大城市明確控制人口規模，可中國大城市真的足夠大了嗎？_風聞

12月25日，國務院批覆同意《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》，明確要將上海大都市圈打造為世界級城市羣。

批覆全文共十點，毫無疑問，最引人注目的是第四點嚴格控制城市規模。

“堅持規劃建設用地總規模負增長，牢牢守住人口規模、建設用地、生態環境、城市安全四條底線，着力治理“大城市病”，積極探索超大城市發展模式的轉型途徑。***到2035年，上海市常住人口控制在2500萬左右，建設用地總規模不超過3200平方公里。***要嚴守城鎮開發邊界，完善管控辦法。堅持節約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發利用城市地下空間資源，提高土地利用效率。繼續堅持最嚴格的耕地保護制度，保護好永久基本農田。構建空間留白機制和動態調整機制，提高規劃的適應性。”

有意思的是，21世紀經濟報道指出，這次規劃提出至2035年上海市常住人口控制在2500萬左右，建設用地總規模不超過3200平方公里；但根據此前上海市的規劃內容，“十三五”期間建設用地總規模不突破3185平方公里，這意味着2021年至2035年上海建設用地增量僅有15平方公里。

看到這裏寫到的目標人口數量和建設用地規模，不禁讓人想到上海交大安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘於2016年出版的《大國大城》，書中有一段關於城市人口規劃的描述：

回頭看看城市已往的人口規劃是件很幽默的事。1983年出台的《北京城市建設總體規劃方案》提出，要把北京市2000年的人口規模控制在1000萬人左右，但僅僅3年後的1986年，北京市總人口便已達1000萬；《北京城市總體規劃（1991-2010）》要求，2010年北京市常住人口要控制在1250萬左右，事實是，2000年第五次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口已達1382萬；《北京城市總體規劃（2004-2020）》提出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬，但2010年第六次人口普查顯示，北京常住人口已經達到1961萬……

類似的現象同樣出現在上海。2003年，媒體報道説，2020年的上海城市將以2000萬人為目標，比原定的1700萬城市人口又上了一個台階……在此之前，上海的建設交通設計基本上都是以1700萬城市人口設計……估計到2020年，申城6340萬平方米的中心城區將擁有2000萬的城市人口。而實際情況是，10年之後的2013年，上海的常住人口已經達到2317萬。

城市人口規模一再突破“規劃”，常常被用來作為需要控制人口的理由，但是，鮮有人換個方式來問問題，今天我們特大城市面臨的各種“城市病”，是不是因為若干年前決定城市建設的預測人口規模遠遠低於實際的人口規模？（這個問題陸銘在其他章節中回答過，篇幅較長，這裏不做摘錄）。

這裏，他用了一則材料是，2014年同濟大學出版社出版的1940年代《大上海都市計劃》藝術，在這份規劃中預測，在50年內（即1996年），上海的人口將達到1500萬。而制定這份規劃的時候，全國總人口為4億多，上海的遠期規劃人口是當時全國人口的3%；而今天，中國的總人口已經超過13億。

在陸銘看來，城市的承載力是個偽命題，“人們習慣於用一個數字來表示城市的人口承載力，卻看不到人口規模不斷突破‘承載力’恰恰體現了城市的‘生命力’。”

他提出，中國社會各界始終存在一個認識誤區，認為中國已經出現了大城市人口過密的問題。事實上，雖然伴隨這經濟的高速增長，中國的城市人口也在高速增長，但如果將中國放在國際視野中比較，就不能簡單認為中國城市已經太大了。根據國內外學者的統計300萬人口規模的城市與100-300人的城市、以及空間基尼係數（具體統計口徑比較多，這裏不贅述）等，得出的結論是，中國存在的現象恰恰是大城市不大、大城市數量不夠多的規模均等化現象。

其中，印象比較深的是，區域經濟學家藤田昌久計算得出，中國城市間人口規模的差異低於世界上其他市場經濟國家，僅和中亞的其他前計劃經濟國家相近。

在隨後的章節中，陸銘也談到了幾個與城市承載力直接相關的問題，比如自然、物理上的極限，資源供給、基礎設施和公共服務等方面的承載能力。

他認為，如果制約城市人口增長的因素都可以隨着經濟發展以及技術和管理的進步而不斷調整，那麼，城市的人口承載力就可以繼續增長。從世界上其他國際大都市的狀態來看，最終城市的人口規模增長速度會隨着規模經濟效應逐漸釋放而放緩，但人口持續增長的趨勢並沒有發生實質性的變化。

既然談到大城市控制人口規模數量，那就不得不談到城市原住民和外來人口的問題。換句話説，要控制這樣的人口數量，最有可能的切口是哪個？

那麼，是不是也可以這樣問，外來人口是負擔還是財富。如果想不通這個問題，那麼問個更簡單的問題是，誰來為大城市養老？

大城市人口結構的優化是否能通過行政方式來規劃，這個毫無疑問難度相當大、且成本比較高，而保持人口流動顯然是保持城市人口結構合理的途徑。

當然不可否認，大城市都喜歡高技能者，但如何在吸引高技能人才的同時，也能保證低技能者進入，這是一個城市發展不可迴避的問題。因為後者的存在直接關係到了城市產業結構的構成，比如服務業，此外還可以一定程度上避免低技能勞動力短缺、工資上漲的現象。（而事實上，這一點在當下的大城市都已經出現，無論是北京、還是上海。）

反過來，我們應該一直反思的一個問題是，大城市的發展與治理。城市擴張並不可怕，只有在擴張與管理的博弈發展中，才能不斷突破城市的邊際效應，從而使城市保持發展的新鮮活力。

最後，用書中某一章節的標題來講，“大城市不死”，大城市生機和活力的根本來源是什麼？那就是人性。

（聲明：我不是書託，也不認識陸銘教授，純粹只為問題討論。“城市”這個話題，一直都是關注焦點，大家從不同角度來探討其發展和規劃，而最終目標都是指向“如何讓城市發展得更好”。從這點來説，陸銘的觀點也只是其中一種説法，不過對我們而言，多瞭解各家之言，總是有利於我們如何更合理地看待與思考問題。）

如果沒有看過《大國大城》、想要初步瞭解的讀者，可以先貼個《南方人物週刊》對陸銘的採訪，裏面講到不少他對城市的思考，也算是對《大國大城》這本書的一個總結了吧。（PS：其實書裏面也有一部分篇幅是在談關於建設用地指標的，這也是開頭上海市總體規劃中提到的一點，鑑於篇幅比較長了，這裏就先不寫下去了，大家有想法的可以在回覆中聊。）

http://mp.weixin.qq.com/s/OpaUC6KIzkWvdtWG_oWhbQ

哦，順便附個目錄吧：

【上篇 大國難題】

第一章　中國經濟的歐洲化

1. 歐洲正經歷大考

2. 為什麼大國夢如此迷人？

3. 大國的難題

4. 發展中大國的困境與機遇

5. 統一市場符合公共利益

第二章　在集聚中走向平衡

1. 三個有關空間的誤解

2. 自由移民的意義

3. 空間的力量 ： 3M 與3D 47

4. 城鄉和區域發展中的要素流動和政策

第三章　打破大國發展的“不可能三角”

1. 政府與市場的邊界 ： 為城市化“立法”

2. 世界不是平的

3. 行政配置資源的方向與人口流向相悖

4. 以效率換均勻的代價

第四章　警惕“扭曲之手”

1. 區域發展的公平性原則

2. 何不土地和户籍制度聯動改革？

3. 勞動力都去哪兒了？

4. 地方政府的產業政策之殤

5. 轉變發展方式為何那麼難？

【下篇 大城之解】

第五章　大城市不死

1. 大城市的生機

2. 包容性的就業創造

3. 活在城市，還是生活在城市？

4.“ 以業控人”是南轅北轍

5. 挑選勞動力技能的後果

第六章　全球視野下的大城市

1. 中國城市發展：全球趨勢的又一例證

2. 國家規模與首位城市：國際視角

3. 巨型城市的人口：東京道路

4. 中國的巨型城市：以上海為例

第七章　城市化之辯

1. 城市化模式 ： 事實勝於雄辯

2. 外來人口是負擔還是財富？

3. 城市化會遭遇耕地瓶頸嗎？

4. 擁擠的綠色城市

第八章　城市社會分割之困

1. 農民工留下青春和健康，帶走自己

2. 歧視的原則

3. 户籍制約了消費

4. 為什麼户籍不能成為身份？

5. 大城市的收入差距

6. 文化的融合將日益重要

第九章　向“城市病”宣戰

1. 應對城市病的國際經驗

2. 治理“城市病”：宜疏不宜堵

3. 集聚有利於污染減排

4. 貧民窟是“非典型性城市病”

5. 城市管控 ： 對人，還是對行為？

結語 為了公共利益

寫給未來的一封信 （代後記）

致謝