林毅夫、孟加：有關非洲的陳詞濫調 為何被現實頻頻打臉？（上）-林毅夫、塞萊斯廷•孟加
【非洲為什麼沒有在華盛頓共識推動之下發展起來？很多人會喋喋不休説出諸多原因：匱乏的物質資本、惡劣的商業環境和糟糕的治理、不足的人力資本和薄弱的吸納能力、低下的生產率、不良的文化習慣(懶惰)等等。
然而，林毅夫和孟加，兩位來自發展中國家的經濟學家卻認為，這些陳詞濫調，與歷史和實踐證據卻是相悖的。
他們二人的新書《戰勝命運——跨越貧困陷阱，創造經濟奇蹟》第一章《陳詞濫調的言語暴行》中，從糟糕的基礎設施建設、不足的人力資本以及低下的生產率三個小節，分別證實華盛頓共識關於非洲發展的改革方案是誤導；他們認為，這些問題和差距並不是發展中國家啓動經濟增長進程的障礙；幸好，在財政和行政資源有限的情況下，有的國家沒有盲從華盛頓共識開出的、那個長長的被認定為經濟增長髮生條件的改革清單。
《陳詞濫調的言語暴行》將分為上中下三篇發佈，本文為上篇，由北大出版社授權觀察者網獨家發佈。】
【文/觀察者網專欄作者 林毅夫、孟加】
在非洲的一些城市，交通警察利用職務之便搞一些腐敗的營生是人盡皆知的。
他們會經常叫停正在行駛的車輛，想出各種理由向駕駛者勒索現金。這些流氓警察的目的並不是抓住違反交通法規的搗蛋駕駛者，而是設法從每一個被他們叫停的駕駛者身上榨取錢財。
今年2月，津巴布韋逮捕了一位流氓交警，發現他偷盜2000美元並且擁有兩本假罰單簿
他們隨意將駕駛者叫停在路邊，在核驗清楚他們沒有什麼政治背景，也不是來自上層主管部門之後，便會尋摸出其違反的條例套用在駕駛者身上——如果駕駛者不願意給他們現金的話。
他們通常是從查看駕駛者的車輛登記和保險開始，如果這些文件齊全，他們會勃然變色，然後要檢查駕駛許可證，如果駕駛者仍能提供無誤，他們更是會毫不掩飾對這些“不合作”駕駛者的不滿。
因為如果是這樣的話，他們就必須找到其他的理由來證明自己開出的罰單和引用的條例是有合理緣由的。把其他不變的違規事項(車輛設備不齊或不當、安全帶未系或不合規、兒童安全設施不符合要求等)一條條地都過了一遍後，下一個合乎邏輯的要求是……看看車裏是否備有醫藥箱。的確，在許多國家行駛在路上的機動車被要求配備一個醫藥箱。
但是，又有誰會知道法律規定中要求它裏面必須放些什麼呢?於是，這就成為流氓警察向駕駛者開出交通罰單的藉口。
不過，也有些勇敢的駕駛者，他們拒絕服從這樣的敲詐勒索，總是在車裏預備好醫藥箱，隨時做好與警察遭遇的準備。可想而知，那些流氓警察是不會善待他們的。面對這樣的駕駛者，他們會採用一個“核選擇”，這最後的一招兒就是問一個對方無法回答的問題:“你能證明當我把你叫停時，你是以適當的速度行駛嗎?”再加上一個譏諷的微笑:“我們阻止你，是因為你開得太快了!”
到此為止，一個十分清晰的信息已經昭然若揭：如果遭遇這種壞運氣，懲罰是必不可免的。再下面就是看駕駛者是否選擇讓這場遊戲繼續進行下去——向這一荒唐的指控認罪並且支付這筆索賄，或者證明自己是遵守律規的並堅持勇敢的抵抗。
如果駕駛者拒不認罰並試圖推翻交通違規之定罪，警察將會收走他的車輛登記證，並答應説會安排法院聽證審理，聽證會應該是在一個地方法官或大法官面前舉行。自然，沒有人願意冒險將車輛登記證這麼重要的文件撒手給一個流氓警察。
因此，理性的(比較保險的，坦率地説也不太貴的)選擇是接受對他的任何交通違規指控，然後與警察進行交易——贖金往往是幾美金——以避免被進一步地騷擾。
經濟發展領域的話語往往會讓人聯想到這種不對等的協商。當被問及為什麼只有極少數的國家能夠在20世紀80年代“華盛頓共識”實行以來表現不錯時，許多專家的反應往往如同非洲街頭的流氓警察——
他們列舉了千變萬化的原因，陳述了無可反駁的事實。為了捍衞自己的認知議程，他們進行了長篇大論的解説，而政策制定者們又無法與其爭辯，結果就只能是履行各種強加給他們的建議——就像那些在非洲街頭無助的駕駛者們一樣。
當然，得到答案，仍是大多數發展經濟學家和專家學者雖歷經困難卻仍然真誠探索的動力，如果將這樣的探索等同於壞警察的不道德和非法行為也是不恰當的。但是，證明一個預判和執行先驗決定所採用的基本戰術是相似的，往往是基於錯誤的診斷和依靠虛誇的詭辯。
這就是為什麼低收入國家的許多政策制定者經常承認，他們總是感受到來自那些具有強大影響力的發展領域專家的壓力，因為他們的觀點很有分量，可以決定一個小的經濟體能否得到外部的資助。
在許多這樣的國家，“華盛頓共識”的政策仍然是政策分析的主要知識框架和所有改革方案的論證依據(Monga and Lin， 2015; Mkandawire， 2014; Mkandawire and Soludo， 1999; Mkandawire and Olukoshi， 1995)。而針對低增長、低就業以及頑固的貧困狀況的根源這類問題給出的一系列答案，都只是為了體現和驗證一個預先決定的事實。
在試圖對發展問題做出其他解釋卻總是徒勞無功之後，政府官員們發現自己的處境和非洲的駕駛者是一樣的，那就是主張不同意見和採取其他策略的機會成本太高，迎合當時的主流觀點和遵循傳統思維則成了理性的選擇——接受那些幾乎不可能得到預期增長結果的政策。
本章探討了一些政策問題，這些問題往往作為經濟表現不佳和發展不利的原因呈現出來。這裏也明確指出了那些最為普遍公認的原因:匱乏的物質資本、惡劣的商業環境和糟糕的治理、不足的人力資本和薄弱的吸納能力、低下的生產率、不良的文化習慣(懶惰)，同時解釋了這些原因為什麼與歷史和實踐證據相悖。
基礎設施:是障礙，也是隨手可牽的“替罪羊”
對於如何使發展中國家的經濟表現得到改善，很多經濟學家會給出一個最為常見的政策前提，即基礎設施的數量和質量。至少自亞當•斯密以來，經濟學家們就認定交通基礎設施的建設對推動經濟發展和消除貧困發揮着重要的作用。
最開始是在Aschauer (1989)、Sanchez-Robles (1998)和Canning (1999)的論文中，研究人員提供了令人信服的理論和實證分析，對於基礎設施所起的作用予以肯定。
儘管關於具體在什麼樣的條件下基礎設施才能發揮作用的實證觀點還遠沒有定論，但是，廣為接受的共識是在適當的條件下，基礎設施的發展可以促進增長和平等——這兩者都有助於減少貧困。
基礎設施服務可以直接提高全要素生產率(TFP)，因為它們也是一種生產投入要素，而且對企業的生產率具有直接的影響。間接地説，基礎設施服務可以降低交易成本和其他成本，從而使人們可以更有效地利用現有的生產性投入。
此外，基礎設施服務“會影響投資調整成本、個人資本的耐久性以及衞生和教育服務的需求和供給。如果運輸、電力或電信服務不存在或不可靠，企業將會面臨額外費用的可能(例如，購買發電機組)，也會給採用新技術造成障礙。好的運輸條件會增加勞動力市場的有效規模”(Dethier，2015)。
傳統智慧有一個共識，所有經濟體都嚴重依賴於各種基礎設施和投資去改善現有條件和經濟表現，從而使勞動力和貨物更高效、更安全地到達當地、國內和國際市場。一個國家如果追求着繁榮，嚮往着能為它的人民提供一個良好的生活水平，就需要具備有效的運輸、衞生、能源和通信系統。
南非Guateng，政府投資當地的公路建設。
良好的公路、鐵路、港口和機場是必不可少的，這是為了農業、工業、礦業、旅遊業等重點行業的可持續增長——對發展中經濟體來説這些尤為重要。良好的交通基礎設施還能讓更多的人享受到健康和教育等重要的社會服務。
可以説，在大多數國家，如果沒有一個運作良好的交通運輸系統，經濟活動將會陷於停頓。
無論對長期還是短期的經濟發展，交通運輸基礎設施都會帶來可觀的經濟收益。用於建造、維護或擴張道路和鐵路網絡的投資可以有效地增強經濟效率，提高生產率，加快經濟活動的增長。
這些投資也是建築行業和原材料生產行業的就業支撐，就職於這些行業的員工生活支出的增加對整個經濟體會產生積極的連鎖反應。短期效應可能因經濟的不同階段而有所差異。
在一個經濟週期的頂峯期，當經濟運行達到或接近全部潛能的極致時，基礎設施項目的就業收益可能會因為這些工人從其他生產性活動中轉移出來而被抵消掉一部分，公共資金的投資也會“擠出”一些私人投資(EOP，2011)。
但是，在就業不足和失業率仍然很高的狀況下，世界各地經濟的運行一般會顯著低於其完全就業潛能。在產能過剩的情況下增加建築材料的支出以及新僱工人的個人消費，幾乎不太可能分流其他用途的貨物或材料。
事實上，如果大量資源閒置，將它們用於基礎設施投資的機會成本就會大大減少。因此，在全球經濟仍然有大量未充分利用的資源，包括超過2億的求職人員的情況下，做出這樣的投資是有高價值的。
然而，許多發展中國家的基礎設施仍不完善，這限制了它們的增長和在全球經濟中的貿易能力。亞洲的基礎設施建設資金仍有巨大的缺口。(1)
拉丁美洲和加勒比地區的情況也不是很好。Calderon and Serven(2011)對這一地區基礎設施的有效存在、品質、可使用性與其他地區的基準指標進行了比較，重點關注電信、電力、地面交通、水和衞生設施。
總的來説，他們發現的證據表明，相對於其他工業化和發展中地區的“基礎設施差距”在20世紀八九十年代被拉開了，他們對這一地區基礎設施差距的量化增長成本也進行了估計。
與其他地區相比，非洲國家的基礎設施面臨更加艱鉅的挑戰。
非洲國家的基礎設施，尤其是能源和交通基礎設施存量較小，而且，它們的信息和通信技術的潛力也沒有得到充分的利用。匱乏的基礎設施導致大多數非洲國家商業的交易成本增加。
根據非洲開發銀行的研究結果估測，基礎設施的不足至少使非洲的年增長減緩了2%。相反，如果有充足的基礎設施，非洲的企業可以實現高達40%的生產率增長。
農業部門的情況更是令人擔憂，Juma(2012)指出：“非洲大陸無法養活自己，不能激發農村創業，探其究竟，很大一部分原因在於其薄弱的基礎設施(交通、能源、水利灌溉和電信)。大多數的非洲農村人口並沒有生活在全年道路通達的地區，於是，他們也就沒有能力參與任何有意義的創業活動。
平均而言，在中等收入的非洲國家，約有60%的農村人口居住在距離四季可通達道路兩公里以內的位置。例如在肯尼亞，大約只有32%的農村人口能達到這一標準，在安哥拉為31%，馬拉維為26%，坦桑尼亞為24%，馬裏為18%，而埃塞俄比亞則低至10.5%。”
遺憾的是，太多的專家從這些診斷中得出錯誤的結論。能夠正確地識別問題並不一定代表對它的意義和啓示具有正確的理解。我們常常需要謹慎地理解阿爾伯特•愛因斯坦的話:“如果我有一個小時來解決一個問題，我會用五十五分鐘思考問題，然後用五分鐘思考答案。”
儘管基礎設施差距問題必須得到解決，但是很多發展專家做出的假設是不正確的，他們認為差距必然阻礙發展中國家開啓經濟持續增長的進程。
基礎設施落後的確是經濟表現的主要約束因素，但這並不是經濟轉型不可逾越的障礙，尤其是在今天全球化經濟的條件下:去中心化的全球價值鏈、與日俱增的自由貿易、靈活的資金流動和技術工人的遷移。經濟發展和基礎設施建設可以並行發展，相助互濟。
在人類歷史上沒有一個國家是在擁有良好的基礎設施之後才開啓它的經濟發展進程——18世紀末的英國絕對不是，19世紀初的美國當然也不是，而在20世紀末只有一個非常小的高速公路網絡的中國，自然就更不是這種情況了。
的確，非洲地區的基礎設施差距成為經濟增長和社會福利的主要瓶頸，但是，如果説只有填補這一差距之後經濟才有可能成功發展，這個觀點顯然是不正確的——事實上，在非洲大陸，即使人均GDP達到10萬美元，這個差距也會一直存在。基礎設施的開發和維護是一個需要政策制定者持續關注的問題，即使是高收入國家也需要不斷進行產業更新和技術升級。(2)
此外，許多專家和政策制定者傾向於採取通用的、昂貴的、不切實際的解決方案，因為他們認為基礎設施的差距是經濟表現不佳的元兇，只有這個問題得以解決，持續增長才有可能發生。
在2010—2020年間，亞洲國家整體基礎設施的投資需求估計為8萬億美元，即每年 7 300 億美元，其中的68%是新增產能的投入，32%用於維護和更換現有的基礎設施(ADB/ADBI，2009; The Global Competitiveness Report，2011—2012)，這些數字的確驚人。
在接下來的十年中，印度的基礎設施需求估計為1萬到2萬億美元。非洲國家的基礎設施缺口估計達每年930億美元(Andres et al.， 2013)。
而在南非——大家公認的非洲大陸上最發達的國家，其基礎設施的需求仍然很大，僅此一個國家，2012年政府公示的數據是三年970億美元的耗資計劃，用以改善道路、港口和運輸網絡條件，以提升煤和其他礦物的可得性，這項投入超出了埃塞俄比亞、坦桑尼亞和莫桑比克三國年GDP的總和。
世行預計，非洲每年的基礎設施建設需求接近1000億美元。藍色為總需求，紅色為估計的公共投入支出，綠色為估計的私人投資支出。
“華盛頓共識”的擁護者認為經濟增長是一個線性的和目的論的過程，在經濟增長動態過程啓動之前，所有的基礎設施障礙都需要排除，他們普遍推薦的政策改革，是要將基礎設施行業大規模私有化，並向其投入更多的公共和私人資金(Foster and Briceño-Garmendia， 2010)。
這樣的建議涉及諸多漫無目的的政策和非常廣泛的改革方案，往往由於政治上的原因而難以實現，所產生的結果也可能會抑或可能不會是積極的。
在發展中國家普遍存在的基礎設施政策的瑕疵，折射出了“華盛頓共識”框架所規劃的改革方案是不切實際和令人沮喪的。在財政和行政資源有限的情況下，沒有一個國家願意嚴格地執行那個長長的被認定為經濟增長髮生條件的改革清單。每項改革可能會有其獨特的意義，也可能不會有。
如果不劃分優先級，這幾十個甚至數百個政策處方在政治上是不可行的，也並不能直擊那些約束潛在競爭性行業的真正痛處。這就是為什麼成功的發展中國家通常對這些所謂的處方並不盲從。此外，世界銀行發佈的《營商環境報告》排名中存在的莫名其妙的前後矛盾，也説明了其提議的改革方案是令人質疑的。
全球經濟發展表現頂尖的一些國家，其營商便利度的評估在過去的20年中始終排名很低:巴西排名第132位，越南第98位，中國第91位，落後於哈薩克斯坦、阿塞拜疆、突尼斯、白俄羅斯和瓦努阿圖等明星經濟體(DoingBusiness， 2013)。
表1.1列出了在過去的20年裏增長最快的30個經濟體，證據表明，那些用流行指標衡量的營商環境質量似乎都不重要，因為除了新加坡和馬來西亞，其餘經濟體的營商指標評分居然都相當差!
一個更務實的做法是政府將有限的資源和執行能力用於打造“模範園區島”，或精心挑選擁有良好的基礎設施和商業環境的地區(即使是在整體的基礎設施和商業環境不善的國家)，充分挖掘和利用經濟體的潛在比較優勢，促進有競爭力產業的興起。
註釋：
(1)在2005—2007年間，援助機構提供的用於基礎設施的年度支出是80億美元，在2008—2011年間，此項支出僅增長到110億美元(Wignaraja，2013)。
(2)美國土木工程師協會發布了一個美國基礎設施年度報告卡，對美國2013年的評級為 D+，並預估在2020年之前，美國改善基礎設施的投資需要3.6萬億美元。投資者調查的結果一向顯示，德國是一個在基礎設施的質量方面排名領先的國家，然而，德國也面臨着巨大的挑戰。
2013年，由麥肯錫公司進行的一項研究估計，它需要投入690億美元的資金，用於公路建設，才能滿足未來幾年的預期需求。一個由德國政府任命的委員會最近一致認為，在未來的15年裏，德國需要每年花費97億美元——大約比現有花費多出70%——才能使現存的基礎設施恢復正常的標準(Daley，2013)。
(3)參見本書第七章。
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