貝淡寧：賢能政治論之尚賢制能否控制官員腐敗？

【《賢能政治》英文版於2015年夏天出版以來，就在英語國家不斷引起爭論的風暴。西方對民主觀念有着教條般的依戀，認為一人一票是挑選政治領袖時唯一具有道德合法性的方式，任何其他方法在道德上都是不正當的。而書籍作者貝淡寧質疑這一“根本真理”，其採用“情境政治理論研究”，認為根據廣泛認同的善治標準，選舉民主不一定比政治尚賢製表現更好。換而言之，貝淡寧主張尚賢制比選舉民主制更適合現今的中國。

當然，任何合宜的政治制度都需要授權領導人做好事，同時要限制其做壞事的權力。而如何在這兩種要求中保持平衡？貝淡寧依次從腐敗問題、僵化問題及合法性問題三個角度出發，探討是否有可能在不實行選舉民主的情況下，糾正政治尚賢制中存在的問題。

觀察者網獲權刊載《賢能政治》部分章節，供網友參考。】

任何政治尚賢制面臨的最明顯的問題都是選賢任能選拔出來的官員可能濫用權力。如果統治者不是由民眾選出來的，如果民眾不能更換統治者（除非採用暴力反抗的極端手段），那麼，什麼才能阻止統治者為自己的利益服務而不是為共同體的利益服務呢？

無論我們想出何種論點反對選舉民主，它都是一種很好地制衡統治者權力的手段，因為腐敗高官可能在選舉時被趕下台。因此，在中國出現廣泛的權力濫用現象並不令人吃驚。或許最嚴重的問題是官員腐敗——以權謀私。腐敗的總體程度在過去30年已經出現了爆炸性的增長，而腐敗本身在過去幾年因為社交媒體的曝光和政治精英的炫耀性消費已經變成了看得見的政治問題。習近平主席一上台，就認識到腐敗威脅到了整個政治體制的穩定性，因此將反腐敗作為政府的頭等大事。顯然，腐敗不僅破壞了共產黨執政的合法性，而且破壞了建設由具有公共服務精神的統治者組成的政治尚賢制度的整個目標。在沒有終極制衡手段即競爭性選舉的前提下，尚賢制可能控制官員腐敗嗎？

事實上，選舉民主不一定是遏制腐敗的利器。按照透明國際組織（Transparency Internation）的報告，印度尼西亞和印度等民主國家被認為比中國更加腐敗；在印度尼西亞，腐敗似乎在政治民主化之後變得更加嚴重。在中國台灣地區，權威的國民黨領袖蔣經國讓世界歷史上最腐敗的體制變得清廉了，但是在李登輝治下的民主化之後腐敗反而變得更加嚴重了。

李登輝

真正能夠控制腐敗的是經濟發展程度。富裕的國家，包括像新加坡、卡塔爾和阿拉伯聯合酋長國等沒有通過充分的、自由的、公正的選舉選拔國家領導人的國家，也往往存在更少的腐敗現象。在《中國現代化》（China Modernizes）一書中，裴文睿（Randall Peerenboom）認為，東亞地區的政府治理水平，包括腐敗控制程度在內，都隨着經濟發展水平的提高而有所改善。在中國國內，像上海等更富裕的地區往往比內地貧困地區的腐敗程度低一些。其他因素的確會影響腐敗的程度——一項研究發現，反腐力度更大的省份、更高受教育程度、英美教會大學的歷史影響、更高的開放程度、更多接觸媒體的機會和政府工作人員更高的工資水平以及立法機構中婦女代表人數的增加都可能意味着更少的腐敗現象——但是高人均國內生產總值仍然是反對腐敗的最佳防波堤。為什麼不等幾十年（假設樂觀的經濟增長比例）後中國變成一個富裕國家時再説？換句話説，中國領導人為什麼現在如此擔心腐敗問題呢？畢竟，在19世紀末至20世紀初的工業化過程中，美國的腐敗程度也很高，但政治領袖並不擔憂整個政治體制會遭遇垮塌的威脅。

中國擔憂的主要原因與尚賢制有關。在民主國家，領導人的合法性源於民選，民眾若不滿意，可以在下次選舉中把糟糕的政府官員趕下台。但是如果下屆領袖仍然腐敗，在某種程度上，民眾就要怪罪自己了。民主社會中的腐敗並不意味着政治體制是不民主的。但是，在中國這樣的尚賢制國家，這個體制期望被用於選拔具有高尚品德的領導人，這意味着選拔出的領袖應該使用權力為政治共同體服務，而不是為自己服務。換句話説，政治腐敗程度越高，政治制度的尚賢性質就越低。從另一個角度説，如果領袖被視為腐敗分子，這個政權就失去了存在的合法性。因此，中國領導人認為腐敗會威脅整個制度的存在就不是沒有道理了。

這種觀點不僅僅是理論上的猜測。中國共產黨在與國民黨的內戰中贏得多數中國民眾的支持和擁護，至少部分是因為民眾認為它沒有國民黨那麼腐敗。從政權生存的觀點看，中國大陸的腐敗似乎已經達到了與革命勝利前國民黨統治時期相似的程度，這的確令人震驚。過去20多年，大部分中國人的不滿都集中在基層幹部的腐敗問題上，但是薄熙來和周永康案件顯示，腐敗已經蔓延到了高層，這會直接威脅到政治體制的根基。簡而言之，尚賢制領導比民選領袖有更多的積極性去清理腐敗，這是非常顯而易見的，因為政權的生死存亡就取決於官員是否清廉。但問題依然存在，依靠民主選舉之外的手段有可能治理腐敗問題嗎？要回答這個問題，我們需要明白中國政治腐敗的根源，這樣才能考慮解決這個問題的方法。

腐敗的最明顯原因是缺乏對政府權力的獨立制衡力量；沒有法治，怎麼能遏制腐敗的政府官員的權力呢？雖然這麼説，妄言中國官員擁有無限的權力或者是在肆無忌憚地進行獨裁是不準確的。漢朝設計了旨在分散、制衡和控制皇帝權力的制度，它塑造了後來皇權時代中國的歷史，包括培養儒家學者的獨立機構。比如限制官員在家鄉當官的迴避制度就是要避免地方紐帶與追求公共利益之間的衝突。政務官職一般不能直接交給下一代，除非他們成功通過科舉考試。當然，皇帝仍處於政治權力的頂峯，但是他並不能不受任何約束地進行統治。諫官被賦予監督各級政府首腦的權力，防止濫權和腐敗。他們有時候還將批評的矛頭直接對準皇帝本人。

科舉制也起到了制衡皇帝權力的作用。甚至在象徵意義上，可以説，皇帝也並不是第一號人物：考試中提及皇帝的語句必須使用比正常文本大兩倍的字，但皇帝的父母和祖先被認為更加重要，用來指代他們的字必須比正常文本大三倍。天子少時，要接受儒家美德的教育，朝廷史官會監督皇帝的一言一行。呂公著在1085年給宋神宗的上奏中寫道：“人君一言一動，史官必書。若身有失德，不惟民受其害，載之史策，將為萬代譏笑！故當夙興夜寐，以自修為念。以義制事，以禮制心，雖小善不可不行，在小惡不可不去。”當代政治理論家認為，可以修改這種儒家監督機制以適應當今政治體制中的政府結構，雖然不至於讓統治者成為道德高尚的楷模，但至少能避免他們濫用權力。

但是，應該認識到的是，皇權時代的中國皇帝並沒有正式的分權限制。因此，皇帝可能會而且有時候也的確會忽略非正式的約束和規範，如果這樣做符合其利益的話。正像弗朗西斯·福山所説：“對於那些任性的、不稱職的君主而言，他們被賦予的龐大權力常常會破壞行政系統的效率。女皇武則天罷黜官僚系統中的官員，往裏面塞進不稱職的支持者；明太祖皇帝廢除宰相，使繼位者處於尷尬的境地，皇帝完全忽視官僚系統，從而使政府分崩離析。中國人認為這是‘壞皇帝’的問題。”福山補充説，“當今中國的情況並沒有多大差別”，但中國現有的政治體系已經開始採取措施解決“壞皇帝”的問題。集體領導原則、任期限制、引入強制退休年齡等都防止領導人會像從前的皇帝那樣干擾政治體制的正常運轉。尤鋭解釋説：“這些安全措施或許排除了高層官員在身體或心智衰退後仍然掌權。現在的高層領導都是經過了招聘、培訓和社會化的漫長選拔過程才登上頂峯的，這讓他們比從前的大部分領導人能更好地適應管理國家的任務。”

雖然如此，基本問題並沒有改變：沒有獨立的法律和政治機構擁有正式的權力制衡和調查集體領導層的權力。當倡導反腐和透明的博客作家和積極分子被關進監獄時，很難否認該政權關心的是統治者自身的利益而非民眾的利益。單個“壞皇帝”的問題或許已經解決，但是，如何避免在腐敗制度頂端產生“壞皇帝”的問題依然存在。今天，沒有諫官、皇家史官或者儒家教育家給統治者施加壓力去做正確之事。

在當今中國，中國共產黨已經嘗試用自己的方式反對腐敗。中國的管理系統中有兩個平行的系統——一套黨的系統，一套國家系統——在整個體系的 5 個層級運行（中央、省、市、縣、鄉鎮）。國家系統有三個不同的分支——行政、司法和議會（人大和政協），它們理應相互制衡。中國共產黨統一領導各級政府，同時監督國家權力的實施，以防濫用。在任何一級，中共委員會都與國家系統的相應機構平行設置。在實際運作中，黨做出重大戰略和人事決策。負責決策制定的官員（尤其是高層）通常都是黨員。因此，一個重要問題是如何制衡擁有最大權力的黨員幹部的濫權。中共中央紀律檢查委員會（以下簡稱中紀委）是反對黨員腐敗和瀆職的最重要機構，但光靠中紀委是不夠的。最近一些年，中紀委的態度一直很堅定，僅2011年就進行了137859個案件的正式調查，對違法亂紀的黨員幹部進行紀律處分和司法處理，這是1989年以前案件數量的將近4倍。現在，人們認識到黨的腐敗程度越來越嚴重。紀律檢查機制已經經過調整，他們有獨立的權力調查地方官員的濫權，反腐敗工作的職權分配也更加明晰。但是，如果控制後的腐敗仍會威脅政權的生存，我們該怎麼辦？政治制度需要更具實質性的變化。

但是，如果沒有一人一票選舉國家領袖的全面政治民主化，政治制度能產生變化嗎？事實上，當今社會的經驗顯示，即使沒有能讓領導人對民眾負責的民主選舉，也有若干方法能夠遏制腐敗勢頭。中國香港依靠強大和獨立的廉政公署、法治和相對自由的媒體；新加坡依靠高薪和獨立的反腐機構確保了政府的廉潔。就腐敗問題而言，民主國家也依靠全面的監督機制監督民選領袖的權力的行使，如“廉政委員會、司法能動（judicial activism）、地方法院、工作場所特別法庭、共識會議、少數派議會、公共利益訴訟、公民陪審團、公民大會、獨立的公眾調查、智庫、專家報告、參與式預算、監視警戒、博客和其他新興社交媒體審查模式等。”

香港廉政公署

顯然，中國有必要從這些實踐和機構中汲取經驗。利用社交媒體曝光官員瀆職的獨立反腐鬥士的出現是個令人鼓舞的現象，但是揭發者也面臨着遭到打擊報復的嚴重威脅。包括財政透明在內的預算改革也有助於反腐，儘管它還有改進的空間。另外一個鼓舞人心的跡象是，中國的不同省市也越發願意參與到建立反腐機制的實驗之中：比如，廣東省一些地方政府啓動實驗項目，強制公示官員的個人財產。但是，這些措施遭到了實質性的抗拒，而且它們也沒能涉及官員家人利用政治關係以半合法的方式積累的財富。影響最為深遠的措施可能是，建立類似於香港廉政公署的覆蓋全國的獨立反腐機構。

建立國家層次的高效反腐機構更加困難（因為在龐大的、多樣的國家之中監督官員更加困難），但是，政府能夠嘗試在基層建立獨立反腐機構。解決地方層級腐敗，尤其是防止在基層和貧困地區更加盛行的買官賣官現象的更激進的辦法，就是像萬曆皇帝做過的那樣，根據抓鬮決定官職的任命。至少，選拔官員的過程應該更加透明。所有這些措施將幫助遏制腐敗和化解民怨，這些都可以在沒有民主選舉中國領導人的情況下實施。

腐敗的第二個原因與經濟發展程度和市場經濟轉型期有關。一方面，私有化產生了尋租：在公私混合性經濟體中，官員有權力批准或者否決徵地和建設工程的申請。另一方面，國家對經濟的控制也同樣會產生尋租機會：國有企業竭力維持其壟斷權力，動用數十億美元的資金來推動自己的議程，存在意見分歧而且常常相互扯皮的政府各部門則過於熱衷地滿足國有企業的種種要求。而且，國有企業的封閉性破壞了經濟領域的優勝劣汰原則，正如鄭永年所説：“從上到下的國有企業管理層都充斥着官員的親屬和朋友。一個普通人無論能力多麼出眾超羣，都很難打入國有企業的關係網中。”

那麼，該怎麼辦呢？政府已經通過強化選賢任能的公務員系統、改善預算和審計制度、財政去中心化、加強對地方政府活動的監督以及在反腐規定和執行方面取得的進步等，成功地減少了監管過程中的腐敗案件數量（貪污和挪用公款）。與此同時，中國的腐敗問題已經完成了從行政管理問題向公私交往問題的轉變，涉及公共部門和私營部門的行賄受賄案件數量迅猛增長。顯然，有必要減少公私雙方的相互依賴，在兩者之間劃定更加清晰的界限。

皇權時代的中國或許能提供一些教訓：唐朝法律限制商人和手藝人與官員的社會交往，禁止高層官員進入都城市場，禁止商人和手藝人蔘加科舉考試，擔任公職。這些嚴厲的措施或許很難在如今實施，但是，對官員和私人老闆之間的社會交往進行一些限制肯定是有幫助作用的：比如，張鷺建議，中國可以學習韓國在2001年通過的反腐法律，禁止官員和商界人士一起打高爾夫。在中國，這些措施還可以擴展到有可能導致腐敗發生的其他社交場合，如卡拉OK 歌廳。

最重要的是，提升商業和政治市場中的競爭性的政策有助於減少腐敗。2013年11月，十八屆三中全會明確市場要在資源配置中發揮“決定性”作用，如果行動真的能跟上口頭承諾，腐敗現象將得到實質性的大幅減少。而且，“政府和公民社會的公私合作，比如在設計和實施反腐政策時，讓非政府組織和私有機構參與就可能會在遏制賄賂方面很有幫助”。最後，可以將有些看似腐敗的做法合法化。在美國，商業利益能夠通過選舉獻金和遊説等方式合法地影響民選官員。大部分美國人相信這種行為破壞了公共利益，還有一些美國人認為，這破壞了整個憲政體制的價值觀。在非民主制度（如中國）內，將系統性的政治腐敗合法化不能解決合法性問題。雖然如此，將一些涉及數額較低的腐敗行為合法化還是有幫助作用的：如韓國政府在2011年通過法律，禁止官員接受價值超過人民幣180元的禮物，因而確定了界定賄賂的標準。送給公共官員這樣的小禮物，在中國背景下不會被視為道德敗壞，尤其是在被合法化之後。最後，在嚴格劃定公私界限的前提下，可以考慮赦免所有的腐敗官員，有條件地允許他們重新做人。而所有這些措施都不需要一人一票的民主形式。

腐敗的第三個原因是官員的工資太低。有研究表明，與其他國家相比，中國同級別高級官員的工資明顯偏低。

為什麼政府官員常常對低工資感到不滿呢？在革命年代，當政治領袖及其追隨者完全投身於理想時，腐敗是微不足道的。但是，這種情況不可能持續太久，如果物質利益不足以滿足官員及其家人的基本需要，腐敗就不可避免。隨着經濟的發展，腐敗可能變得更加嚴重，尤其是市場改革帶來了私有財產，並在公共服務與私人財產之間產生了巨大差距。體制中有了更多的錢，公共官員在與私有領域的成功者相比時往往覺得自己比不上他們。而且，生活成本快速增加，可憐的是，照顧需要關照的家人的成本常常是官方工資難以負擔的。因此，如果官員的工資仍然很低的話，當官員有動機以權謀私（個人或家人的利益）時，懲罰少數腐敗官員就不大可能起到多大幫助作用。低工資和高腐敗率之間的關係是研究中國歷史的人都很熟悉的現象：明朝時，官員的工資最低，反腐也最嚴厲，但腐敗程度依然最高。

然而，解決辦法是很明顯的，宋朝的王安石（1021—1086）提出過此類解決辦法：“方今制祿，大抵皆薄……人之情所願得者，善行、美名、尊爵、厚利也。”

世界上工資最高的官員

這些年，隨着新加坡經濟的發展，政府發現吸引和留住部長和高級公職人員在政府工作變得越來越困難。他們開始探索和實施縮小私營領域和公共部門薪水差距的各種政策。1994年，新加坡政府決定參照私營部門高管的薪金水平確定部長及高級公務員的薪金水平。這個標準在2007年得到修改，將部長和常務書記的薪水限定在六大專業領域前8位高收入者平均薪水的2/3。按照政府的説法，經濟全球化造就了單一的世界範圍內的人才市場，政府獎學金的獲得者都是全球頂尖公司如麥肯錫公司和高盛集團等迫切蒐羅的對象。薪水改革後，部長和常務書記的起薪從120萬美元提高到160萬美元，而總理的薪水從250萬美元提高到310 萬美元。在公共服務委員會工作的、業績突出的32歲公務員的年收入可以達到36.1萬美元。

參照私營部門高管的薪金水平確定政府官員薪金水平的優勢是非常明顯的，正如波士頓諮詢公司所説：“它確保了有才華的政府官員不會因為選擇在公共服務部門工作而遭受經濟利益損失，減弱了參與腐敗的誘惑。”當然，政府也很清楚，這種政策在政治上是非常敏感的，在“純粹的”選舉民主國家可能沒有可行性，因為在這些國家中存在着批判性的媒體以及被選民趕下台的可能性。在2000年的國慶羣眾大會上，當時的新加坡總理吳作棟説：“許多西方領袖私下裏告訴我，他們羨慕我們部長的薪水制。但他們也説如果試圖在自己的國家實行這種制度，他們將被趕下台。”

前新加坡總理吳作棟

雖然政府堅定地為這種政策和不那麼民主的政治機構辯護，以市場為基礎的薪水體系在新加坡仍然具有高度爭議，尤其是在貧富差距急劇增大，以及人人機會平等逐漸被新加坡弱勢羣體看作根本不能實現的神話之後（更不要提李光耀家族的若干成員在經濟和政治權力部門擔任要職的事實）。在2011 年的大選中，這個政策成為主要議題（尤其是在社交媒體網站上），執政黨“僅僅”贏得了60%的選票，失掉了6個議會席位。作為回應，政府宣佈削減部長40%的薪水，獎金不僅將與經濟業績聯繫起來，而且也與最貧窮的新加坡人的經濟狀況聯繫起來。執政的人民行動黨也承認，政治家至少部分被“政治服務和犧牲精神”驅動，而不僅僅是自私的物質利益。但是，即便在薪水削減之後，新加坡部長的工資仍然是全世界最高的。

就中國而言，很明顯，需要大幅度提高官員的薪水以便減少腐敗的誘惑。解決辦法之一是將官員的工資與市場水平掛鈎。為了進一步打擊偏袒或濫權的誘惑，大部分的勞動報酬應該是以現金而不是以津貼或者福利的方式支付（在新加坡，除了最低限度的健康津貼之外，所有的勞動報酬都是以現金支付的）。與新加坡相比，中國還不富裕，不可能提供像新加坡那樣高的薪水。而且，中國的人才庫龐大，不需要像新加坡那樣過分擔心人才流失到私有領域。中國還有為公眾服務的悠久傳統以及根深蒂固的民族身份認同意識，為政治共同體服務的道德情懷在激勵官員方面也應該發揮很重要的作用。薪水需要增加，但不必增加到新加坡那樣的水平。

無論如何，金錢不足以遏制腐敗。這讓我們看到中國腐敗的第4個原因：缺乏道德約束。嚴酷的法家和功利主義思想家對這種想法不屑一顧，正如一位當代哲學家所説：“法律和強制的倫理規範能夠比任何普通的道德規範都更容易也更有説服力地管理行為。”只要獎懲分明，官員就會做正確之事。但是，依靠外部因素確保官員總是盡職盡責是困難而且昂貴的。法律不能對在所有場合的道德行為是什麼做出具體規定，所以某些不那麼盡職盡責的官員就可能在不直接或明顯地違背法律的字面意思的基礎上犧牲公共利益為自身利益服務。

即便法律是清晰的，執行起來也並不一定容易。目前還沒有辦法在任何時候以及任何地方監督一個人：在沒有人監督的時候，只有內心的自我監督能夠限制不良行為。儒家經典《中庸》強調判斷一個人是否為君子，最重要的是看他或她在私下裏做的事。換句話説，也需要自我監督。甚至以懷疑政治權力聞名的美國政治文化的分析家也認識到，濫用公共信任的終極約束必須來自內心：“約束總統不逾矩的制衡因素主要是內心而非外在因素。他的良心和教養，他的歷史意識以及對於後人認可的渴望，他審時度勢、避免功虧一簣的意識——所有這些都會阻止他做出可能毀掉總統聲望和權力的行為。”

最終來説，中國的腐敗只能在它被視為可恥之事，清廉被視為官員的最高榮譽的情況下才能被大幅度地控制。誇梅·安東尼·阿皮亞（Kwame Anthony Appliah）説，榮譽感“促使人們行為規範，無論是否有人監督，因為有榮譽感的人關心的是要配得上別人的尊重，而不僅僅是被人尊重”。

纏足雖然在中國有悠久的歷史，但在一個世紀前就被迅速地廢除了，因為這種行為被涉事者甚至整個國家視為可恥之事，它使整個國家蒙羞。腐敗若被視為類似的可恥之事，將會怎樣呢？

中國共產黨人是共產主義者，黨員幹部應該受馬克思主義意識形態的支配，正如習近平主席所説：“黨的幹部必須堅定共產主義遠大理想、真誠信仰馬克思主義、矢志不渝為中國特色社會主義而奮鬥，全心全意為人民服務，求真務實、真抓實幹，堅持原則、認真負責，敬畏權力、慎用權力，保持拒腐蝕、永不沾的政治本色……幹部的黨性修養、思想覺悟、道德水平不會隨着黨齡的增加而自然提高，也不會隨着職務的升遷而自然提高，而需要終生努力……認真學習馬克思主義理論特別是中國特色社會主義理論體系。”

問題是馬克思主義在當今中國作為激勵人的意識形態作用已經減弱，相比之下，為官員道德行為提供指南的與其説是馬克思主義倒不如説是儒家。那麼，為什麼不直接復興儒家傳統作為官員道德教育的主要來源呢？一些有影響力的中國知識分子長期以來都在呼籲採取這些措施。事實上，習近平主席在論述黨員道德培養和標準的演講中引用了儒家價值觀，也指明儒家、道家和佛家思想作為傳統文化，可以一起幫助填補導致腐敗氾濫的道德真空。儒家文化的發祥地曲阜正在開展教育實驗項目，在公立學校強調儒家經典的學習。而且黨校也常常給官員講授儒家經典。

濫用政治權力的方式有很多，但我討論的焦點集中在腐敗問題上，這是因為它是中國政治制度面臨的最嚴重威脅，無論是政府、民眾，還是學者都這樣認為。在民主國家，腐敗不會威脅整個制度，然而對政治尚賢制來説，那可是生死存亡的大問題。好消息是，對尚賢制政府來説，並不需要通過一人一票選舉領導人就能遏制腐敗的方法有很多：確立獨立的政治權力制衡、減少公私領域之間的相互依賴、提高官員的薪水、實行更加系統的儒家道德教育工程，所有這些都能幫助消除腐敗。

本文轉自貝淡寧著作《賢能政治》第三章，第97頁至第108頁