高燕軍：2017年，撤縣設市又一輪

【文/ 觀察者網專欄作者 高燕軍】

今年進入四月以來，民政部連續發函批覆撤縣設市，標誌着我國新一輪大規模“撤縣設市”的實施。目前已有河北省平泉縣、浙江省玉環縣、陝西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣、貴州省盤縣獲得民政部批覆，正式撤縣設市，原行政區域保持不變，都由所在省直轄，由所在地級市代管。

批覆文件中還要求，設市後，當地不新建政府性樓堂館所，不增加財政供養人員，不增加“三公”經費。貴州省民政廳在官網也提到“國家正式解凍撤縣設市審批”，標誌着將來或將正式開啓新一輪較大規模的撤縣設市。

撤縣設市實際上有兩種模式，一種是由原來的縣級市或縣直接升格為地級市，例如河南漯河市、三門峽市，這種情況相對較少，多數是有特殊原因，1988年後幾乎沒有再發生；另一種是整縣改為縣級市，仍歸地級行政區或省級行政區管轄，這種改制是主流。本文提到的撤縣設市，特指後者。

撤縣設市最早來源上世紀改革開放時期，是1982年地區體制改革的衍生產物。當時經濟發展迅速，原有的設市標準和市領導縣條件已經不適應社會和經濟的發展狀況，城鄉二元體制成為了阻礙改革開放之初經濟發展的主要障礙。打破城鄉間的壁壘，推動城鄉經濟協調發展，國家提出符合人口數量、經濟情況等條件要求的縣可設市。

1986年《國務院批轉民政部關於調整設市標準和市領導縣條件報告的通知》明確了設市和撤縣設市的標準，帶來市的大量增加。從八十年代開始，撤縣設市的熱潮迅速開始，東部沿海地區成為撤縣設市的主要地區。

上世紀撤縣設市熱潮中的一個例子：1990年，浙江龍泉縣改為龍泉市

在當時環境下，撤縣設市滿足了經濟發展的需要，解決了傳統採用切塊設市模式（將縣域發達地區切分，作為地級市市區）造成的市縣並存、同駐一地、重複建設的問題，精簡了機構，減少了行政編制，有利於縣級政區的穩定，是具有積極作用的。

但隨着撤縣設市的深入，為“縣改市”而走後門、拉關係、上報虛假材料屢屢發生，“假性城市化”凸顯，佔用耕地嚴重，城市發展問題頻現，國務院不得已在1994年緊急叫停，並於1997年下半年正式凍結撤縣設市。截至1998年，我國縣級市數量達437個。

進入二十一世紀以來，我國經濟快速發展，城市化進入到了飛躍性的發展期。許多縣的經濟體量不斷增大，眾多縣早已達到九十年代的設市標準，紛紛申請撤縣設市，但中央政府一直很謹慎，沒有徹底放開。只有少數縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數民族地區。2016年，多家媒體曾公開報道，全國有165個縣撤縣設市申報材料已報國務院排隊待審批。

在今年3月份的十二屆全國人大五次會議上，李克強總理做了《2017年國務院政府工作報告》。提出紮實推進新型城鎮化是2017年重點工作任務之一，其中提到“支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市羣輻射帶動作用”。而類似的説法已在2014年3月公佈的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提到：“加快發展中小城市，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市”。隨着深入推進新型城鎮化，推進體制機制創新，行政區劃調整或將迎來一個密集時期。討論已久的特大鎮設市也或將正式開啓。

今年政府工作報告中，推進新型城鎮化作為重點。未來或將開啓特大鎮有序設置為市。目前粵、浙、蘇的一些特大鎮，人口規模甚至在50萬以上，工業產值遠超中西部很多縣甚至地級市的水平。但受制於鎮級行政，發展受到制約

撤縣設市受到追捧是由於，縣改市雖是一字之差，但卻多了很多好處。

縣政府的職能重在農業發展和社會穩定，而市政府則側重推進城鎮化，以發展非農產業為主，有相對較高的產值。

同時，縣級市歸省政府直管，而原隸屬的地級市只是代管，縣級市將獲得更大的行政管理權限，更多的優惠政策，上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，政府也更容易招商引資，就業機會增加，而且官員級別也有所改變。

縣級市的設立，對統籌和促進區域經濟協調發展具有積極作用，我國沿海地區很多縣靠撤縣設市，放開步子，促進了經濟發展。在最新的2016年的百強縣名單中，絕大多數是縣級市。所以一般來説，撤縣設市是一個“官民同樂”的措施。

2016年百強縣前50名中，絕大多數是縣級市

從不同的利益訴求來看，縣級政府更希望撤縣設市，市級政府則更傾向於撤縣設區。因此在一些特殊的例子中，甚至出現了縣“抗拒”撤縣設區的情況。2013年5月，浙江長興縣抗拒湖州市撤縣設區計劃。原因很簡單，長興縣本作為浙江財政的省直管縣，財政自己留80%，上交省20%，變區之後則需要將50%交到市裏。另外，部分地區還出現了撤市設區的現象。

撤縣設市、撤縣設區之後也並非就一帆風順。浙江杭州市的蕭山、餘杭早在2001年就撤市設區了，但杭州市出台的很多政策都會有額外的括弧“蕭山、餘杭除外”，直到2015年才實現同城同待遇。所以如何在後續整合區域經濟協同發展，這是個更大的課題。在城市化的進程中，縣的未來至少有三種，一是撤縣設市，成為縣級市；二是撤縣設區；三是繼續保持縣本身。根據實際情況選擇一條最適合縣域經濟發展的道路才是上策。

從目前來看，撤縣設市在未來將持續進行。我們需要警惕一些地區撤縣設市後出現的虛假城市化、“空殼城市”，將設市作為圈錢的手段，搞“土地財政”，通過土地變現，而沒有心思發展產業。而是應做大做強縣域經濟，合理推進城鎮化，應該慮及長遠，格外謹慎，不要重蹈上世紀收緊撤縣設市的覆轍。我們也應創新撤縣設市標準，不能唯GDP為標準，同時也應考慮撤縣設市對周邊地區的帶動和輻射能力。當然也不應完全只靠撤縣設市，而是應結合探索新的市制改革方向，研究行政區劃的總體改革思路，實現以人為本的城市發展佈局。

參考文獻：

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