地方政府如何開始接受商業合作伙伴關係 - 彭博社

明尼阿波利斯及其他地方的共享單車項目是城市政府與私營企業之間的合作。吉姆·莫尼/AP明年夏天，美國各地的城市將慶祝一個生日。在2018年8月，國家首個共享單車實驗將滿10歲。雖然該網絡本身，SmartBike D.C.，並沒有持續那麼久，但它迅速促成了全國最強大的共享單車網絡的推出，Capital Bikeshare。隨後，許多類似的系統相繼出現。

當美國的共享單車在明年慶祝其週年紀念時，也將標誌着公共與私營合作伙伴關係的重要里程碑。十年前**，**這些政府與私營部門合作的工具在大型基礎設施項目（如高速公路）之外幾乎聞所未聞。但這些早期的共享單車推廣在明尼阿波利斯、波士頓、丹佛及其他城市——大多數是公共與私營合作伙伴關係——證明了城市可以成為這些合作企業的肥沃土壤。

學校、醫院、監獄——公共實體與私營部門合作提供各種服務。在特朗普總統對這個想法感到不滿之前，公私合營是重建港口、橋樑和高速公路的關鍵，屬於他提議的1萬億美元基礎設施計劃。對許多美國人來説，“公私合營”可能會喚起對混凝土攪拌機的陰鬱想象，或者是為了企業主而犧牲的社會利益。收費公路多年來是全國公私合營最顯著的例子。然而，今天它們更加靈活，更容易找到，尤其是在地方層面。

彭博社城市實驗室阿根廷毒品販運熱點謀殺案驟降在年輕人的城市裏，市長的標誌性政策是學校午餐機器人出租車對公共交通並無好處繁榮的劍橋暴露了英格蘭日益擴大的財富差距批評者看到私有化的危險，特別是對於一些核心政府服務。但對於小城市而言，這些合作關係提供了實現看似遙不可及目標的新機會。

“美國的公私合營市場的發展與美國以外的市場非常相似。我們從大型交通基礎設施項目開始，”普華永道資本項目和基礎設施全球顧問負責人彼得·雷蒙德説。普華永道。“這個概念現在開始在美國的城市層面以非常有趣的方式流行起來。”

成長的空間

美國市場對在歐洲流行的公私合營夥伴關係（或PPP，或P3）反應緩慢。十年前，任何低於2億美元的項目幾乎沒有希望連接公共和私營部門。這種情況開始改變。今天，穆迪描述的市場被稱為“緩慢且分散”，正準備成為“世界上最大的市場之一”。

籌集但尚未投資的資本（或“乾粉”）用於基礎設施的金額遠高於可用投資機會的數量。根據普華永道的數據，到2017年上半年末，基礎設施交易的乾粉約為1000億美元。在同一時期，實際交易的價值為225億美元。還有增長的空間。

在某些領域，公私合營夥伴關係幾十年來一直是長期和受歡迎的政府項目的安靜引擎。考慮住房：美國住房和城市發展部的大多數項目，從住房券到抵押貸款保險，都是以公私合營夥伴關係的形式構建的。住房選擇（或第8節）券是一種PPP，已經為低收入家庭服務了80年。HUD的租賃援助示範項目是奧巴馬時代的聯邦項目，在特朗普政府下也很受歡迎，為券物業所有者提供了尋找資本以升級和維護這些可負擔物業的機會，主要通過税收抵免。反過來，這些抵免——低收入住房税收抵免，負責創造全國大多數新可負擔住房——又是一種公私合營夥伴關係。

許多官員現在將這些合作伙伴關係視為在州甚至城市層面上解鎖變革的關鍵。在洛杉磯，交通官員表示，公私合營意味着提前數年交付新的公共交通倡議。在雙子城，這意味着超越傳統的共享單車思維，考慮無樁共享單車或未來的其他方案。

“在道路上，很容易看到並知道有很多坑窪。如果你談論的是監獄或學校，可能更難判斷服務質量是否在下降。”對於小城市而言，私營公司可以提供機會，採用他們自己可能無法設計的解決方案。與普遍看法相反，私營企業不一定比國有企業更高效。但私營部門可以調動新技術進行研究和開發，旨在改善和現代化城市。考慮一下Alphabet在多倫多海濱創建“生活實驗室”的工作，或在俄亥俄州哥倫布市監督交通——這兩個項目仍處於非常早期階段，並且面臨至少一些反對聲音。

“在許多情況下，美國的創造力和創新性更強，原因在於不同的政府管轄區和當局發展出不同的方法來處理事務，”雷蒙德説。“我認為這是我們在美國看到的一個偉大的力量源泉。”

街燈是硬基礎設施的一個例子，通過公私合營提供了新的思維機會。這裏有一個簡單的例子：兩年前，密歇根州交通部與一傢俬人公司簽訂了一份為期15年的合同，涉及 新的和現有的高速公路及隧道照明系統，覆蓋底特律大都會地區——這是一個設計-建造-融資-運營-維護（或DBFOM）私有化協議，旨在更換約15,000個過時的燈具。該協議的基礎是 高速公路照明合作伙伴能夠提供規模經濟，從而為納税人節省開支。再次強調，這是一個簡單的交易。

紐約正在重新利用電話亭，提供公共WiFi和設備充電，作為公私合營的一部分。基思·貝德福德/路透社然而，在達拉斯，一個公私合營的項目設想將舊街燈改造成 節能燈具，同時監測污染和噪音。在紐約，LinkNYC旨在用稱為“鏈接”的接口替換約7,500個付費電話，這些接口將提供 免費的公共WiFi、設備充電和各種服務的訪問。

定義成功

在紙面上，私營部門與地方政府之間的對比可以改變納税人期望的平衡。考慮一個會議中心：在傳統的設置中，政府與公司簽訂合同，負責建築的設計和施工。建築師或承包商可能通過建造更便宜的建築來降低成本（以犧牲未來維護為代價）。當政府將會議中心的運營和維護與其設計和施工捆綁在一起時，私營公司就有更大的動力確保項目的生命週期成本——以未來為考慮進行建設。這不僅適用於學校建築或高速公路，還適用於廢水處理廠、寬帶倡議或能源網。

這都是在一切按計劃進行的情況下。公私合營的一個問題是計劃變化的頻率。根據漢密爾頓項目，一個位於布魯金斯學會的經濟政策智庫，自1991年以來，20個主要交通倡議中的8個公私合營項目都經歷了重新談判。有時造成毀滅性的影響：拉斯維加斯單軌鐵路公司要求克拉克縣在未來30年內每年保證該公司450萬美元，以便P3能夠建造一條稍長於一英里的延伸線。（“我從未見過如此創造性的融資，”克拉克縣委員瑪麗琳·柯克帕特里克説，拉斯維加斯評論日報。）這一最新的變化緊隨其後的是一場殘酷的破產，法院在2011年拒絕了其退出條款，因為這些條款將使單軌鐵路陷入困境，並使債權人無處可去。

“公私合營的價值在於能夠將設計、建設、融資、運營和維護整合在一起。”公私合營的陰暗面涉及救助和糟糕的交易。基礎設施在一定程度上受到自然壟斷傾向的定義，如果沒有有效的公共監管機制，承擔公共服務的私人蔘與者可能會將價格提高到低效水平或將服務質量降低到低效程度，經濟政策研究所的預算分析師亨特·布萊爾説。政府面臨的風險是將公私合營所能利用的融資誤認為是項目本身的資金——即忽視了整體而只看到局部。

“很多政府官員在談論[公私合營]時，他們把它視為一種免費的午餐，”布萊爾説。“我們將引入私人資金，這意味着在某種程度上，支付基礎設施的成本會更低。最終的資金仍然必須來自税收或用户費用。這裏沒有免費的午餐。”

然而，如果做得正確，效率可以提高，雷蒙德説。“很多人認為公私合營是一種融資機制，而融資確實是其中一個重要部分，”雷蒙德説。“但實際上，公私合營的價值在於能夠以比公共部門更具成本效益的方式將基礎設施資產的設計、建設、融資、運營和維護整合在一起。”

批評者説，私人公司進入基本政府服務還有其他風險：政府監管不足、糟糕的合同，以及公司為了利潤而偷工減料。

當相關的市政服務對大多數市民來説幾乎是不可見的時——例如，管理城市的水供應，或者 運營監獄——濫用的風險可能非常嚴重。批評者表示，對於任何監測質量困難或成本高昂的政府服務，確保與私人合作伙伴的合同包含詳細的結果參數顯得尤為重要。這通常在“軟”基礎設施（例如緊急響應或公共教育）中比在“硬”基礎設施（如堤壩或鐵路）中更為真實。

當政府與私人公司合作進行軟基礎設施時，政策問題變得更加複雜——不僅僅是建造學校和監獄，還要提供教育和刑事司法。這些關係引發了嚴重的擔憂，即私人實體並不總是與保護公共利益有相同的動機。政府也可能是機會主義的：漢密爾頓項目報告發現，“在許多情況下，政府選擇公私合營（PPP），因為這使他們能夠進行公共投資，同時將未來的義務從資產負債表中剔除，並超出立法控制。”

在公私合營中，雙方需要共享成功（以及失敗）的願景。

“在一條道路上，很容易看到並知道有很多坑窪，”布萊爾説。“如果你談論的是監獄或學校，可能更難判斷服務質量是否在下降。”

地方合作伙伴關係的挑戰

公私合營在地方層面面臨一些自然挑戰。其中之一是規模：一家大型投資公司或全球工程公司不會看到在賓夕法尼亞州建造縣橋的太多激勵。這就是為什麼賓夕法尼亞州交通部將大約558座老化橋樑打包成一個公共私營合作伙伴關係的單一合同，以設計、建造、融資和維護其替代品。獲勝團隊提出了一項8.99億美元的提案——在28年的時間裏，將每座橋的平均成本從200萬美元降至160萬美元。 快速橋樑更換項目是該州替換數千座結構缺陷橋樑努力的第一步（也是2015年十大基礎設施交易之一）。

另一個挑戰是經驗。官僚機構是習慣的產物；領導者傾向於偏好選擇基礎設施項目或外包工作的既定方法。政治利益可能成為公私合營的障礙。此外，市政府細分為許多較小的機構，這些機構可能成為私營部門的自然合作伙伴，但不一定知道這一點。除了增加政治利益外，官僚機構內的大多數部門在與私營公司簽訂合同方面也不一定有太多經驗。

橫貫大陸鐵路是美國最重要的早期成就之一，是與私營部門合作實現的。安德魯·拉塞爾/AP因此，公共–私人合作辦公室（OP3）是位於華盛頓特區的一個元辦公室，負責幫助其他城市機構建立公共–私人合作關係。OP3最近宣佈，它收到了11個潛在的私營部門投標，用於該市的首個P3採購：由地區交通部和首席技術官辦公室聯合開展的項目，旨在現代化超過75,000個路燈。弗吉尼亞州的費爾法克斯縣正在建立自己的OP3，為華盛頓特區的郊區帶來機會。

有時，根深蒂固的神話驅動政府決定將公共機構私有化。一個神話是，私營公司可以減輕政府預算或在不提高税收的情況下建設基礎設施。另一個神話是，私營部門總是更擅長消除浪費。不幸的是，憤世嫉俗的態度驅動了一些關於公共–私人合作伙伴關係的決策。地方、州和聯邦政府越來越依賴公共–私人合作伙伴關係，因為它們面臨資金緊張——這意味着一些領導者可能正在對未來施加負擔。

與此同時，國家一些最重要的成就都是公私合營的成果。伊利運河和橫貫大陸鐵路，這些改變美國曆史進程的基礎設施項目，都是由公私合營建成的。一個 新的太空競賽 正在形成，這得益於公私合營。

國會和特朗普政府尚未表明基礎設施在可預見的未來是否會在美國增長中發揮關鍵作用。但下一個重大事件可能根本不會來自聯邦政府。無論聯邦政府是否能匹配其前任的大膽，地方政府正在以新的方式推動事情的發展。