程東金：到底誰在統治日本——安倍真能重建政治家治國嗎？

在2014年12月日本眾議院選舉中，安倍領導的自民黨和公明黨聯合政府不出所料地奪得絕對多數席位，得以繼續執政。如無意外，這一屆安倍政府將延續到2018年底的下一次大選。由此，安倍贏得了足夠長的時間，來比較從容地推進安倍經濟學以及修憲等涉及戰後日本國策根本轉向的大戰略。

安倍晉三

對頻繁更迭政府的日本政治來説，這是一個稀有的時刻。最近二十多年的日本政治和它的經濟一樣，也陷入了困境不能自拔。頻繁地更換首相是其表象，深層次根源則是，“55年體制”下官僚主導的舊模式不能適應上世紀80年代以來國內外全新環境而瓦解，不再能夠有效領導和整合社會，而政治家主導的新模式卻受阻遲遲不能建立。

和中國類似，“改革”在日本也是一個閃亮的詞彙。改革似一場漫長的運動，慢性耗竭逐漸喪失動力，淪為陳詞濫調，繼而又被新一波政治力量重啓。改革的首要目標，是要促成日本政治體系轉變為集權於首相及其內閣的威斯敏斯特體制。所謂威斯敏斯特體制就是英國模式的議會制政府，在這一體制下，在最高民意機關議會佔據多數席位的政黨組成政府，實際的統治權即授予首相及其內閣所代表的政黨政治家。通過政黨這一中介機制，議會實際上從屬於政府。其背後藴含的政治原理不是美國式的分權與制衡，而是英國式的權力融合理論。

上世紀80年代末以來的日本政治史，就可以看作是一條通向威斯敏斯特之路的曲折歷程。在此之前，日本更接近協商政治型的集體領導。在其中，首相及其內閣並不擁有最高權威，在政策制定和決策中，也不佔有重要地位。他們的角色與其説是發號施令的領導，不如説是弱勢的協調者和平衡者。固然也曾出現過強勢的首相和政治家，如田中角榮、中曾根康弘等，但真正賦予他們權威的，實際上是其強有力的黨內派系地位，而非首相職位。而自民黨本身，也更像是一個派系的大聯盟**。總體上，這是一個官僚主導的體制，“政治家統而不治，官僚實際理政”。**承擔着主要政策制定和決策功能的，實際上是各省廳的高級官僚。在戰後早期階段，這一現象尤其突出。當然，官僚並非壟斷政策制定，而是與議會內的執政黨成員緊密商議。尤其是在1970年代政黨政治家力量增強之後，黨內領導層與官僚攜手，近乎獨立地負責政策制定。也因此，出現了一個政黨與官僚並行的雙軌制決策系統。而圍繞着政黨領袖產生和選拔以及政府職位分配，也存在着激烈的權力鬥爭，這一基於派系的鬥爭逐漸得以規範，並高度制度化。自民黨內，這種擬似的政權交替一直持續到1993年。

權力結構很大程度上具有派生性，最終要服務於利益結構。支撐和聯絡這一官僚主導體制的，是自民黨政治家、官僚和財閥大企業的鐵三角聯盟。這一聯盟雖充斥腐敗，但卻異常有效，成為快速經濟增長的強勁發動機，用一位研究者的評論來説，這一體制為快速的經濟社會變革提供了穩定的政策框架，最大限度弱化了週期性選舉帶來的短期擾亂。

鐵三角聯盟確保了主要利益集團的利益能在政策制定中得到充分考量，但這也是一個散財型的利益政治。此一時期，朝野各派對於“輕武裝”、“經濟立國”的大方向，存在着廣泛的共識。藉由高速經濟增長所帶來的大量財富，各階層的分配需求均能大體得到滿足。尤其是農民的利益，在這一體制下得到了特殊的保護。在大多數現代經濟增長中，農業和農民都是被剝奪者，而在日本，這一社會集團卻成為自民黨的寵兒。這或許源於一個偶然的歷史條件。戰後的民主化改革掃蕩了原本是保守主義政治天然基礎的地主階層，戰後一代的日本保守派政治家為遏制與都市產業大軍更具親和力的社會民主主義的崛起，就只能轉而與農民結盟。這一選舉策略最終演化為系統性的農業保護政策，日本也由此分化為二元結構：一個具有國際競爭力的尖端產業和城市部門，奉行經濟優先；一個受到保護主義屏障的落後的農業及零售業等部門，奉行社會優先。1960年代以後，自民黨為消解反對黨的壓力而轉型為全民黨，這一二元社會經濟結構自然就反映在自民黨的內部構成上，從而加劇了其派系分化和政策協調的難度。

接下來的故事是，這一體系最終完成了自己的歷史使命，但卻遲遲不願退出。1980年代起，國內外諸環境發生鉅變，官僚主導也越來越無法勝任一個現代多元社會的利益協調，強化政治領導的體制改革勢在必行。但政治家、官僚和大企業互相勾結形成的既得利益圈抗拒這種變化，直到1990年代，這種改革仍然難以實現。為適應新環境，強有力的政治領導能力不可或缺。自那時起，集權於首相及其內閣的威斯敏斯特體制就成為了日本政治改革的模範。一系列改革的實施，最終為小泉這一政治明星的登場準備了制度條件。2009年政權更迭之後的民主黨政府在官僚的抵制下，仍設法推進了改革，建立了一系列首相賴以發揮政治領導的支持系統。如充實首相府，建立直接服務於首相的智庫，等等。如此一來，內閣發揮效能的手、腳和頭腦均得以裝備起來。

在選舉民主體制穩固的工業化國家，大規模製度變革歷來是困難的。民主體制在這些國家通常帶有保守性格，更有助於維持現狀。對比而言，近代以來日本的兩次制度變革，一次明治維新，一次戰後民主化改造，都是由強力自上而下推動。在這種非議會民主的環境下，反對聲音很容易忽略，或者乾脆被鎮壓。而在今天，阻撓變革的都是合法的反對派，除了妥協和討價還價，沒有更好的手段可以推進改革。

改革需要耗費一兩代人的時間也就不足為奇了。盤點日本1990年代以來的政治變遷，大致可作結論：改革仍在路上，首相及其內閣府所代表的政治力量大大強化，但也未能完全從官僚手中接管政治領導權，新的權力格局是一個三足鼎立之勢，政治家成為與執政黨和官僚競爭決策權的第三個系統。

當代日本這一官僚主導的、政治家孱弱的格局，和韋伯在19世紀末德意志帝國所觀察到的政治狀況有類似之處，都有其深刻的國內和國際根源。可以説，日本獨特的權力結構問題不只是個單純的比較政治學問題，它同樣是個實際的國際政治問題。

戰後日本發展的外部大環境是，日本在冷戰對抗中被迫加入西方陣營，接受美國的戰略和外交屏障，集中精力於不受限制的工業擴展。為交換美國的軍事保護，日本成為其遠東戰略的前線國家，或者説代理人國家。當然，保守派也得以有效地將社會主義者排除在政府之外。考察55年體制以及隨後的經濟增長不能離開這一大背景。或許可以説，日本人在運用一套獨特的東方智慧應付和化解美國壓力。通過這一微妙的制度安排，實際統治的責任被轉嫁給無政治性格的官僚，得到主權者合法授權的統治者的實際權力，只限於協調技術官僚和利益平衡。荷蘭學者沃爾夫廉稱之為“無核心的權力結構”。 嚴格講，日本的政府機構只是官僚，並不是實際意義上的政府，因為它並不判斷何為國家利益並據此行事，而日本國民也不能對其加以控制並以此作為遂行其意志的機關。西方人完全不能理解這樣一個缺乏政治責任主體的體系何以能夠運轉。面對這樣一個無物之陣，美國霸權也就失去了有效的制度管道去和日本討論任何需要它展開行動的緊要問題。

丘吉爾曾經説，俄羅斯是謎中之謎。這句話似也可以拿來描述日本。上世紀八九十年代，對日本的國內保護主義秩序失去容忍的美國人展開密集的經濟外交，但困惑其談判代表的經常是需要查明“到底是誰在統治日本”。在中日關係已成為嚴重挑戰時，我們也需要理解並高度關注日本的權力結構及其政治動向。殷鑑不遠，日本的國內政治發展牽動着東亞和平，正在逐步確立決策主導權的日本政治家能否為自己的國家指示一個正確的方向，仍在未知之數。

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