陳柏峯：從基層糾紛及其解決體系看法官的職業生態

生態本意是指生物的生存狀態，以及它們之間及與環境之間的關係；引申到職業生態，就是指某一職業的生存狀態，即從業者之間，以及從業者與其所面對的政策環境之間的關係。法官所從事的是司法工作，而司法是所謂“正義的最後一道防線”，所以司法工作的職業生態就與所有的“正義的防線”密切相關。

就糾紛解決而言，司法是重要和最後的方式，其運作就不可能不與基層糾紛、糾紛解決的整個體系密切相關。因此，從基層糾紛及其解決體系看法官的職業生態，就是一種必要且不可或缺的視角。目前，法官的職業生態不容樂觀，這主要體現在三個方面。第一，湧入法院的案件持續增多；第二，案件的解決難度持續增大，難辦案件越來越多；第三，在司法改革的背景下，司法資源實際是縮減的，能夠實際辦案的人手在下降。

湧入法院****的案件持續增多

第一，傳統糾紛解決體系的功能弱化，非正式渠道解決的糾紛相對減少。中國的糾紛解決體系是一個龐大的系統，除了司法途徑之外，還包括行政調解、司法所調解、人民調解、民間調解等。迄今為止，這些正式和非正式的調解渠道解決的糾紛遠遠多於正式的司法渠道解決的糾紛，尤其是在基層社會，鄉村組織（街道、居委會）調解了大量的糾紛。

但是，過去二十多年，鄉村組織解決糾紛的比例不斷下降。以土地承包糾紛為例，十多年前，土地承包糾紛大多是鄉村組織內部調解解決的，而在今天，鄉村組織在這方面的調解能力大大下降。背後既有社會控制體系變化、鄉村組織治權弱化的原因，也有土地權益凸顯、農民預期變化的原因，還有土地承包法律法規方面的原因。而土地承包糾紛如果在鄉村組織體系內得不到有效解決，訴至法院必然耗費法官大量精力，且其中大部分即使判決了也難以有效執行。

第二，鄉鎮站所解決糾紛的功能也在弱化。實踐中，鄉鎮站所解決了很多糾紛，比如，土地管理所和房屋管理所解決土地、房屋方面的糾紛，水利站解決用水糾紛，林業站解決林木糾紛。尤其是派出所，解決了大量糾紛，受到了廣泛認可。

然而，在鄉鎮站所工作任務越來越多，難度越來越大的背景下，糾紛解決的職能往往被犧牲了。從行政考評上來説，糾紛解決往往不是鄉鎮站所的工作重點。糾紛解決職能是否履行得好，並不是上級考評的重心。對於鄉鎮站所來説，糾紛解決的職責最多隻屬於“第二線”，因此，在糾紛解決難度增加的背景下，這些站所完全可能採取“多一事不如少一事”的策略，消極應對糾紛，將各種糾紛推向法院。

第三，法律服務體系變化帶來衝擊，一些過去由司法所調解的糾紛湧入了法院。全國多數地方的司法所進行了市場化改革，不少司法所工作人員同時擁有法律服務資格；有的地方司法局的幹部同時擁有律師資格，在轄區內執業，既享受政府官員的工資，又從法律服務中賺取市場利益。

在市場化運作條件下，着眼於解決糾紛的司法所職能不斷弱化，而讓位於以利益為目的的市場化法律服務。甚至一些律師和法律工作者為了收益，鼓動當事人濫訴，或鼓動當事人提出明顯高於實際的訴訟請求。這種案件湧入法院，當事人往往先入為主的接受了律師和法律工作者的“忽悠”，從而比一般案件更難處理。

第四，立案登記制改革，也增加了湧入法院的案件數量。之前，實行立案審查制度，各地法院往往通過各種規則和潛規則對案件進行篩查，將部分敏感案件、難辦案件擋在法院門外。而根據《最高人民法院關於全面深化人民法院改革的意見》提出的要求，改革案件受理制度，變立案審查製為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。受此影響，法院受理案件明顯增多。

最高人民法院門口

案件的解決難度持續增大

第一，特殊的矛盾湧向法院，導致案件解決難度增大。由於大量過去不屬於法院處理的糾紛湧入法院，使得過去受到其他機制壓制的特殊矛盾在法院中凸顯出來。例如，有的案件在法律和規則上不好處理，但當事人在熟人社會的人情、面子機制作用下選擇隱忍，這種案件如今不斷進入法院，成為法官的難辦事項。

還有一些有精神疾病、心理疾病的當事人，成為案件的當事人，筆者調研的法院曾發生過這樣的案件：當事人帶着精神類疾病的鑑定書到法院起訴。實際上，當事人偏執、心理疾病、精神病等已經危及法官及其家屬的人身安全，對法官辦案構成巨大壓力。在我所調研的法院中，2005年發生了第一起當事人企圖謀殺法官的事件，此後多次發生當事人跟蹤法官、威脅法官人身安全、帶刀進法院的情形，這些對法官辦案構成巨大壓力。

第二，羣體性矛盾、類矛盾湧向法院，使法院解決糾紛難度加大。這種糾紛主要是涉及到政府或者政府的經濟發展戰略的土地糾紛、拆遷糾紛、環境侵權案件等，糾紛往往涉及到一個羣體，或者可能擴大到案件當事人之外，導致新的案件湧入法院。法官辦案面臨來自政府、當事人和社會的方方面面的壓力。這類糾紛一旦進入法院，不能不依法裁判；而一旦依法裁判，勢必導致連鎖反應，衝擊地方政府長期以來的“土政策”，地方政府承受不了其後果，地方經濟發展受到影響。另外，電信詐騙類案件由於牽涉面廣，涉及到不同地域的受騙人，對法院的工作也構成衝擊。

第三，社會變遷使得法官的辦案條件發生變化，從而導致案件的解決變得更為困難。社會的陌生化、流動性的增強，對案件產生很大的影響，使得過去一起普通的離婚案件、繼承案件、合同案件都變得更為複雜，從而需要法官耗費更多的精力。

這種情形在送達和執行中表現得尤為突出，由於社會流動性和陌生性增強，法院要完成送達任務常常遇到嚴重挑戰，根本找不到當事人，有的當事人甚至以此（如外出打工）來規避訴訟和執行，而法官不可能像找通緝犯一樣去完成送達或執行。例如，在執行中如果涉及到不動產的處置，如果找不到被執行人，需要通過公告程序進行處置。在送達、登報、查封、拍賣、移送等各個環節都需要公告，所有程序走下來，最多可能需要十次公告，每次公告都需要60天左右，這樣程序空轉也得兩年時間。這麼長時間，要當事人耐心等待，困難可想而知，當事人不理解從而生髮更多事端的情形不在少數。

第四，社會穩定的壓力給法官辦案帶來了外部制約，使法官難以簡單的依法辦案。過去十多年，社會穩定的壓力持續增大，這使所有與羣眾接觸的國家權力機關在一線工作的穩定壓力都有所增加。法官的職責是依法辦案，但是如果辦案過程中，導致不穩定事件的發生，必然會受到追責，而不論法官是否存在過錯。

在筆者所調研的法院中，某當事人在辦案過程中自殺，辦案法官受到追責，被免除法官職務。維穩的壓力對每個法官都存在，當依法辦案可能成為“不穩定因素”時，“依法”就變得不可能。在依法辦案與社會穩定之間，法官要追求兩個目標同時實現，勢必投入更大的精力，面臨更多的困難。在法院系統內，為了強調這兩個目標，發展出一系列非常細緻的指標體系來考評法官，諸如調解率、上訴率、改判率等等。前些年，這些考評標準甚至逼迫法官人為製造假案。近兩年來，法院系統放鬆了這些考評標準的排名，法官壓力有所減少，但社會穩定的壓力仍然嚴重存在。

司法資源的相對縮減

第一，在案件增多、解決難度增加的背景下，法院承擔的非法律事務成為耗費司法資源的顯著因素。法院嵌入在地方政治生態中。與法院一樣，地方黨政的工作任務越來越繁重，急切需要將這些任務分到各部門，也包括司法機關。這些任務包括維穩、黨建、精神文明、城市衞生等各個方面。雖然中央辦公廳曾發文禁止地方黨政攤派非法律任務給司法機關，但實際中成效並不明顯。司法機關抵制攤派行政任務，能夠成為新聞，本身就可以説明一些問題。

第二，司法改革導致的銜接不暢，導致實際辦案法官的減少。領導不辦案、非入額法官不辦案。

A法院原有中央政法編制105個，員額制實施前法官78人；員額制改革後，法官37人，其中院領導10人。這使得實際辦案人數大大減少。首先，院領導雖然佔有員額，但基本上不辦案或只辦很少的案件。2016年1-7月，院領導辦案不到30起，這還是在有其他法官提供幫助的情形下；而1-7月，整個法院受案4771起，辦結2897起。在B法院，入額法官有32名，其中5個院長、副院長，一線辦案法官27人，今年1-8月共收2300多個案件。

其次，未入員額的法官在過渡期內仍然可以辦案，但他們的工作熱情和情緒受到影響。在法官被“分為三六九等”的情況下，他們常常半真半假的調侃入額法官説：你們入額了，工資高，自然應該多辦案；我們沒錢沒政治待遇，少做事是應該的。如此，實際辦案法官大大減少，規模甚至不如改革前的一半，案件事務卻在持續增多。

第三，司法改革措施的分類措施落實不夠，降低了法官應有的辦案能力。法官要承擔所有的工作，缺乏輔助人員。按照改革設想，那些沒有進入員額法官的原有法官，應當按照法官助理開展工作，進行管理。這類人中較為突出的有兩種，一是年輕的辦案主力；二是年老的辦案主力。改革之後，前一類人離開法院的不少，後一類人在法院內缺乏工作激勵。由於過去多年法院普遍受編制限制，一直缺乏新人加入，而老人員中大多是2000年之前通過各種關係進入法院的，法律素養不高，其中絕大多數沒有正式的法學學位。

在我所調研的A法院中，105箇中央政法編人員，正規法科畢業生僅有3人。後來一些更年輕的正規法科學生雖然進入了法院，但由於不屬於中央政法編人員，無法進入員額。改革之前，他們是辦案的能手和主力，改革之後因無法進入員額而離開法院另謀出路，進入黨政部門或者成為律師。

另外，留在法院內的老法官，成為法官助理後，使得法院內部的管理機制出現困境。比老法官年輕的入額法官無法調動老法官組成審判團隊，有效開展工作。在某法院的一個派出法庭，一位住在城裏的老法官與年輕的庭長屬於一個工作團隊，未入額的老法官是年輕庭長進入法院工作時的“師傅”，在需要合議庭審判的案件中需要老法官出庭。年輕的庭長不好意思指揮老法官做事，每次自己出錢請車接送，“簡直就是供着老法官”。在年齡結構比例普遍不合理存在問題的狀況下，新的員額法官工作構架很難有效運轉，使得員額法官工作舉步維艱。具體表現形式就是法官助理幾乎沒有，書記員嚴重短缺。由於分類管理措施暫未落實，大多隻是臨時工的書記員的流動性一直很強。

法治建設需重視基層職業生態

從糾紛及解決的角度去看，由於以鄉村組織、鄉鎮站所為代表的傳統糾紛解決機制和陣地的功能弱化和萎縮，法院受理案件的進口大大擴張，而工作資源和能力不但沒有相應擴大，反而有所縮小。法官的職業生態有惡化的趨勢，工作任務持續加重，工作難度始終偏高，職業成功感和榮譽感不斷弱化，法官在身心兩方面面臨各種壓力。這種惡化的職業生態導致的明顯標誌，除了不斷有年富力強的法官離開法院之外，法科畢業生不願意進入法院。

在公務員招考中，法院崗位越來越成為冷門崗位，在稍微偏遠的法院甚至出現無人報考的局面。在我們所調研的B法院，一個山區法院，去年招考居然無人報考，而這家法院今年和明年還將有9名法官（員額制改革前）退休，現在全院上下都擔心招收不到新人。能通過國家統一司法考試和公務員考試的高素質法律人才，越來越傾向於律師、公司法務等職業。在社會變遷形勢下，司法改革打破了舊有的職業生態，而新的健康的職業生態卻一時還難以建立起來，法院和法官面臨各種壓力和挑戰。

司法工作處於特定的政治、社會和法律職業生態中，人們的公平正義需求和法官的供給都處於這一生態中。法官的職業生態，與基層糾紛及其解決體系的生態性變化慼慼相關。而生態的變化，取決於多種因素，既有特定時間點的政策變動，也有某些因素的長期積累所引發的變化。

最近幾年，與司法改革始終相伴隨的，是對法官承受的各種壓力的討論。法官職業“看上去很美”，實際上卻是“性價比極低的工作”，面臨各種各樣的履職壓力、生活壓力、心理壓力、社會壓力等，而媒體不斷報道的法官離職（潮）似乎證實這一點。

通常認為，隨着依法治國的深入，人們的法治意識和維權意識不斷增強，對公平正義的需求越來越高，對公平正義的關注度和敏感度不斷上升，從而對作為公平正義守門人的法官的壓力越來越大。這是一種政治正確卻大而化之的原因表述。然而，大而化之的理論和原則性“表態”是不夠的，難以觸及法治建設的根本之處。

如果要提高司法改革的有效性，中國法治建設就需要更好的面向基層法治，面向實踐問題，用實踐去證實或證偽理論假説。法官的職業生態，屬於嵌入在基層政治、社會環境中的實踐性問題，需要在法治建設進程不斷證實或證偽法治的理論和原則。基層法治的細節，往往不是法治或法律的原則性問題，而是實踐性問題。法官的職業生態，在微觀層面需要面對的可能是社會關係、司法管理等命題，法治建設不能不直面這些命題。大而化之的理論和原則，並不能自然解決微觀層面的社會關係、司法管理問題；而一旦忽視這些問題，法治建設的成效會因此大打折扣，法治建設規劃甚至可能失敗。

（本文原發於微信公眾號“基層法治”，觀察者網已獲授權轉載）