美國外交政策預計2017年十大潛在危機地區
【觀察者網 曹澤熙編譯】2017年，我們的世界將會面對怎樣的威脅與挑戰？1月5日，美國《外交政策》雜誌發表文章，細數可能影響2017年地緣政治和國際局勢的十大熱點地區。
以下是觀察者網編譯的全文：
世界局勢正在翻開數十年來最危險的一頁。近年來急劇增長的戰爭正在挑戰我們管控局勢的能力。從全球難民危機到恐怖主義的蔓延，全球性解決危機和衝突的失敗成為新的威脅和緊張局勢的温牀。即便是在尚處於和平中的國家，政局的變化也會引發危險的極端化和對羣眾的煽動。
現在我們必須在特朗普當選下一任美國總統的背景下來討論全球局勢。特朗普當選無疑是去年全球最重要的事件，這一事件也將產生深遠的地緣政治影響。我們對特朗普尚不明確的外交政策已經討論了很多。我們唯一能知道的是，這種不確定性本身會加劇全球不穩定，尤其是這種不確定性來自於全球舞台上最具實力的國家——美國。美國在歐洲和東亞的盟友已經在緊張地開始分析特朗普的推特和他的狂言。他會為了和俄羅斯達成共識而出賣歐洲嗎？他會撕毀伊朗核協議嗎？他真的準備進行一場新的軍備競賽嗎？
沒人知道這些問題的答案，這才是真正問題的所在。
此前六十年，人們經歷了危機和衝突的痛苦，從越南到盧旺達再到伊拉克。但是由美國一手創建並領導的戰後國際合作秩序在冷戰後給各國擺好了位置。
這種秩序在特朗普當選前就一直處在不斷變動之中，在奧巴馬的任期內，美國的影響力開始削弱。但是奧巴馬藉助國際組織的力量來填補因美國實力相對削弱而產生的空白。今天，我們沒法説在“美國第一”的口號下美國還能為國際秩序添磚加瓦。一個顯而易見的威脅是，美國的硬實力不再與軟實力相關，更不是被軟實力塑造。
在歐洲，不確定性在英國脱歐之後接踵而來的美國政局變化急劇增加。民族主義力量在增強，即將到來的法國、德國和荷蘭選舉將要檢驗歐洲的政治體系。歐盟解體的風險是當今我們面對的最大挑戰之一，我們無法承擔歐洲重回多國嘈雜而無統一意見的後果。
一些地區國家之間的敵對關係也可能會出現轉變。最明顯的就是伊朗和其他海灣國家的緊張關係可能會對中東局勢產生深遠影響。在敍利亞、伊拉克和也門的代理人戰爭帶來的破壞性是顯而易見的。
很多大國領導人都宣稱，應對目前分散行動的最好辦法就是團結起來對付恐怖主義。但這是不現實的：恐怖主義只是一種戰術，我們無法找到打擊恐怖主義的策略。伊斯蘭極端組織挑起戰爭，毀滅國家的目的是獲得權力，以及製造混亂。最終，國際社會需要的是如何遏制恐怖主義抬頭的勢頭，大家需要共同建立防護網，而不是藉口説恐怖主義是大家共同的敵人就放任不管。
伴隨着特朗普就任的臨近，外交領域的交易已經開始出現，並且會越來越多。對細枝末節的談判正在取代長遠的外交策略以及價值觀主導的政策。俄羅斯與土耳其的和解已經達成，其中包括對敍利亞衝突的降温。但是，莫斯科和安卡拉必須最終找到一個行之有效的治理路徑，否則他們將面對在敍利亞更深的危機。目前暫時的穩定政局並不太可能讓中東重回穩定，畢竟敍利亞當局忽視的是大多數民眾的需求。
歐盟——這個長期以來奉行價值觀外交政策的組織，目前正在和土耳其、阿富汗和非洲國家進行談判，以期管控全球移民和難民危機。此外，歐洲還可以從美俄改善關係中獲益，這兩個擁有大量常規和核武器的國家如果能重啓軍備談判，對歐洲來説，這是個難得的機會。
北京正在冷靜地發展其與亞洲其他國家、非洲和拉美國家的關係。中國的外交策略讓人看到美國喪失全球領導力之後的世界的雛形。
這些轉變看起來是現實政治的復興。但是全球範圍內的短視外交政策並不會帶來穩定。當這些政策難以反映長期外交策略時就會失效。我們現在無法預見新的國際秩序、廣泛接受的國際規則和強有力的國際組織，這都為混亂提供了空間。世界的流動性和多極化在加劇，主權國家和非國家力量都在加速這一進程——非國家力量包括武裝組織也包括公民社會。在這個上下顛倒的世界裏，主要國家無法管控地區衝突，但是可以操控甚至被捲入地區衝突：地區衝突可能成為更大規模衝突的導火索。
不管我們喜不喜歡，全球化是事實。每個人都和這個世界聯繫在一起，比如敍利亞戰爭導致的難民危機對英國脱歐有重要影響。很多國家希望把目光轉向國內，但如果沒有一個合作管控衝突的國際社會，和平與繁榮將不會到來。
下列是10個2017年可能會爆發衝突或者導致更大沖突的危險地區。
1.敍利亞和伊拉克
在經歷了六年的戰亂，大約50萬人死亡，1200萬人流離失所之後，敍利亞總統巴沙爾·阿薩德似乎重回敍利亞權力中心——儘管他的軍隊和來自外國的支持還無法完全掌控局勢。比如説，在有俄羅斯背景的武裝組織奪回巴爾米拉之後僅僅九個月，“伊斯蘭國”又一次佔領了這座城市。阿薩德打擊非極端伊斯蘭思想的反對派促使了極端伊斯蘭組織，例如“伊斯蘭國”的坐大。在最近的阿勒頗戰役中，敍利亞反對派被大幅削弱，同時內鬥不斷，力量只會越來越弱。
戰火中的敍利亞和伊拉克
對於敍利亞當局及其盟友來説，敍利亞政府軍12月奪回阿勒頗是一個重要的轉折點，儘管西方國家對此持批評態度。在俄羅斯、土耳其和伊朗達成共識之後，平民和反對派最終被允許撤離該城。三方隨後在莫斯科召開會議來促進新的政治進程以結束戰爭。無論是美國還是聯合國，都沒有被邀請參加會議。俄羅斯和土耳其在12月底就敍利亞停火協議達成共識，但這一協議沒幾天就被破壞了。敍利亞政府軍依然攻擊大馬士革郊區的反對派據點。儘管面臨重重挑戰，外交斡旋已經為結束敍利亞戰爭提供了可能性。
對“伊斯蘭國”的戰爭在2017年仍將繼續，而且必須繼續，以此來降低中東的衝突和不穩定。在敍利亞，有兩個相互有衝突的武裝力量參與對“伊斯蘭國”的戰爭：一個受安卡拉領導，另一個則受在敍利亞的庫爾德工人黨領導——後者與土耳其政府和在土耳其境內的庫爾德工人黨有衝突。華盛頓同時支持雙方，並且盡全力來減少雙方的直接衝突。即將上任的特朗普應當減少土耳其人和庫爾德人在那些從聖戰者手中奪取回來土地上的衝突。如果這兩方相互衝突，首先受益的就是“伊斯蘭國”。
儘管在去年“領土”面積大幅度縮小，“伊斯蘭國”依然宣稱其佔有橫跨伊拉克和敍利亞的大面積土地。除非得到有效的治理，從“伊斯蘭國”手中得到的土地很可能會出現新的變數。在伊拉克，“伊斯蘭國”也面臨相似的失敗局面。同時，“伊斯蘭國”仍舊在全球範圍內傳播其極端意識形態來煽動青年人——最近發生在伊斯坦布爾和柏林的襲擊就印證了這一點。
在伊拉克，針對“伊斯蘭國”的戰爭已經超越了伊拉克政府的能力。戰爭給這個國家造成巨大的破壞和精神損害，甚至出現了童子軍。在政府裏，庫爾德人和和什葉派正當因為其代表的不同外國利益和伊拉克的資源分配而爭吵不休。為了防止事態惡化，巴格達和庫爾德地區政府需要支持及軍事方面的輔助。
美國支持的武裝集團奪回摩蘇爾，如果出現政策偏差，這一勝利果實很可能不保。除了伊拉克常規軍，特別反恐部隊，聯邦警察以及地方武裝組織都在想辦法來搶奪摩蘇爾。此外，伊朗和土耳其也在加強當地的影響力。戰役拖延的時間越長，這些組織的機會就越多。
在美國及盟國支持下的伊拉克，需要持續的軍事及後勤支持來確保控制摩蘇爾並且在其他從“伊斯蘭國”手中奪取的城市中建立穩定的社會和政治秩序。
2.土耳其
新年發生在伊斯坦布爾造成至少39人死亡的襲擊似乎預示着更動盪的一年。“伊斯蘭國”宣稱對襲擊負責，該組織在土耳其的活動很可能升級。除了受到敍利亞和伊拉克惡化局勢的影響，土耳其還面對來自庫爾德工人黨的威脅。土耳其的形勢並不樂觀：政局不穩、經濟下行、與盟國關係弱化，都帶來更多不確定性。
在2015年雙方簽署停火協議後，土耳其政府軍和庫爾德工人黨的衝突並沒有停止。此後，與庫爾德工人黨相關的衝突成為該國近三十年來流血最多的衝突，目前已造成至少2500名雙方軍人、安全部隊人員和平民死亡。衝突已經造成在庫爾德人聚居的土耳其東南地區有35萬人流離失所，數個城市被夷為平地。12月，一個和庫爾德工人黨相關的襲擊在伊斯坦布爾的一個足球場造成了45人死亡。作為回應，土耳其政府又一次逮捕了庫爾德運動的代表人物，封鎖了宣揚庫爾德自治和獨立的電視台。
2017年元旦伊斯坦布爾發生恐怖襲擊後人們對傷者進行急救
儘管庫爾德人和土耳其政府的緊張關係根植於地方，但安卡拉對敍利亞和伊拉克北方的庫爾德人日益關切則激化了這種緊張關係。這種緊張關係以及“伊斯蘭國”的威脅迫使安卡拉出兵伊拉克和敍利亞，以此來維護自身安定。
在國內，土耳其總統埃爾多安繼續打壓反對派，同時推動旨在加強總統權力的憲法修改——很可能會在今年春天進行公投。在去年7月的未遂政變中，土耳其政府清除了超過10萬名官員。
土耳其的西方盟友對土耳其政府的做法持強烈批評態度。這些歐洲國家在土耳其加入歐盟的談判中向土耳其施壓。11月，埃爾多安對來自布魯塞爾的批評非常生氣地回應，威脅將會撕毀在2016年3月達成的難民問題協議，該協議中安卡拉同意組織敍利亞的難民流向歐洲。目前，土耳其有超過270萬註冊難民，他們給當地政府和社會帶來巨大壓力。
由於美國對敍利亞境內的庫爾德武裝進行支持，安卡拉與華盛頓的關係出現緊張。安卡拉與莫斯科在12月達成了艱難的共識，此時，兩國的關係更近了。現在，土耳其對其西方盟友的態度日趨冷淡，相反卻轉向俄羅斯和伊朗。但是，由於在伊拉克和敍利亞支持的勢力不同，土耳其和伊朗依然不可能成為真正的盟友。
3.也門
也門的戰爭已經造成了嚴重的人道主義危機，這個國家已經是阿拉伯世界裏最貧窮的國家了。數百萬人面臨饑荒威脅，多方停火已經是一件迫在眉睫的事情了。也門人已經經歷了因為恐襲、火箭彈襲擊和經濟崩潰帶來的痛苦。根據聯合國的數據，大約4000名平民在沙特領導的空襲中喪生。
胡塞武裝組織招募的新兵
2015年3月，沙特阿拉伯參戰，以打擊在利雅得看來由伊朗支持的什葉派武裝胡塞武裝組織。儘管胡塞武裝組織與伊朗並沒有緊密聯繫，但其牽制沙特使也門局勢陷入僵局的行為符合德黑蘭的利益。
在聯合國主持的和談中，雙方並沒有達成共識。11月，有沙特支持的也門政府，在總統哈迪的領導下拒絕了聯合國提出的路線圖。當月，胡塞武裝組織及其盟友，主要來自前任總統薩利赫的支持者組建了一個新政府。儘管面臨這些挑戰，也門各方依然有可能達成一個協議來停止內戰，並推進國內和平進程。也門的和平很大程度上取決於沙特的態度和意願，以及沙特背後的國際支持者——尤其是美國和英國，他們會敦促利雅得儘快實現也門和平。如果和平無法到來，很多聖戰組織將從也門的亂局中受益——尤其是活躍在阿拉伯半島的基地組織和“伊斯蘭國”。
4.薩赫勒地區及乍得湖盆地
薩赫勒地區和乍得湖盆地長久以來的動亂已經造成了大規模的人道危機，超過420萬人流離失所。聖戰組織、武裝組織以及犯罪集團都在這一地區很有影響力，可是當地國家的政府權力卻很難有效控制這一地區。（觀察者網注：薩赫勒地區是非洲北部撒哈拉沙漠和中部蘇丹草原地區之間的一條長超過3800千米的地帶，從西部大西洋伸延到東部非洲之角，橫跨塞內加爾、毛里塔尼亞、馬裏、布基納法索、尼日爾、尼日利亞、乍得、蘇丹共和國和厄立特里亞9個國家；乍得湖盆地臨近國家包括乍得、尼日爾、尼日利亞和中非等國家。）
尼日利亞北部的婦女和兒童排隊領取聯合國難民署的救濟糧食
2016年，位於薩赫勒地區中部的聖戰組織在尼日爾、布基納法索和科特迪瓦發動了造成嚴重傷亡的恐怖襲擊，凸顯出當地局勢的脆弱性。基地組織在這一地區繼續存在並非常活躍，此外，來自“伊斯蘭國”的力量也進入這一區域。這些恐怖組織的活動依然以平民、國際和國內的維和力量為襲擊目標。馬裏是聯合國最危險的維和任務區域，自2013年以來，已有70名聯合國維和人員犧牲。
馬裏今年或許會面對一個重大危機，2015年在馬裏達成的和平協議面臨威脅。最近活躍在馬裏北部的叛軍阿扎瓦德民族解放運動與活躍在馬裏中部的武裝力量和暴力活動相關。地區強國可能會在1月的非盟峯會上來提出方案維護馬裏和平，尤其是阿爾及利亞，當地穩定的主要破壞者，將會對馬裏局勢產生深遠影響。
在乍得湖盆地，尼日利亞、尼日爾、喀麥隆和乍得的安全部隊已經開始了剿滅博科聖地的戰爭。在12月底，尼日利亞總統宣佈在桑比薩叢林“開始對博科聖地最後據點的決戰”，博科聖地尚未被完全消滅。儘管多國聯軍已經重創了博科聖地，但博科聖地依然具有生命力和侵略性。儘管國際社會關注於博科聖地綁架並虐待婦女和兒童，但決策者應當注意到，有不少婦女也加入了博科聖地來尋求賺錢的機會。對當地人的更多瞭解將會對根除博科聖地起到積極作用。
博科聖地造成了嚴重的人道災難，如果當地政府不對此採取措施，未來這一區域仍有出現叛亂的可能性。當地政府需要促進經濟發展並且加強當地政府與人民的聯繫。
5.剛果民主共和國
剛果民主共和國在新年之前收到了一些好消息，天主教主教宣佈一個解決該國政治危機的方案已經達成。該國總統約瑟夫·卡比拉尚未簽署這一方案，該方案要求他在2017年底前舉行的大選結束後下台。儘管各黨派相互不信任，但由剛過天主教會主持的協議依然是最好的方案。現在的挑戰是，如何籌備選舉，以及在短期內實現和平，同時爭取國際社會的支持。
金沙薩民眾街頭抗議
卡比拉希望在其第二個任期之後繼續掌權——這違反剛果憲法並且引發了2016年持續不斷的街頭抗議。剛果的政治腐敗以及贏者通吃的政治規則意味着卡比拉掌控很多資源，而他並不情願放手。非洲和西方勢力應當推動剛果回到正軌，並防止進一步的局勢混亂。
去年9月，反對卡比拉政權的抗議升級為暴力行動，導致至少53人死亡，其中大多是安全部隊成員。在他的任期最後幾天，12月19日和20日，安全部隊和抗議者在數個城市發生衝突。反對者將計劃以街頭抗議的形式迫使卡比拉下台。在首都金沙薩的政治緊張局勢也已經波及全國。
6.南蘇丹
在三年的內戰之後，這個世界上最年輕的主權國家依然陷於內亂中不能自拔。與中央政府的恩怨以及由此引發的內戰已經導致了180萬人流離失所，大約120萬人被迫離開這個國家。南蘇丹局勢引發國際社會關注，但2015年達成的和平協議並沒有得到執行。12月，南蘇丹總統薩爾瓦·基爾·馬亞爾迪特呼籲達成新的停火協議，並開始全國和平與戰後重建對話。這些努力能否成功取決於政府是否願意與武裝組織公平談判並且在基層治理方面取得成效。
南蘇丹難民營
政府軍和之前的叛軍於2016年7月發生衝突，造成大約300人喪生，這使得在國際社會斡旋下達成的和平協議形同廢紙。反對派領導人、前副總統裏克·馬查爾在這一衝突後一直沒有返回首都朱巴，南蘇丹總統解除了其副總統職務。南蘇丹總統基爾此後強化了其權力，這一舉措也創造了過渡政府與尚在過渡政府之外的團體進行談判的機會。
最近數月，儘管打鬥和其他暴力行為仍時有發生，但朱巴的安全局勢得到改善。國際社會專注於建立一支由4000人組成的安全部隊來應對突發狀況。目前在南蘇丹的聯合國維和行動亟待改革，在去年7月發生在朱巴的暴力事件中，聯合國沒有能保護當地平民。由南蘇丹、蘇丹和烏干達三方構成的和平談判依然帶給人們和平與穩定的微弱希望。
7.阿富汗
在美國領導的多國聯軍攻擊塔利班和基地組織之後15年，連年戰亂和政局不穩的阿富汗依然是國際社會和平與安全的嚴重威脅。如今，塔利班已經消失不見，哈卡尼組織宣稱對在主要城市發生的襲擊事件負責，同時，“伊斯蘭國”也宣稱一系列針對什葉派穆斯林的襲擊事件。去年發生的武裝衝突達到了聯合國自2007年開始記錄這些事件以來的最高點，同時造成了大量平民傷亡。無法掌控全國的阿富汗安全部隊將給宗教極端組織和跨國軍事組織在當地的發展留下很大的空間。
阿富汗警方封鎖路邊汽車炸彈爆炸事件現場
美國發動的持續時間最長的戰爭幾乎沒有在大選中成為一個議題。特朗普的阿富汗政策依然不清晰，儘管他不斷重複對阿富汗重建進程的懷疑。他任命了富有爭議的弗林出任國家安全顧問，此人曾在伊拉克和阿富汗的聯合特別行動指揮部任情報主管。弗林將“激進伊斯蘭恐怖主義視為全球最大的威脅”。要確保當地的和平，就必須要和更多的國家聯合行動，尤其是當中國人捲入這一地區的時候。同時，俄羅斯、巴基斯坦和中國已經組建了一個阿富汗工作組，希望能夠創建一個“地區反恐機制”。目前，喀布爾已經被排除在這個三方討論之外。
阿富汗與巴基斯坦的關係複雜，這源於伊斯蘭堡對塔利班和其他武裝團體的支持。兩國的緊張關係因為在巴基斯坦的數千名阿富汗難民遭到不公正對待。阿富汗的難民危機也讓歐洲難民危機進一步惡化，同時改過的經濟危機也給虛弱的國家增添了更多壓力。
8.緬甸
由諾貝爾獎獲得者昂山素季帶領的民選新政府承諾將會把維持和平和進行重建放在最優先的位置；但是，最近的衝突似乎預示着新政府並不是近70年來衝突的結束。11月，由四支武裝力量組成的“北方聯軍”發動了在中緬邊界貿易地區的聯合襲擊，迅速激化了緬甸東北部的矛盾。這對即將在2月舉行的21世紀邦隆會議來説並不是個好消息——邦隆會議是政府與各少數民族的和談會議。
孟加拉國軍方扣押從緬甸逃往孟加拉國的羅興亞人
同時，該國的穆斯林羅興亞人的命運也引起國際社會的關注。羅興亞人的人口近年來出現減少，尤其是在2012年發生的反穆斯林暴力事件之後。去年10月和11月，在羅興亞人聚居的緬甸東北部靠近孟加拉國邊界的地區出現了針對邊界警察和軍人的襲擊事件。安全部隊回擊了該地區，聲稱該地區有非法的處決、強姦和縱火等犯罪行為。到12月中旬，聯合國估計有2萬7千名羅興亞人逃到了孟加拉國。十幾名諾貝爾獎委員會成員簽署一封批評昂山素季的公開信，批評她對這些漠視人權的行為視而不見，並要求她能給予羅興亞人以完全和平等的人權。
9.烏克蘭
在近三年的戰爭之後，俄羅斯的軍事行動對烏克蘭政治產生深遠影響，也造成了大約1萬人死亡。因為衝突和政治腐敗而產生的分裂，烏克蘭面對更大的不確定性。特朗普親近普京的動作讓基輔感到恐懼，同時美國可能會解除對俄製裁。在2015年2月達成的明斯克和平協議中，俄羅斯在烏克蘭衝突中達到了兩個目的：在烏克蘭東部建立永久的支持俄羅斯的政治組織；以及將控制克里米亞常態化。
烏克蘭總統波羅申科
在烏克蘭全國，越來越多的人相信，2014年被人們推上獨立廣場並掌握國家大權的領導人現在也深陷腐敗之中。由於此前承諾的經濟改革並沒有進展，反腐敗也沒有成效，西方對烏克蘭總統波羅申科的支持正在減少。波羅申科真正的危機可能會在2017年出現，如果今年提前舉行議會選舉的話——支持俄羅斯的政黨將會獲得不少席位。
美國和歐盟必須對基輔繼續施壓，以促使其進行經濟改革，同時需要向莫斯科進行鐵腕外交，這就包括必須堅持對俄經濟制裁。而俄羅斯在這裏採用的策略——包括使用軍隊、網絡攻擊、宣傳戰以及金融壓力，明顯是加劇這一地區的緊張局勢。
10.墨西哥
在特朗普競選時説出要修建美墨邊境長城、遣返數以百萬計的非法移民和中指北美自由貿易協定這些話之後，美國和墨西哥的關係出現了緊張。特朗普將墨西哥移民描述成販毒者、罪犯和強姦犯——這些話得到了美國白人民族主義者的支持。為避免不必要的誤解，墨西哥總統涅託邀請特朗普在9月訪問墨西哥，要他來了解墨西哥民眾已經忍受已久的高犯罪率、腐敗以及衰弱的經濟。
美國邊境巡邏人員扣押從得克薩斯州美墨邊境偷渡進美國的非法移民
涅託知道墨西哥沒法與強大的鄰國——美國為敵。墨西哥的政治和經濟精英正在遊説特朗普及其團隊更改特朗普此前發表的關於移民和自由貿易的言論。
如果美國驅逐非法移民，這將會造成更嚴重的人道主義和安全危機。來自墨西哥和中美洲的難民非常貧困。2016年的一份報告稱，超過3萬4千人在墨西哥和中美洲的北三角區域（包括危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多）被謀殺，這一數字超過了在阿富汗被殺的人數。大規模的遣返和邊境控制將會把移民置於危險的境地之中，其中獲益的只有犯罪集團和腐敗的官員。美國可以通過與墨西哥更好地合作來維護自身利益，同時減少當地的暴力事件和腐敗。
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