中國的環保戰略是“一個拍腦門的決策”嗎？_風聞

今年進入供暖季以來，隨着京津冀乃至整個華北地區空氣質量較往年同期狀況的超預期大幅改善，中國“輿論場”上那種“中國霧霾無可救藥”“中國發展的不治絕症”之類的“狂歡”迅速銷聲匿跡，但幾乎與此同時，隨着“氣荒”狀況的出現，批評中國大力治霾是“一個拍腦門的決策”、指責京津冀煤改氣工程根本未曾考慮“氣源”問題就倉促上馬，這一類憤噴又接力登場甚囂塵上。

那麼被“輿論”口水所枉顧的事實真相究竟如何呢？

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真正長期關注國內政經新聞的人都很清楚，中國的大氣污染治理國家戰略的形成，絕不是一年兩年的事情，即使是從升級到國家重大戰略高度的時間點開始算，到現在也已超過五年時間了。

在此僅列舉幾個重大的相關法律政令的時間進程，讀者自一目瞭然：

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2012年10月29日

《關於印發《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》的通知》

發文單位：環境保護部、發展改革委、財政部 

抄送：國務院辦公廳，內蒙古自治區、吉林省、黑龍江省、安徽省、江西省、河南省、廣西壯族自治區、海南省、貴州省、雲南省、西藏自治區、青海省人民政府，各省（區、市）環境保護廳（局）、發展改革委、財政廳，解放軍環境保護局，各計劃單列市、副省級城市環境保護局，中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國國電集團公司、中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國電力投資集團公司。

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2013年9月10日

《國務院關於印發《大氣污染防治行動計劃》的通知》

發文單位：國務院

（注：就是著名的“大氣十條”）

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2013年9月17日

《關於印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》的通知》

發文單位：環境保護部、發展改革委、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、能源局

抄送：國務院辦公廳。

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2014年7月18日

《關於印發《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）實施細則》的通知》

發文單位：環境保護部、發展改革委、工業和信息化部、財政部、住房城鄉建設部、能源局 

抄送：國務院辦公廳，各省、自治區、直轄市環境保護廳（局）、發展改革委、工業和信息化主管部門、財政廳（局）、住房和城鄉建設廳，各環境保護督查中心。

……

2015年08月29日

《中華人民共和國大氣污染防治法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議於2015年8月29日修訂通過，現將修訂後的《中華人民共和國大氣污染防治法》公佈，自2016年1月1日起施行。

簽發：中華人民共和國主席

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2017年2月17日

《關於印發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》的通知》

發文單位：環境保護部、發展改革委、財政部、能源局、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府、山西省人民政府、山東省人民政府、河南省人民政府

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……

印發於2017年2月17日的《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》直接規劃了將“2+26”城市列為北方地區冬季清潔取暖規劃首批實施範圍，而其相關《通知》及《附件》文件中則多次強調了“加大氣源”問題：

【……

一、制定方案細化措施。……中石油、中石化、中海油、國家電網公司要與各省（市）人民政府對接，統籌以氣代煤、以電代煤工程的規劃和實施工作，制定工作方案，加大氣源、電源保障力度。

……

附件

京津冀及周邊地區2017年

大氣污染防治工作方案

……

三、保障措施

……

（三）加大氣源、電源保障力度。加大天然氣保供力度，中石油於10月底前確保完成陝京四線建設，中石油、中石化、中海油等確保給予區域內城市提供持續穩定氣源保障。相關地方各級政府應積極主動開拓氣源，支持管道氣、液化天然氣（LNG）、壓縮天然氣（CNG）等多種方式、多種主體供應。完善應急調峯設施建設，中石油、中石化、中海油等加快推進地下儲氣庫、沿海LNG應急調峯站等設施建設，城市燃氣必須具備一定的儲氣能力。

……】

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中央下決心在京津冀地區全面控煤乃至禁煤，大致是在2015年年中。那麼當時我國天然氣的供需形勢如何呢？從其後媒體的諸多報道分析介紹中，我們可端其詳：

【從２０００到２０１３年，中國天然氣消費年均增速高達１６．１％。自２０１４年之後，天然氣消費增速明顯下滑，當年降至８．６％。２０１５年，中國天然氣消費更是跌至十年低谷。國家發展改革委的數據顯示，２０１５年，中國天然氣消費量１９３２億立方米，同比增長５．７％。其中，前三季度天然氣消費同比增速一度降至２.５％。】（新華社2016年03月06日）

【從2000到2013年，中國天然氣消費年均增速高達16.1%。在需求急速擴張的刺激下，各地天然氣投資大幅增長，產能相應提高。同樣是在這十年，天然氣產量年均增長13%。

然而這種情況在近兩年裏發生了變化。2014年，天然氣消費增速大幅降至8.6%，而2015年這個數字僅為3.7%（注：該數字為當年的預估值）。】（每日經濟新聞2016-02-10）

【以2004年底西氣東輸一線工程全線商業運營為標誌，中國天然氣產業進入快速發展階段。十年來，中國天然氣供需一直處於緊平衡狀態，中國政府工作重心一直放在設法增加天然氣供應，保障供氣安全。

這十年時間裏，每到冬季用氣高峯期，天然氣供應都需要優先保證民用，工業用氣都會受到壓減。

這樣的局面已經發生逆轉。“十二五”後期，天然氣消費在前幾年兩位數的增長後，增速大幅下滑。天然氣已經呈現供應過剩的風險。

2000年－2013年，我國天然氣消費量從245億立方米增至1680億立方米，年均增速高達16.0％；2014年天然氣消費增速急劇下跌至8.7％，2015年更跌至5.7％。

天然氣需求增速放緩與宏觀經濟疲軟、用氣行業不景氣、用氣成本上升多方因素相關；但在另一面，天然氣供應能力卻仍然在加速增長。

2014年4月，國務院辦公廳轉發的《關於建立保障天然氣穩定供應長效機制的若干意見》， 提出了“2020年天然氣供應能力達到4000億立方米，力爭達到4200億立方米”的目標。

2015年中國天然氣消費量1932億立方米。以此為基礎，未來五年每年天然氣新增消費量要達到約400億立方米，才能實現供需平衡。歷史峯值發生在2011年，新增天然氣消費量也未超過230億立方米。】（《財經》雜誌2016年12月13日）

從這些數據和分析中，我們可以看到，2014年至2015年當時，我國天然氣市場出現了顯著的“供過於需”的發展趨勢。

事實上，從2004年以來的約十年時間裏，中央對於“減煤轉氣”戰略的態度不僅不是“拍腦門”，相反表現出“猶豫不決”的反覆狀態，主要就是擔心包括天然氣在內的清潔能源的供應問題。《財經》雜誌2016年12月13日文章中同時也介紹了這樣的信息：

【2004年之後環境開始惡劣，政策基調變成了大幅擴大天然氣的利用。擴大三年之後，主管機構發現中國燃煤為主的能源體系全部向燃氣轉變的話，整體匹配的成本過大，因此從2007年又開始轉而限制天然氣的利用。

到2012年，雖然又開始強調適當擴大天然氣利用，但整體基調仍然是限制的。而隨着霧霾在2013年變得異常嚴峻，就又將2012年的政策作廢。】

可見，2014至2015年天然氣市場的供需形勢變化，再結合當時對中國及全球經濟前景（能源需求）的保守甚至悲觀的預期，恰好為國家大氣環保戰略規劃提供了重大的實施機遇！

但是俗話説得好，“人算不如天算”“計劃沒有變化快”，2016年開始中國經濟形勢穩住並好轉，至2017年不僅中國經濟屢超預期，全球經濟亦有好轉跡象，能源需求形勢再度開始改變。

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具體到今年入冬之後發生的“氣荒”局面，促其形成的主要意外因素究竟有哪些？《經濟日報》2017年12月16日刊登的一篇專家訪談，給出了較詳細完整的分析：

【我們知道，經濟活動的天平，一端是需求，一端是供給，兩端體量對等，才能形成一個平衡的局面。

今年天然氣供不應求的緊張局面，簡言之，是需求側超預期規模的增長和供應側始料未及的減少造成的。

數據顯示，2017年1-10月，全國天然氣消費量1865億立方米,同比增長18.7%，其中：城市燃氣增長10.1%，工業增長22.7%，發電增長27.5%，化工增長18.2%。今年的經濟強勁，帶動了工業、化肥等用氣的增加，那麼民用“煤改氣”貢獻了多少呢？

據調查統計，到目前為止，“2+26”城市實際有319萬户完成了**“煤改氣”****，加上集中供暖鍋爐改氣**，預計採暖季將新增天然氣需求量為50億立方米左右。平攤到120天供暖季，即日均需求增量4200萬立方米。

那今年總的需求增量是多大呢？我們能從12月份全國用氣情況一窺究竟。數據顯示，12月全國日均用氣量為8億立方米，較去年同期增長20%左右，也就是日均需求增加1.3億立方米。

也就是説，新增的1.3億立方米天然氣用量，“煤改氣”僅佔30%左右。

換句話説，今年天然氣需求量增加的是全方位的，工業、發電、化工和民用全面增加，而今年強勁的經濟勢頭下工業用氣和天然氣發電量的增加比預期迅速。

在供應側，計劃中的海外資源紛紛掉鏈子。原定於2017年投運的中石化天津LNG接收站無法按計劃投產，減少日供應能力2000-3000萬立方米/日；中亞氣相比合同計劃供應量減少了4000-5000萬立方米/日，使得新投運的陝京四線無法發揮作用，導致供應短缺，且主要集中在北方地區。如果天然氣的供應側不出問題，民用“煤改氣”的用量是完全可以滿足的。

與此同時，對於出現天然氣供應短缺的時候，基本的政策應該是壓非保民（壓低非民用氣，保障民用氣），但很多地方措施不落實，未能及時制定嚴格的、詳細的、能落地的“壓非保民”措施，未能將增加的用氣量用於民用，而給了工業；當然也出現了一些不正常的情況，如，由於民用氣和非民用氣價格雙軌制，一些城市燃氣公司“趨利”，打着民用氣的名義申請到更多天然氣，之後卻將低價購得的民用氣銷售給出價更高的非民用使用，賺取差價，從中牟利，使本該保障民生的天然氣供給更加緊缺。】

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綜上所述，可知所謂“一個拍腦門的決策”、所謂“未曾考慮氣源問題就倉促上馬”，純屬無稽之談、為噴而噴。