林毅夫：中國應順勢而為，引領全球化自由貿易
經濟歷來是全國“兩會”的重頭戲，中國經濟保持6.5%增速的可持續性前景如何，當前中國經濟處在長週期的什麼位置，PPP是否是有效的融資政策，人民幣匯率是否被嚴重低估，如何解決發展中的不平等問題，中國如何在國際上發揮更大作用……財新記者就以上問題專訪全國政協常委、世界銀行前副行長、北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫教授。
林毅夫委員認為，儘管國際經濟形勢還處在疲軟週期，中國經濟也面臨較大的下行壓力，但依據我們現有的條件，保持6.5%的GDP增速切實可行，在實際工作中，還可以爭取比6.5更高。林毅夫建議用政府財政赤字進行基礎設施建設，用PPP做為融資的輔助手段，必要時政府財政赤字可以突破3%的上限。他呼籲關注發展中的不平等問題，深化改革資產配置中的扭曲因素，適當提高向高收入羣體徵税。林毅夫認為，在國際上，中國應順勢而為，引領全球化自由貿易，推行“一帶一路”倡議是中國對國際社會的貢獻。
全國政協常委、北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫
他認為，保持6.5%的GDP增速切實可行。他建議用政府財政赤字進行基礎設施建設，用PPP做為融資的輔助手段，必要時政府財政赤字可以突破3%的上限。
經濟形勢：保持6.5%左右的GDP增速切實可行
財新記者：2016年四季度開始，各項數據顯示中國經濟似有回暖跡象，你如何看待當前的經濟形勢，哪些因素支撐了經濟回暖，可持續性如何？
林毅夫：從統計數據來看，中國經濟目前確實有趨穩回暖的跡象，背後的因素有相當多是與房地產的投資有關，也與去產能後鋼筋、煤炭價格上漲有關。這樣一個趨穩的形態，我們希望能夠站穩，但經濟下行的壓力還很大。因為房地產調控以後，可預見的投資的積極性會下降，去產能有推高價格的效果，但實際結果怎樣，還須在經濟實際運行當中來看。
總體來説，我國經濟形勢趨穩，但下行的壓力比較大。我同意李克強總理在《政府工作報告》中講的，我們的經濟可以説有潛力、有韌性、有優勢，不管外國的經濟形勢怎麼樣，利用我國國內的有效需求，GDP達到6.5%左右的增速是可能的，而且在實際工作中，爭取比6.5更高，我覺得完全有條件實現。“6.5左右”是一個相當好的表述，一方面它代表我們的信心，也代表我們經濟增長確實有潛力，我們有能力達到這個目標。當然如果國際上出現一些“黑天鵝”事件，完全不是我們可以掌控的，那可能會比6.5稍低一點，這也是可以接受的。
財新記者：從一個長週期來看，當前中國經濟處於什麼位置？
林毅夫：首先看國際經濟形勢，我們是世界第二大經濟體，第一大貿易國，中國的經濟形勢肯定要放在國際經濟形勢格局下來看。自2008年國際金融危機，國際經濟還沒有完全復甦，發達國家並沒有走出金融危機的陰影。比如去年年初，按照世界銀行的預測，美國經濟增長可以達到2.1%，到年底統計增速實際只有1.6%；歐元區去年年初的預計增長能達到2.7%，但到年底統計也只有1.6%；日本的經濟增速原來預期可以達到1.7%，實際增速只有1.0%。
美國華盛頓市區的世界銀行大樓
從長週期來看，自2008年金融危機以來，馬上就要進入第十年，這是二戰後經濟下滑最長的一個時期。現在的整體國際經濟形勢還處在一個疲軟週期，是不是繼續往下滑，還不好説，但要回到正常的增長，我認為還有相當長的路要走。發達國家有可能像日本那樣陷入長達二十年的停滯。
中國是發展中國家，即使面對國外的不利條件，我覺得，國內還有比較大的潛力，有比較好的條件。經濟增長總的來説靠二塊：外需的增長、內需的增長。內需的增長靠投資增長和消費增長，對我們來説，投資增長還有相當大空間，目前我國的產能還處在中低端，即使中低端產能過剩，還可以往中高端升級。升級需要投資，投資的回報會相對好，而且不會造成產能過剩。第二點，基礎設施有繼續完善的空間，我們城際之間的基礎設施不錯，高速公路、高速鐵路、飛機場、港口都建得不錯，但城市內部的基礎設施還相當不足，去年夏天下了幾場大雨，一千多個城市被水淹，這説明地下網管不足，地鐵也擁擠不堪；還有環保改善也要投資，城鎮化也需要投資。
因此同樣面對經濟下滑週期，我國的條件和發達國家的條件不一樣，我們有條件進行產能升級，投資基礎設施建設、環保、城鎮化，發達國家很難找到好的機會。我國政府的財政赤字不到60%，發達國家的政府財政赤字普遍超過100%；我國民間儲蓄高，可以用政府的錢來撬動民間的潛在投資；我國的外匯儲備也比較充足。這些都是有利條件，用這些有利條件來保持一個相對穩定的投資增長，有投資就會倡導就業，有了就業，家庭收入就會增加，消費就會增加，投資跟消費增加，就能確保我國經濟較為平穩的增長。不管國際上怎麼風吹草動，或是疾風暴雨，我相信靠內需增長我們有條件維持6.5%以上的增速。
投資：必要時財政赤字可突破3%天花板
財新記者：今年一月份全國各地“兩會”披露的數據顯示，地方政府對投資的熱情不減，你如何看待這個現象？
林毅夫：去年我國經濟形勢好轉，有不少是靠房地產投資拉動，但是房地產隨着調控，投資的機遇性會下降。維持經濟增長的目標，從投資這一塊，一是靠政府投資，二是靠民間投資。從某種角度來説，民間投資與政府投資相關，因為如果經濟下滑太多，大家會認為未來前景不好，民間投資的積極性肯定會下降。如果政府基於它的財政政策投資，使經濟保持在一個合理水平，大家對未來的前景看好，投資的積極性就會增加。
政府投資主要投在基礎設施方面，前面講到我國的基礎設施方面還有欠債，政府投資基礎設施，能消除經濟增長的瓶頸，還可以提高經濟增長的質量和潛力。
政府投資從短期來看能創造就業、創造需求，從長期來看能消除經濟增長瓶頸，達到“一石雙鳥”的效果。在經濟下行時期，政府投資基礎設施是最好的時候，我在2009年就提倡這一觀點，用基礎設施的投資作為反週期的措施，同時作為提高經濟增長潛力的辦法。基礎投資建設能帶動就業，減少社會救濟的各種開支，機會成本是比較低的，而且經濟下滑時，原材料價格也會下滑，民間投資的積極性比較高。我在2009年倡導這一主張時贊同的人很少，現在國際上已經變為主流的聲音，2014年國際貨幣基金組織專門出了一份報告，建議各國在經濟下滑時投資基礎設施。
財新記者：但是政府投資增加是否會導致地方隱性負債增加等潛在風險？
林毅夫：經濟下滑時期，政府的財政税收增加得比較慢，政府投資基礎設施增加，政府的負債也會增加。但是，經濟下滑時如果不投資基礎設施，失業增加，政府的失業救濟的支出增加，同樣會帶來政府負債的增加。投資基礎設施，可以創造就業，減少發放失業救濟的需要，固然短期負債增加，但從長遠來看消除經濟增長的瓶頸，將來政府的税收會增加，就可以補足現在政府財政赤字的增加。
就我國情況來説，我們過去政府在做基礎設施投資時主要靠地方投資平台，因為我們過去不允許地方政府有財政赤字，也不允許地方政府發行長期的公債，只能靠銀行或影子銀行來融資。這有一個問題就是隱性負債，並且它是以短債來投資長期的基礎設施，期限不配套。比較合理的方式，是允許地方政府發行基礎設施的公債，然後用地方政府長期基礎設施的公債來從事長期的基礎設施建設，這樣就不會出現期限錯配了。如果能這樣做，我相信空間還會比較大，目前我們整個政府負債的比例還很低，地方跟中央的負債加起來不到60%，去年地方政府的負債是40%，其中就包含投資平台的隱性負債。我們的地方政府負債是用來做基礎設施投資的，它是有資產的，它的淨負債率實際上比40%還低。所以，如果把融資的方式解決了，我們用基礎設施投資作為在經濟下滑時期的反週期手段，還有相當大的空間。
中央政府的財政赤字以佔GDP的3%為上限，對此我有不同看法。3%的上限本身並沒有理論基礎，這個上限最早是歐盟國家提出的，因為成立歐元區後，有統一的貨幣政策，但沒有統一的財政政策，為了約束歐元區內部國家，就提出財政赤字3%的上限。我的看法是，財政赤字到底用在什麼地方很關鍵，是用來支持社會福利，還是用來消除經濟增長瓶頸的基礎設施建設。這兩個是完全不一樣的。作為支持消費的福利支出，是純粹的負債；作為消除經濟增長瓶頸的基礎設施建設，實際上是一種投資行為，未來經濟增長潛力會提高，財政税收會增加，它的還債能力會提高。所以不能簡單地講財政赤字不能超過3%，我認為必要時可以突破這個上限。
財新記者：最近企業關於税負重的抱怨增多，如何看待這一問題？去年七月底政治局會議上，首次提出降低宏觀税負，降低宏觀税負應從哪些方面着手？
林毅夫：關於企業税負重的討論很多，我認為首先是各種費的增加導致企業的税負重，應該把各種費做清理，這部分有相當的空間。宏觀税負裏面實際上也把各種費計算進去，先把那些不太正規的費好好清理，這是第一步；第二步，對於現在的税裏面，看政府在哪些開支上應該合理減少，把合理減少的那一部分用來降税，這也是總理工作報告中提出的一個主要措施，把政府開支儘可能壓低，今年將減少5%的開支，把減少的開支轉化為對企業的減税。如果政府開支不能減少，企業減税後政府赤字增加，最後又會把擔子轉回到企業。
財新記者：今年財政赤字規模很可能不變，專項債可能減少，財政政策有邊際收緊趨勢。另一方面，當前PPP大規模推進，PPP是否可能異化為一個類財政手段，成為融資工具？
林毅夫：基於前面説到的理由，我個人是主張用政府財政赤字的方式來做基礎設施的投資的。我們鼓勵民間投資，但要看到民間投資有它的侷限性。除了通信外，民間資本對基礎設施建設沒有多大興趣。基礎設施的投資是一個長期的投資，它的回報率決定經濟使用率有多高，經濟使用率又決定經濟發展狀況，但民間資本對經濟發展狀況沒辦法掌握，所以它對長期的基礎設施投資積極性不足。當然，當前大規模推進PPP，用PPP來解決短期資金的不足是可行的。但也存在風險，民間資本是逐利的，它會投那種具有壟斷地位並且已經是瓶頸的港口和高速公路，在壟斷之下，民間資本很容易要求比較高的壟斷利潤，但基礎設施有很多外部性，如果它要求比較高的壟斷利潤，實際上就會影響到整個經濟的發展。
總的來講，國際上的PPP經驗並不太成功，該投的基礎設施沒人去投，或者利用壟斷地位追逐壟斷利潤，有時候還會出現綁架政府的情況。一個明顯的例子是墨西哥電信，在上世紀八十年代，墨西哥國有的電信行業被私有化，但電信的效率並沒有提高，電信老闆卡洛斯·斯利姆·埃盧卻成為世界上最富有的人之一，他很有錢又反過來影響政府政策。
卡洛斯·斯利姆·埃盧
所以，我覺得民間投資並不是解決基礎設施建設的良藥，很多基礎設施是PPP不願意投資的，它願意投資的是有一定壟斷性質由容易收費的電信、港口等，企業家會追求壟斷利潤，反過來可能會用壟斷利潤積累的財富來干預政府的政策走向。我個人還是傾向於用政府財政赤字來進行基礎設施建設，可以重新審視“最高只能佔GDP總量3%的財政赤字”的天花板，只要增加的赤字是用來做消除增長瓶頸的投資，這個天花板可以突破。
財新記者：中國基礎設施情況相對來説已經不錯，未來是否該把更多資金投到相對更為匱乏的醫療、教育、養老上，在做投資的同時，也補百姓消費的短板。
林毅夫：中國基礎設施建設與其他國家相比，相對比較好，但還有不少欠賬，比如城市內部的基礎設施建設，這些欠債要補上還需要下功夫。
此外，醫療、教育的不足，主要不是硬件不足，可能主要是軟件不足。教育問題，不是缺教師，是缺合格的教師，教師的培養並不是一年兩年就可以迅速提高的。醫療問題也是如此，二三線城市的醫院基礎設施都有，病牀很多，但病人不見得願意去，因為缺少好的醫生。我覺得醫療、教育應該繼續支持，但投資並不在於蓋多少間教室、醫院，應該是培養多少名合格的教師、醫生，這是一個長期的、持續的投資過程，不能做為短期的反週期措施。養老方面可能遇到一些瓶頸，養老院缺乏，養老產業缺乏，把相關政策制定好，民間在這方面有投資的積極性。
我國在經濟轉型過程中發展很快，但貧富差距拉大、資源分配不平等的問題也相當嚴重，需要我們高度關注。我認為解決的辦法，一個是釜底抽薪，一個是揚湯止沸。
釜底抽薪，就是要了解造成不平等主要原因是什麼。我認為，我國在經濟轉型的過程中走的是“雙軌制”，保留了一些扭曲，這些扭曲都會造成收入分配不均。比如在金融體系中，大銀行和股票市場為主，資金資本的價格被人為壓低，誰能夠向大銀行借到錢，誰能夠股票上市，就能以很低的價格獲取資金。這些能從大銀行借到錢或上市的企業，一部分是國有企業，一部分是大的民營企業，能拿到資金的補貼，或者是資本價格的補貼。誰補貼他呢？就是那些把錢投到金融體系的一般老百姓、微型企業、中小型企業，他們相對較窮，讓窮人去補貼富人，當然貧富差距會越來越大。另外有些壟斷行業，具有壟斷利潤，誰掌握了壟斷利潤，財富就會急劇增加。
這些是事實上造成財富分配不均的主要根源，所以釜底抽薪的辦法是深化改革，把這種干預扭曲取消掉。比如金融市場改革，應該多發展能給中小型企業提供金融服務的中小型金融機構，並且對利率的管制放開，讓資金的價格能夠反映儲蓄者應有的回報。對於礦產資源，應該把目前的低税費取消，改善礦產資源開採權取得價格過低，並把過去的從量徵税改為從價徵收，讓那一部分財富能進入政府財政，這個福利屬於全民。對於壟斷行業，則對其價格和經營應該監管。
揚湯止沸的辦法就是對那些高收入羣體徵收較高的税，增加政府的財政實力，用來進行公共基礎設施的完善和社會福利的改善。此外，我們可以借鑑發達國家的做法，推行房產税、遺產税，解決代際之間的財富不均。
匯率：從長期看人民幣有升值潛力
財新記者：最近匯率比較穩定，2016年年初大家較為一致的預期是匯率年底到7.3，你對匯率的預期是什麼？
林毅夫：從長期來看，人民幣還有升值的潛力。匯率實際上是兩個國家生產力提高速度的對比，我們現在維持6.5%的經濟增速，人口增長不到0.5%，也就是説我們的勞動生產率每年增長大約六個百分點；美國的經濟增速預期在2.1%左右，勞動生產率的增長不到1.5%，那我們的勞動生產率增長就比美國高了將近五個百分點，按照匯率來講，人民幣的真實匯率應該升值。
當然，匯率從長期看受到生產力的影響，短期還會受到貨幣政策、資金流動的影響。如果有大量資金流入，短期的名義匯率就有升值的壓力；如果大量資金流出，名義利率就會貶值。兩者都會使名義利率和真實匯率偏離。所以短期的預測，我説不準，很大程度上要看美國的貨幣政策，如果美國升息，大量的投機資金就會流回美國，在這種情況下，會造成人民幣貶值的壓力。我們的企業也可以採取一些預防措施，可以買匯率保險，採取一些保險手段、避險手段。
財新記者：美國新任總統特朗普説中國是匯率操縱的冠軍，你怎麼評價？
林毅夫：我相信這只是特朗普的一種競選語言。他只看到美國與中國的貿易逆差，實際上兩國之間的貿易順差或逆差並不是評估匯率高估或低估最佳的辦法，應該看總體的貿易是順差還是逆差。中國對有些國家貿易是逆差，對有些國家貿易是順差，在這種狀況下，不能用兩國的貿易順差還是逆差來判斷匯率是低估還是高估。實際上，中國作為一個發展中國家，現在貿易順差佔GDP總量還不到3%，這是一個正常狀況，人民幣並沒有嚴重被高估或低估，包括國際貨幣基金組織也認為中國並沒有嚴重偏離匯率的正常情況。特朗普在競選時有一個傾向，就是把美國的問題都説是國外造成的。
財新記者：你認為中美髮生貿易戰的可能性有多大？我們該怎麼應對？
林毅夫：中美髮生貿易戰這種可能性並不能排除，應對之道：做最壞的準備，抱最好的希望。實際上中美貿易是互利雙贏的，中國出口給美國的商品基本上屬於勞動密集型產業，跟生活必需品相關，這種產品美國早就不生產了，已經失去了生產這些東西的比較優勢。即使美國對中國徵收45%的關税，這些產業也回不到美國去，因為中國的工資跟美國相差不是45%。美國若對中國徵收45%關税，它不繼續從中國進口，也會轉移到東南亞其他國家去，不管怎樣，這些工作不會流回美國本土。第二點，如果它這麼做，美國一般家庭要支付的生活必需品的費用會上升，生活水平會下降，就業率也可能受影響。所以這樣做既不能保護美國的就業，美國一般家庭的福利也會減少，對美國也是不利的。我們應該去跟美國講道理，把利弊分析給它聽，讓它瞭解到貿易戰既傷害中國，也傷害美國。這是事先防範。事後措施，我們可以啓動WTO的訴訟程序，也可以減少從美國進口一些技術含量高、資本含量高的產品。
做全球自由貿易的引領者而非領導者
財新記者：中國企業近年大規模到海外併購，但在美、歐受到一定程度的投資限制，你如何看待這個問題？
林毅夫：我國經濟在發展過程中，充分利用國內、國外兩個市場、兩種資源，我們發展到一定階段，產業在海外投資，進入當地市場，這是正常情況。但我們體量比較大，有時候會被過度解讀，受到一定程度的排擠。我認為，在這種情況下，要增加我們企業的透明度，讓對方明白，我們的投資實際上是一個合理的市場行為。同時要加快雙邊和多邊的投資保護協定談判。
財新記者：你對近年所謂的外資撤離中國的現象怎麼看？如何看待國內企業尤其是製造業等綠地投資也開始出現轉向海外的現象？
林毅夫：大家熱議的所謂的外資撤離中國，有渲染的地方，實際情況並不嚴重。而且外資撤離也是正常現象，比如一些勞動力密集型產業，我們逐漸失掉比較優勢，上世紀八九十年代，港資、台資、韓資到中國來投的很多是勞動密集型加工產業，現在中國勞動力工資水平上升了，它們當然會離開，轉移到工資水平更低的地方去，不僅是它們，我國國內資本也會向工資水平更低的地方轉移。
還有一些企業，比如曹德旺的情況又不太一樣，他是為了進入當地市場，並不是説想節約工資成本。因為工資成本在他的成本中佔比很低，但是運輸費用高，為了開拓北美市場，所以他到美國投資。去年我國外資使用達到1300億美元，在發展中國家裏還是吸引外資最多的，在全世界也排名第二。所以我説這個問題一定程度上是媒體炒作起來的。
經濟發展要充分利用國內、國外兩個市場。上世紀九十年代以前，中國還是石油輸出國，當時中國使用石油比較少，國內石油價格比國外低，所以我們當時還出口石油。現在中國馬上就要成為世界上最大的石油進口國了。
條件發生了變化。上個世紀八十、九十年代，我國主要以吸引外資為主，隨着經濟發展過程中比較優勢的變化，比如勞動密集型產業可能要轉向海外去利用當地廉價勞動力以把GDP變為GNP，有些我國具有比較優勢的產業為了克服關税壁壘或高運輸成本進入國外市場而到國外設廠，那就會變成海外投資。另外，我們要從海外引進新的技術，有的技術引進方式主要靠併購，或是到海外設立研發中心。中國企業“向外看”是中國發展到現階段的自然延伸，是有經濟合理性的。
財新記者：你參加了今年一月份的達沃斯論壇，據你觀察，習近平主席講話後，海外對中國的關注重點是否發生了變化，他們對中國有怎樣的期待？
林毅夫：習近平主席在達沃斯論壇發表主題演講《共擔時代責任 共促全球發展》，受到熱烈歡迎。過去美國是自由貿易的捍衞者，但新當選的特朗普總統自己放棄了這種領導權，西方一些國家希望中國能扛起自由貿易的大旗。中國是世界上最大的貿易國，從我們自己過去發展的經驗和未來發展的需要，我們要堅持繼續倡導和維護自由貿易。自由貿易，既對中國有利，也對世界有利。作為世界第一大經濟體美國放棄了自由貿易的領導權，世界第二大經濟體中國的實力和影響力大大提升，我們應該繼續引領全球化，推動自由貿易。
財新記者：我們是“引領者”而非“領導者”？中國能擔起“引領者”的角色嗎？
林毅夫：過去美國做世界領導者，有時候它會把自己的意願強加在別的國家頭上。我們不做美國那樣的領導者，而做引領者，順勢而為。
比如中國提出“一帶一路”倡議，以基礎設施建設為抓手，得到國際上比較大的反響。大部分國家都面臨基礎設施建設的瓶頸，中國提倡搞基礎設施建設有比較優勢，基礎設施所需的原材料鋼筋、水泥等，我國的產量超過世界的一半；第二點，我國的工程施工力量是全世界最強的，修同一條路，我們的建設成本比別人低；第三，我國有那麼多外匯儲備，過去用來買美國國債，現在可以用到投資基礎設施建設，只要項目選擇好、設計好，回報有保障；第四點，“一帶一路”沿線大多是發展中國家，他們要實現現代化，很重要的是發展工業化，我國勞動密集型加工業也可以適當往海外轉移。這四個有利條件配合起來，有利於中國發展，也有利於世界發展。
財新記者：兩個月後中國將召開“一帶一路”峯會。海外目前對“一帶一路”大體有哪幾類看法？褒獎有哪些，質疑有哪些？
林毅夫：總體來講國際上對中國的“一帶一路”倡議反響是積極的，因為是合作雙贏。當然，質疑也存在，外國對中國的體制、道路、政策還不能完全理解，以他們自己的理論和經驗做標準，帶着有色眼鏡看中國，存在某種偏見。國際上一些觀點以西方當前主流經濟理論的觀點看，認為政府不應該去做基礎設施建設，應該讓市場來解決。但我前面講到，如果政府不做基礎設施建設，除了通信等少數行業，其他的不會有人去做。
我認為，中國除了在硬件上的建設投入，也應該提出新的理論改變國際上的一些主流觀點，這樣才能把“一帶一路”戰略順利推行。在“一帶一路”的具體項目中，要考慮政治因素和經濟因素，不能貪大貪快，最終還是要以經濟合理性為主要考慮。還有短期回報和長期回報的結合，基礎設施建設是一個長期的工程，就不能只看中短期回報。
（本文轉載自微信公眾號“北大國發院BiMBA商學院”，觀察者網已獲林毅夫本人授權。）