意味的是，你可能實際上會更快地完成事情，因為你不會被過多的訴訟和抗議所拖累。

就個人而言，我非常喜歡印度尼西亞的案例；他們非常強調業主驅動的住房建設和社區驅動的過程。

回到透明度的概念，印度尼西亞在2004年蘇門答臘地震和海嘯後真正擁抱了共享數據的理念。 他們建立了一個公共數據庫，跟蹤500個恢復組織及其項目，以及資金的流入和流出。這是在2005年。

**奧爾香斯基：**當你發放重建資金時，你希望公開宣佈[以避免]腐敗和資金的重新分配。這是[印度尼西亞]的明確目的。

這需要資源和意圖來做到這一點。你必須有預算和指定的人來做這件事。如果你沒有事先明確這個目標——你想要透明，並且希望在線列出所有的撥款和合同——那麼這就不會發生。

但我認為很多地方現在都在這樣做。在新奧爾良[卡特里娜颶風后]花了一段時間，但最終，一切都被髮布了。

國家和地方政府的角色應該如何劃分以實現最大效率？

**奧爾香斯基：**國家政府在提供資源方面非常擅長，包括資金和技術指導。但正因為如此，他們往往想要對一切進行微觀管理。這就是你開始遇到問題的地方，因為他們並不真正瞭解當地的實際情況。

在我看來，最好的辦法是讓他們為地方政府提供大量的靈活性。有時候，你只需要願意在資金使用方面冒一些風險。

在日本，國家政府要求地方政府必須至少有80%的[私人土地所有者]同意[政府在災後進行土地收購]。但有些人已經去世，有些人[搬得]很遠。要維持整個過程，這將需要很長時間。因此，[地方領導]就去抗爭。有時候，這只是地方政府反擊併為自己辯護。

日本並不陌生於大規模災難，比如1923年幾乎摧毀東京的地震。當時的市長對其長期恢復有一個宏偉的願景，希望將國家的首都轉變為一個超現代化的城市——但這並沒有像他希望的那樣迅速實現。你常常聽到災難的好處是它為城市提供了一個重新塑造自己的空白畫布。從這個雄心中可以汲取哪些教訓？

Olshansky: 城市是一個複雜的自我組織系統，沒有一個機構在主導。在災難發生後，企業開始自我組織，個人開始思考如何重建他們的家園，公用事業區也在想辦法修復污水系統。認為一切都可以完全重新構建的想法並不現實。

但目標[對於領導者]是找出你可能在這個系統中干預的地方，以使其復甦得更好、更聰明。這就是為什麼擁有更多信息和更好透明度會有所幫助，以便所有這些個體行動者能夠合作。

你認為，在美國，911事件是災難恢復的轉折點，因為它改變了國家和州政府協調恢復政策的方式。

Johnson: 在某種程度上，美國最初的災難政策是農業性的——考慮到作物災害和洪泛區管理。911事件後，你在一個密集、集中區域有巨大的基礎設施需求。你不能僅僅慢慢修復一部分基礎設施而不修復另一部分[就像在一個更鄉村的城鎮那樣]。你需要資金迅速到位，並且協調一致。

國會[已經]開始使用社區發展區塊撥款用於災難恢復條款。[在911後的紐約，]這在社區規模的住房和商業支持上真的加速了。這為在卡特里娜和桑迪颶風后使用CDBG設定了先例，並且改變了該項目的結構——現在，撥款接受者是州，而不是HUD指定的社區。這從協調行動計劃的角度來看並不高效。管理資金也變得更容易。

各國之間的一個相似之處是在災難中創建新的聯邦實體。例如，新西蘭有坎特伯雷地震恢復局，日本有國家重建機構。儘管恢復通常最好由地方領導人來處理，但你瞭解到這些機構為何會出現嗎？

**約翰遜：**恢復的過程是非常地方化的——是將你的房屋和生計恢復過來，修復我們的道路和基礎設施。但是在大規模災難中，對資金的需求提高了恢復融資的風險。他們需要確保資金的使用是合理的。因此，我認為這些組織的出現是為了管理這一難題的一部分。

所以為了讓恢復順利進行，你不能僅僅追求集中管理的方法，或者去追求去中心化的方法。你需要兩者的結合。你如何找到這個平衡？

**約翰遜：**好吧，你可以有多層次的治理。你可以有一個集中化的過程，但仍然可以通過更協作的方式收集信息和意見。

新西蘭的設置真的很有趣。如果他們要修訂一項國家法案，他們會發布公告，然後在一段時間內收集意見。一些政策人員會去撰寫草案，然後再進行一次公眾意見徵集。這是與地方政府、公眾和特殊利益團體的合作——他們都以某種方式被平等對待，作為提交的一部分。

在恢復工作中，這些參與者並不都是相同的。但當政府意識到，“這裏是你的利益相關者，這裏是你在恢復中的關鍵參與者。我們需要給他們在決策中某種角色。”時，他們會做得更好。