連晨超：特朗普尚未在南海挑戰中國？可能只是時間問題

【文/觀察者網專欄作者 連晨超】

前不久，據美國《布萊特巴特新聞》網站報道，美國海軍近期多次提出申請，要求繼續在南海地區“航行自由行動”，但特朗普政府一直未予以批准。截至目前，特朗普只是在2月中旬允許了“卡爾·文森”號航母戰鬥羣駛進南海海域，不過此次航母巡航並沒有直接挑戰中國的海洋權益。

有聲音認為，在特朗普任內，南海問題不會再有大的波瀾，針對中國的“航行自由行動”也將停止。然而，事實會這樣發展嗎？恐怕我們需要仔細回顧近年美國對中國海洋主張的挑戰，和特朗普政府面臨的情況後再做出判斷。

卡爾·文森號航母

2017年2月28日，美國國防部發布《2016財年“航行自由”報告》，對過去一個財年（2015年10月1日至2016年9月30日）美國的“航行自由行動”進行總結。在這期間，美軍共對全球22個“過度聲索海洋權益”的國家和地區行使“航行自由權”，涉及南海的中國及台灣地區、菲律賓、越南、馬來西亞再次入圍。報告顯示，美國過去一年對中國實施了多次行動，並認為中國存在諸多“過度海洋權益”聲索。美國國防部聲稱“航行自由行動”是為了維護國際法所賦予的自由與權利。報告陳列了2016財年美軍開展行動的對象與挑戰的主要內容，主要內容如下表格所示：

注：1. 按照國家英文首字母進行排序；2. 美軍在報告期間（2016財年）對*所標示的國家（或地區）進行不止一次“航行自由行動”以挑戰其過度主張。

2016年，美國對中國多項海洋主張提出挑戰，那麼前些年的情況又是怎樣呢？筆者在美國國防部網站上，把1992到2016年美國的年度“航行自由行動”報告全部整理了一遍，製作了一個只涉及中國大陸的更全面的表格。表格中的標記即表示美國當年對中國的海洋主張進行了“航行自由行動”以示挑戰。從表格中我們可以明顯看出美國對中國大陸的“航行自由行動”發展趨勢。

數據來源：根據美國國防部歷年“航行自由行動”報告，http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/

從上面的圖表中我們可以看出，自1992年起，美國就持續對中國的海洋主張進行挑戰，特別是2011年之後，美國針對中國所進行的“航行自由行動”挑戰內容顯著增加。在海上挑戰中國，已經成為美國製衡中國的重要手段，也是美國海軍“航行自由行動”的主要任務之一。因此，想要特朗普徹底扭轉美國長期以來持續的政策，恐怕沒有那麼容易，更何況特朗普本人未必想要背棄這項政策。

歷史上美國的政策已經非常明顯，那麼現實中我們該如何理解特朗普的南海政策呢？自今年1月20日就職以來，特朗普已經在位三個多月。從目前的情況來看，特朗普政府仍然沒有完成其亞洲戰略及中國政策的制定。目前特朗普政府在南海上的謹慎行動，與其一直以來就南海問題所發表的言論明顯不同。筆者認為，有三點原因可以解釋這一差別。

第一，當前特朗普的施政重點仍是國內問題。自上任以來，特朗普一直忙於履行其在競選期間許下的諾言，實現其“100天執政計劃”。但是，特朗普在移民政策、醫保法案等多項重要議題上受到了國內多方力量的牽制。因此，特朗普被國內問題束縛手腳，對外交問題投入的精力較少。

第二，在有限的外交投入中，朝鮮問題是當前特朗普在亞洲面臨的重點。美國國務卿蒂勒森在訪華期間認可了中國一直在推動建立的“新型大國關係”的主要內容，4月6日-7日進行的“習特會”也取得了突出的成果。在當前階段，美國希望能夠得到中國在朝鮮問題上的配合。因此，特朗普政府並不想讓海軍的“航行自由行動”干擾中美合作。

第三，目前特朗普政府的外交與國防團隊仍然缺位嚴重。由於特朗普本人缺乏從政經驗，目前美國白宮、國務院、五角大樓等部門的多個重要崗位仍然沒有合適人選。例如，儘管國防部長馬蒂斯上任已經超過三個月，但美國國防部很多需要由總統任命的政務官職位至今仍然沒有合適人選。美國國務院也面臨着類似的情況。因此，特朗普政策在外交政策的制定上進度緩慢。

目前特朗普政府尚未正式挑戰中國的海洋主張，主要是出於前文所述的三條臨時性原因。但是，美國國內政界、軍界及學界對“航行自由行動”均有着較為強烈的呼籲，並且特朗普本人也曾經強調過對航行自由的重視。“航行自由行動”是顯示美國領導力及實力的重要工具，也是挑戰中國海洋主張的主要手段之一，美國絕不會輕易棄之不用。考慮到美國軍方，特別是海軍不斷在提出開展“航行自由行動”的請求，以及國防部長馬蒂斯在訪日期間也談及對“航行自由行動”的堅持，特朗普政府直接挑戰中國在南海的主張只是時間問題。

當前，美國國內一直在呼籲對美濟礁開展“航行自由行動”的聲音，這主要有以下原因：第一，美濟礁對中國具有重要的地緣意義。美濟礁是中國擴建面積最大的島礁之一，並且擁有南沙新建的一座機場，與永暑礁、渚碧礁構成了三角形的戰略分佈，在南沙羣島中有着重要的戰略意義。

第二，因為南海仲裁案結果將美濟礁的法律性質判定為“低潮高地”，美國對美濟礁開展“航行自由行動”將顯示出其對南海仲裁案的支持。如果未來美國軍艦進入美濟礁周圍12海里以內，該行動將不會是一次“無害通過”，美國軍艦可能會進行實質性的軍事勘察等行動。特朗普未來可能同意軍方的不斷請求，再次在南海地區挑戰中國的主張，這個時機的選擇將受到中美關係及美國國內多種因素的影響。

4月19日，美國副總統彭斯抵達印尼首都雅加達，對印尼進行訪問，並且會見東盟秘書長以及各成員國駐東盟的代表等人。彭斯在印尼宣佈，特朗普將出席下半年在越南召開的亞太經合組織領導人峯會，並前往菲律賓出席東亞峯會、美國—東盟峯會。彭斯還宣稱，美國將與東盟在南海問題上採取密切的合作。如果中國在南海問題上過於大意，使得美國利用“航行自由行動”肆無忌憚地挑戰中國的海洋權益，那麼中國將在海洋維權上嚴重失分，而美國則能通過此舉進一步籠絡地區盟友，提升其“維護地區秩序”的形象。

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