治安管理處罰法修訂引爭議 擬將行政拘留年齡從16週歲降至14週歲
【觀察者網綜合】近年來，全國多地發生令人痛心的未成年人犯罪案件，13歲少年殺害三姐弟，中學女生遭同學毆打拍裸照……
公安部1月16日公佈了《治安管理處罰法（修訂公開徵求意見稿）》，第二十一條取消了現行《治安管理處罰法》已滿14週歲不滿16週歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規定，同時將初次違反治安管理不執行行政拘留處罰的年齡範圍從之前的“已滿16週歲不滿18週歲”修改為“已滿14週歲不滿18週歲”，將行拘執行年齡從16週歲降低至14週歲，引發廣泛爭論。
公安部在徵求意見的公告中指出，修訂該法律是“為有效應對社會治安管理新情況、新問題，更好地維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規範和保障公安機關及其人民警察依法履行治安管理職責”，公安部經深入調研論證、反覆修改完善，多次徵求有關部門、專家學者和地方公安機關的意見。
《中國婦女報》和《新京報》今天均刊登對降低行拘執行年齡的討論。有專家建議，降低未成年人行政拘留執行年齡應當慎重，同時，對違反治安管理的未成年人不應當簡單採取成人化的處罰模式，特別是應十分慎重適用行政拘留等拘禁類措施，建議《治安管理處罰法》以12週歲為界限，設置符合未成年人身心發展規律、具有教育矯治和預防功能的干預措施。
不過也有法律工作者認為，降低行拘年齡能有效懲戒霸凌。因為現行《刑法》存在的問題是，對於那些已經滿14週歲的不滿16週歲的未成年人，只要他們的違法還沒有達到涉及“故意傷害致人重傷”等重罪之前，就不能採取任何的刑事強制措施；甚至連執行5到15天行政拘留都不能；但等到真的達到了，已然大錯釀成。從行政拘留到“刑事重罪”之間缺乏必要的過渡，也缺乏一箇中間性質的處罰手段及時教育、挽救未成年人。
2005年10月29日，瀋陽警方打掉一個由13人組成的搶劫團伙，13個犯罪嫌疑人大多為少年。
未成年人犯罪率總體趨緩但問題嚴重
最高檢在去年5月的一場發佈會中指出，近年來，我國未成年人犯罪形勢整體向好發展，未成年人犯罪案件數逐年下降，重新犯罪率也持續走低。
據瞭解，2013年至2015年全國檢察機關分別對16524名、14892名、14499名未成年犯罪嫌疑人作出不批捕決定，不捕率分別為25.23%、26.66%、29.41%；分別對5209名、5269名、4954名未成年犯罪嫌疑人作出不起訴決定，不訴率分別為6.6%、7.34%、8.43%，不捕率、不訴率均呈逐年上升趨勢
雖然，未成年人犯罪率歲總體趨緩，但在不少地方仍是令人無法忽視的社會問題。
在新華社去年8月的一篇報道中指出，山西省人民檢察院2012年成立獨立的未成年人檢察處，並在市縣兩級檢察院設立相應機構。綜合該省這些年來的數據，未成年人犯罪呈現犯罪低齡化、在校學生比重降低和重新犯罪率低等特點：
——未成年人犯罪低齡化趨勢明顯。數據顯示，16歲至17歲的未成年人犯罪比例仍佔多數，但15歲以下的未成年人越來越多。三年來，山西省有近700名15歲以下涉罪未成年人被起訴，佔到總數的17%。“15歲以下的未成年人犯罪並不鮮見，甚至有增多的趨勢。”山西省人民檢察院未檢處副處長王偉説。
——在校學生犯罪比重有所降低。校園暴力近年來屢屢曝光於網絡，在校學生的犯罪情況怎樣？數據顯示，近三年來山西省在校學生犯罪比例佔未成年人犯罪總數的15%，並且從2013年的291降到2015年的160，今年上半年是73人，呈逐年降低態勢。“這説明防控重點在失學未成年人羣體。”王偉分析説。
——重新犯罪率低位運行。從山西省人民檢察院提供的數據來看，2013年以來，在審查起訴階段全省有114名未成年人重新犯罪，佔起訴總人數的2.8%。
專家分析認為，未成年人犯罪起因複雜，與個人、家庭，學校、社會均有關係。此外，暴力、色情、賭博、吸毒等社會不良風氣和醜惡現象，對未成年人來説，都是誘發其違法犯罪的重要原因。
同時，有分析指出，我國目前存在低齡未成年人違法犯罪“一放了之”和“一罰了之”的弊端，對這一羣體的違法犯罪缺乏必要且科學有效的干預措施。
我國未成年犯罪人數曾逐年提高，近年來未成年人犯罪形勢整體向好發展，未成年人犯罪案件數逐年下降，重新犯罪率也持續走低。
將行拘執行年齡降低至14週歲值得商榷
上海政法學院刑事司法學院院長姚建龍教授告訴中國婦女報·中華女性網記者，如果這一修訂條款獲得通過，那麼最長可以達到20天拘留這一最嚴厲的行政處罰措施將可以突破原有法律限制，適用於已滿14週歲不滿16週歲的未成年人（簡稱“年幼少年”）。顯然，這一修改是對近年來由於低齡未成年人違法犯罪行為得不到有效規制，而引起社會廣泛關注甚至是公眾強烈不滿的“積極”回應。
姚建龍並不贊同該條款的修改。他認為，未成年人實施具有社會危害性行為最相關的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》。現行《治安管理處罰法》完善了違法責任年齡的規定，建立了與《刑法》刑事責任年齡制度相銜接的違法責任年齡制度，規定了未滿14週歲不承擔違法責任、已滿14週歲不滿16週歲相對負違法責任、已滿16週歲承擔違法責任但未滿18週歲的應當從輕或減輕違法責任。徵求意見稿取消已滿14週歲不滿16週歲拘留決定不執行規定，相當於取消了相對負違法責任年齡階段，將打破與刑事責任年齡的銜接匹配關係，在立法技術上是重大倒退，在法理上也缺乏基本的依據。
姚建龍告訴記者，徵求意見稿對於已滿14週歲不滿16週歲年幼少年的輕微罪錯行為貿然降低年齡適用行政拘留，是對我國長期堅持且為立法明確的“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”公然違背，也與國外社會治理中“輕輕重重”刑事政策的成功經驗背道而馳。違背國際公約關於剝奪少年人身自由僅應作為萬不得已措施的要求。
此外，姚建龍認為，迄今為止，除了媒體報道與關注的個案外，沒有任何嚴謹研究支持降低行政拘留執行年齡的必要性，對於降低行政拘留的年齡將大量低齡輕微罪錯未成年人投入拘留所可能帶來的成本、風險等也缺乏必要的預判性研究。
“擬降低未成年人行政拘留執行年齡有百害而無一利。”浙江省寧波市海曙區人民檢察院未檢科科長王英告訴記者，徵求意見稿取消了已滿14週歲不滿16週歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規定，違反了少年宜教不宜罰的現代少年司法理念，違反了古今中外少年犯罪學總結的實證研究規律，即未成年人的生活環境和教養方式在未成年人走上違法犯罪道路上具有不可推卸的作用。
在未檢辦案中，王英發現，成年累犯80%以上有未成年人時期的不良行為、嚴重不良行為或者違法犯罪經歷。而未成年人時期的拘留和監禁對於阻止他們走上犯罪道路並無太大的幫助，反而讓他們在缺少分管分押的情況下，掉進大染缸，學到更多的犯罪知識和技巧，人格被異化。
行政拘留不宜用在未成年人身上
“行政拘留不宜用在未成年人身上，沒有效果，反而起壞作用。”中國刑事訴訟法學研究會少年司法專業委員會主任、北京師範大學教授宋英輝，現行處罰法及修改意見的措施，都是立足於成年人的，缺乏未成年人視角。未成年人實施違法行為，是其心理行為偏常的外部表現。這種心理行為偏常受多種因素影響而形成，對其干預矯治通常需要一定的時間。行政拘留時間短，又沒有專業干預措施，無法從根本上解決未成年人實施危害行為的問題，反而可能造成負面影響，既與未成年人保護的方向相悖，又無助於改善社會治安秩序。
在宋英輝看來，行政拘留難以對未成年人起到預防作用。未成年人實施危害行為，具有不同於成年人的特殊性。從外部因素來看，大多違法未成年人深受家庭監護缺失、父母教養不當、學校教育偏差、社會消極環境或不良資訊的影響。從個體自身因素來看，此年齡階段的未成年人身心處於過渡、發展的不穩定、不成熟狀態中：在腦發育方面，儘管腦的重量和容積基本達到成人水平，但是大腦機能遠遠落後於成年人，特別是前額葉皮層遠未成熟，辨別是非、控制行為、遵守規則的能力弱；在心理方面，處於“第二次危機”的青春期（12週歲左右至18週歲），內心充滿矛盾，情緒容易波動，具有很強的叛逆性、衝動性。因此，在外界不良環境的影響下，未成年人容易不計後果，實施危害行為。
“對未成年人予以行政拘留，臨時限制人身自由，的確可以暫時隔斷他們與不良社會環境的聯繫，在短時間內防止他們繼續實施違法行為，但作用非常有限。”宋英輝説。
宋英輝認為，行政拘留會給未成年人的社會化造成負面影響。從行為自由到行政拘留後封閉式拘禁，其所處環境會發生巨大變化，這會對未成年人的大腦發育、性格養成、心理健全產生影響，甚至有可能促成其形成反社會人格，導致攻擊性增加，日後矯正的難度更大。
應完善未成年人罪錯行為干預措施體系
“我國目前的確存在低齡未成年人違法犯罪‘一放了之’和‘一罰了之’的弊端，對這一羣體的違法犯罪缺乏必要且科學有效的干預措施。”姚建龍説，這一問題的存在屬於頂層設計缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應激修訂”簡單動用拘留這一最為嚴厲行政處罰措施所能彌補與修正。
姚建龍認為，作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續保留原有關於未成年人適用行政拘留的年齡規定，將行政拘留的執行年齡限定為已滿16週歲，同時應考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。
姚建龍建議，宜將未成年人“違法”行為的干預從《治安管理處罰法》等行政法中剝離出來，作為《預防未成年人犯罪法》的調整對象。也就是説，在未來公安機關將主要依據特別法《預防未成年人犯罪法》（或者《少年司法法》），同時結合普通法《治安管理處罰法》來處理未成年人違警行為。對於未達到特定責任年齡的低齡未成年人罪錯行為的干預，也將主要由專門的《預防未成年人犯罪法》調整。此外，建議儘快啓動《預防未成年人犯罪法》的修訂，完善包括虞犯行為（或稱不良行為）、違警行為、觸法行為、犯罪行為的未成年人罪錯行為干預措施體系，重點增設和完善具有“提前干預”和“以教代刑”特徵的保護處分措施，建立獨立的少年司法制度。
“未滿14週歲未成年人不負刑事責任，也不受行政處罰，導致公安機關無法管制未滿14週歲嚴重不良未成年人，建議採取相關措施。”貴州省檢察院未檢處副處長謝樹紅説。
宋英輝建議《治安管理處罰法》以12週歲為界限，設置符合未成年人身心發展規律、具有教育矯治和預防功能的干預措施，具體包括警察訓誡、改正計劃、轉入專門學校、對家庭監護監督與支持。
對於具體條文，宋英輝建議修改《治安管理處罰法》時，在第一章（總則）第五條第三款後，補充增加“對違反治安管理的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。”
“整合第二章（處罰的種類和適用）有關未成年人的相關規定，在適當位置單獨設置為一條。”宋英輝説，具體條文為：已滿12週歲不滿18週歲的人違反治安管理的，根據案件情況，可以交由學校進行告誡，或者公安機關予以訓誡，必要時成立幫教小組，制定改正計劃，進行跟蹤幫教。公安機關可以根據需要責令未成年人或其監護人履行以下義務：向被害人致歉和賠償，遵守行為規範，接受教育矯治，參加校內或社區服務，接受保護觀察，改進家庭教育。經訓誡仍不改正的，可以依法轉入專門學校。不滿12週歲的人違反治安管理的，應當責令監護人嚴加管教，有關機關和部門予以支持、監督。監護人拒不履行以上規定義務的，公安機關可以根據本法規定予以治安處罰。
謝樹紅建議，徵求意見稿第十二條，“已滿14週歲不滿18週歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14週歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。”增加一部分內容，“是學生的，由公安、檢察等司法機關、學校共同對其進行警示教育”。
與其降低行拘年齡不如提高行拘標準
在《新京報》報道中，華南理工大學法學院講師葉竹盛指出，根據不少統計數據，當前中國未成年人犯罪現象愈發嚴重，這是一個嚴重的社會問題，亟待有效的治理措施。但是從多方面來看，降低行政拘留的適用年齡並非不是一個好的辦法，甚至可能帶來負面的效果，加劇未成年人犯罪的現象。
首先是未成年人的心理特性問題，許多研究已經表明，以強制性的懲罰將違法犯罪的未成年人隔絕起來，並不利於“改造”未成年人，反而可能導致他們重返社會後，無法適應正常社會的價值觀，重新走上歧途。
根據一些統計數據，中國的未成年人重犯率要低於一般罪犯的重犯率，但是這並不代表以關押的方式懲罰未成年人就是一種有效率的做法。成年罪犯重犯一般是因為受懲罰後，謀生困難或是無法維持正常生活，被排擠在原有的社會秩序外，因而再次犯罪；但是未成年犯卻大多因為遭受關押後，價值觀上喪失獲得矯正的機會，是心理和價值觀上的邊緣化導致他們重犯。
在以往討論未滿14週歲的惡性暴力罪犯是否應承擔刑事責任時，我傾向於支持有條件降低刑事責任年齡。原因是通過懲罰一些極端惡性的未成年罪犯，讓一些心智早熟的未成年人打消“反正不需要坐牢”的錯誤認知，以此避免一些惡性案件爆發，因此懲罰惡性犯罪未成年人的刑罰目的主要在於威懾。按照這幾年同類案件高發的形勢，此時刑罰的威懾功能應該優先於改造功能。
但是治安管理處罰的對象都是相對輕微的違法行為，沒有達到犯罪的嚴重程度。輕微違法與惡性暴力犯罪相比，絕非同等性質的行為。一個搞點小破壞的孩子和一個大打出手的孩子相比，前者顯然沒什麼惡性，無需不需要動用國家強制力。
更重要的是，從治安管理處罰制度的實踐情況來看，目前也不宜適用於低齡的未成年人。十幾歲的未成年人恰處於性格的高度叛逆期，有道理的事情尚且愛聽不聽，對於沒道理的事情更是極力抗拒。目前我國的治安管理處罰制度的主要功能在於維穩，在於“擺平”，公正性和清晰性非常弱。很多時候，有關方面會以治安拘留作為威懾手段，逼迫糾紛各方妥協；甚至會拘留一方以平息另一方的情緒。這對於正處於叛逆期的孩子而言，無疑會引發強烈反應。
因此，如果按照目前的治安管理處罰制度的實踐，很多正處於叛逆期的未成年人可能會因為遭受這樣的治安處罰，而產生極端的逆反甚至報復心理，對社會的權威產生歪曲認識，從而走向更嚴重的犯罪行為。
徒法不足以自行，對於一種可能限制人身自由長達二十天的權力來説，應受到更嚴格的限制。只是修訂一部法律遠遠不足以達到這個目標，更重要的是根本上改造治安管理處罰制度，讓它真正成為一個説理的制度。實際上，減少未成年人犯罪的根本途徑正在於説理。如果每一個家庭都是講理的，如果每一所學校都是講理的，如果社會和國家都講理，很多未成年人也就不會走上違法道路了。
降低行拘年齡能有效懲戒霸凌
而法律工作者王山平在《新京報》發表的文章則支持降低行拘年齡。他指出，目前的“徵求意見稿”，並不是正式的全國人大常委會的立法草案，而是公安機關作為主管部門提出來的“意見稿”，所以，它更能體現公安機關在日常執法過程中遭遇的執法“難點”。
眾所周知，這幾年校園暴力、未成年霸凌的問題，屢屢藉着極端事件的視頻進入輿論中心，刺痛社會。校園霸凌問題有很多誘發因素，有效法律制裁手段的缺乏是一個重要原因。以説服、勸導為主的學校教育、家庭教育，對個別“小霸王”無濟於事。所以，之前屢屢有人提出要降低刑事責任年齡，這次公安部提出的“降低行政拘留執行年齡”也是一個同構的問題。
現行的《治安管理處罰法》的規定是，不滿14週歲不用承擔任何法律責任；已滿14週歲不滿16週歲的，不執行行政拘留處罰。
已滿14週歲不滿16週歲的，不是不用承擔治安處罰責任，只不過是，不執行剝奪人身自由的行政拘留，這讓法律過於“柔軟”。《治安管理處罰法》雖然規定了訓誡、警告、罰款以及行政拘留等多種處罰手段，但是，客觀地説，拘留是最具有震懾力的處罰手段。
行政拘留一般是5到15日，這段時間裏剝奪一個人的人身自由，足以促進其悔過，幫助其改過自新、認識到自己之前違法行為的嚴重性。而訓誡、警告等其他“處罰手段”，與老師的“批評”很難説有多大的區別，只執行這種“處罰”，不利未成年人的行政違法者認識到法律的嚴肅性，會將違法的霸凌傷害行為等同於普通的“違反校紀”。
其次，降低行政拘留的執行年齡，有利於與刑法銜接，構成“罪罰相當”、寬嚴相濟的處罰體系，給予“小霸王們”足夠的人生警示。
《刑法》規定的刑事責任年齡主要有3檔：14週歲以下，絕對不承擔刑事責任；已滿14週歲不滿16週歲的，僅對犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡等重罪，承擔刑事責任；16週歲以上的，應該承擔刑事責任。
這就造成一個問題，對於那些已經滿14週歲的不滿16週歲的未成年人，只要他們的違法還沒有達到涉及“故意傷害致人重傷”等重罪之前，就不能採取任何的刑事強制措施；甚至連執行5到15天行政拘留都不能；但等到真的達到了，已然大錯釀成。顯然，從行政拘留到“刑事重罪”之間缺乏必要的過渡，也缺乏一箇中間性質的處罰手段及時教育、挽救未成年人。
第三，隨着中國人生活水平的提高，未成年人的生理、心理成熟年齡大大提前了，特別是因為電視、網絡等現代化傳媒的發達，如今的未成年人很早就對基本的是非對錯、生命的可貴、財產權的邊界有基本認識。2005年頒佈的現行《治安管理處罰法》，還是要跟上時代，是對於愈演愈烈的霸凌問題，應該有靈活的應對措施，不能死守16週歲以下一律不執行行政拘留的規定，這可能不是在真正的“保護”未成年人，而是形成縱容的實際效果。當然，如果真的要對16週歲以下未成人執行行政拘留，還應輔以更完善的程序措施。
附《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂公開徵求意見稿）》節選：
第十一條 已滿十四周歲不滿十八週歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。
對違反治安管理時不滿十八週歲的人違反治安管理的記錄應當予以封存，不得向任何單位和個人提供，但公安機關、國家安全機關、人民檢察院、人民法院為辦案需要或者有關單位根據國家規定進行查詢的除外。依法進行查詢的單位，應當對被封存的違法記錄的情況予以保密。
第二十一條 違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰：
（一）已滿十四周歲不滿十八週歲，初次違反治安管理的；
（二）七十週歲以上的，但是二年內曾因違反治安管理受過行政拘留處罰或者曾受過刑事處罰、免予刑事處罰的除外；
（三）懷孕或者哺乳自己嬰兒的。