袁野：美國政府又要關門？特朗普也許“真不想幹”了
【文/觀察者網專欄作者 袁野】
近日，美國總統特朗普發佈推特，“我們國家需要在9月好好‘停擺’一次，才能收拾這個爛攤子！”這已經不是特朗普第一次表示他“渴望”來一場政府關門了，4月28日他在接受路透社專訪時就坦陳“原以為當總統比較輕鬆”，並表示“政府要是關門就關吧，真關門了也是民主黨的錯”。
《紐約時報》對此嘲笑道：公開談論有意讓自己的政府停擺，這對一位現任總統來説可真是不同尋常的策略。莫非特朗普真的有點心灰意冷、想撂挑子不幹了？在筆者看來，面對美國如今的政治形勢，特朗普可能還真有過這樣的念頭。
百日慶典險逢關門危機
4月28日前後，各國各路媒體都連篇累牘地忙着為特朗普總結執政百日的成績單，也就多多少少地忽視了國會山裏的動靜——兩黨的大佬們正在加班加點地談判博弈，以便為特朗普爭取繼續折騰下去的預算。2017財年的完整預算一如既往地沒有通過，所以2016年大選前，美國國會就通過了一個持續決議案（Continuing Resolution）來支撐政府的短期運作，期限剛好到4月29日零點，也就是特朗普就職一百天當日。換言之，國會送給特朗普百日慶典的大禮很可能是政府關門！
所幸兩黨趕在大限之前實現了新總統上任以來的首次黨際合作（bipartisanship），先是通過了一個為期一週的“臨時開支法案（Stopgap Funding Bill）”，把Deadline推到了5月5日；接着又迅速完成了後續談判，在30日晚間通過了第二個持續決議案，以一勞永逸地維持政府運行至9月30日本財年期滿，總額達1.1萬億美元。
莫非是特朗普當選治好了美國政黨惡鬥的頑疾，讓妥協與合作的美德復甦？還是2013年奧巴馬政府關門帶給兩黨的教訓實在是太過於慘痛，讓他們不敢再輕易玩弄邊緣戰略和瞪眼遊戲？亦或是草根們終於展示了自己的力量和憤怒，讓建制派們生怕再招惡名？真實原因可能令人大跌眼鏡。
細看這份財政法案的內容，特朗普最著名的競選承諾，也是他志在必得、反覆要求、極力爭取的美墨邊境隔離牆建造費用，完全沒有蹤影。根據國土安全部部長約翰·凱利（John Kelly）的説法，國土安全部本打算今年4月或5月間從國會獲得14億美元的啓動資金，以便有足夠的時間尋找承包商，並在9月開工修牆。而現在，特朗普最快也只能今年9月再繼續為他的牆爭取預算了！
更加“打臉”的是，之前特朗普和共和黨極力試圖廢除的奧巴馬醫改不僅沒有被削弱，反而還獲得了加強，美國國立衞生研究院（National Institutes of Health）、奧巴馬癌症檢測和礦工健康保險延期項目，共計增加了20億美元的撥款。國防支出倒是如願增長了，但僅僅增加了150億美元，恰好是特朗普所要求金額的一半，而這還可能是出於極力要求這筆預算的共和黨資深大佬麥凱恩的面子。特朗普得到的這份財政法案與其所要求的幾乎全部背道而馳，難怪他怨念地表示“想關就關吧”。
但是特朗普不得不屈服。共和黨在眾議院雖然能勉強湊夠216票（簡單多數），但在參議院中卻只有52票，而法案通過需要60票，因此民主黨的合作是必不可少的。和提名大法官的規矩不同，財政法案無法用“核選項”強行通過，而必須獲得五分之三的參議員支持。無怪乎特朗普還接着發推説想要推翻這條規則，抱怨“要麼在2018年中期選舉中選出更多的共和黨參議員，要麼現在將規則改成51%。”
此前，特朗普已經灰溜溜地同意把修牆經費從財政法案中撤出，還保證暫時不讓旨在替代奧巴馬醫改的《美國健保法案》（AHCA）二度闖關。表面看上去威風八面、戰鬥力十足的特朗普，其實早就已經認慫了，不僅是對國會，而且是對他的共和黨同仁。“政令不出白宮”的圖景，已經隱約可見了。
無法收伏國會，註定一事無成
按照以往經驗，共和黨正處於空前有利的政治形勢：同時掌握白宮和兩院多數席位，擁有建黨以來最大一次的國會多數黨優勢，擁有多數州州長職位、甚至是州議會多數，堪稱美國歷史上少見的大勝，《華盛頓郵報》甚至都稱之為“一黨專政（one-party rule）”了。再加上還在頭一百天的“蜜月期”，要是放在以前，享有如此優勢的總統應該得心應手，法案應當暢行無阻，不説政通人和，至少也有望治癒使華盛頓陷於癱瘓的政治滯塞。可是過去幾年的變化已經讓以往經驗大半作廢，特朗普這位“天降偉人”也絕非尋常思維所能理解，所以他所面對的困境真的是前所未見。
縱觀各家媒體對特朗普第一個一百天的總結，即使最樂觀、最力挺特朗普的觀點也得承認，他所取得的政績，包括退出TPP、禁止政府官員為外國政府遊説、解除對能源行業的限制、將製造業和工作崗位重新拉回美國、打擊暴力犯罪和非法移民等，基本都是依靠簽署總統行政命令的方式取得的，上任一百天來，特朗普已經簽署了25道總統令，比前任奧巴馬多了6個，政策意義更是遠甚。相比之下，他與國會合作取得的成績僅僅只有成功任命尼爾·戈薩奇（Neil Gorsuch）為最高法院大法官一項，而這還是在突然空襲敍利亞於外、威脅動用“核選項”於內的情況下才實現的。
其他需要國會通過才能實現的重大競選承諾，尤其是美墨邊境隔離牆和替代奧巴馬醫改，則已經遭遇了明確失敗。將隔離牆塞進財政法案試圖衝關的做法險些招致政府關門，9月之前已經再無討論可能；《美國健保法案》的失敗則更為屈辱，坐擁眾議院240席的共和黨竟然由於擔心缺乏足夠支持而將法案臨時撤回，連付諸投票的機會都沒有撈到，實在令特朗普和共和黨臉上無光。
美國智庫學者斯坦·科倫德（Stan Collender）認為，“這是美國總統史上最失敗的一百天執政，特朗普領導的白宮仍完全無法和美國國會建立工作關係。”雖然任期第一個百天的表現並非評價整個總統任期的良好指標，但一些危險的跡象已經暴露無遺了。
共和黨分裂帶來無盡麻煩
首先必須指出的是，美國幾乎是世界上唯一結合了為憲法條文所明確規定的三權分立、強大的總統制和典型的兩黨制這三者於一體的國家，制度設計上的對立與制衡關係本身就制約着總統與國會的合作。與此同時，美國又是幾乎唯一以柔性政黨為主、缺乏強有力的黨組織的主要國家，議員在國會投票時在很大程度上不受政黨紀律約束，跑票現象時常出現，政黨內部分裂十分明顯，同屬一個政黨的總統和國會多數內鬥不止的情況更是屢見不鮮。吉米·卡特總統也曾擁有民主黨同時佔據兩院多數的“一致政府”，但他任上政府竟因預算懸崖停擺5次，最長一次長達18天，這一尷尬紀錄直到1995年才被克林頓打破。相比之下，共和黨的國會大佬們配合總統政策的積極性還要低於民主黨，何況特朗普本質上又是個獨立候選人，所以他與國會關係不佳也就不足為奇了。
當然，更重要的原因是美國政治衰敗惡化了這一切。在奧巴馬時期，我們就已經見識到了美國政治體系崩盤、治理能力不再到了何等程度，等待特朗普的只能是更糟糕的局面，對此誰都不會感到意外。令人有些意外的是，這一次敵人首先出現在了共和黨內部。
茶黨的直系傳人——自由黨團（House Freedom Caucus）忠實地代表着極端保守主義立場，在共和黨內部不斷興風作浪。這個小團體雖然只有30多名成員，但卻團結一致，因而有足夠的力量封殺共和黨的議案，而且絲毫不在乎共和黨和總統出糗。結果就是發揮了四兩撥千斤之效，把整個共和黨的立場不斷往極右拉扯。
此前，正是自由黨團臨時反水、拒絕合作造成了醫改法案下馬，氣得特朗普發推大罵：“自由黨團會傷害整個共和黨議程，如果他們沒有快速回到我們的隊伍中，我們必須在2018年與他們對抗！”這一次，又是自由黨團一手製造了本來並不危險的財政危機：該團體堅決要求削減為婦女提供健康服務的美國計劃生育聯合會（Planned Parenthood Federation of America）的撥款，民主黨則堅決反對；甚至當特朗普自己都認慫撤回了建牆議題後，自由黨團還是不依不饒，幾乎僵持到了最後一刻，憑空製造出了許多緊張情緒，令人懷疑他們是不是想要做多黃金。
另一方面，代表共和黨温和派的星期二集團（Tuesday Group）也一改多年來隱忍極右翼的立場，開始針鋒相對。這可難壞了共和黨領袖、眾議院議長保羅·瑞安（Paul Ryan），他必須在兩股毫無妥協餘地、相互極端對立的勢力之間維持平衡，結果顧此失彼，束手無策。瑞安的前任約翰·博納（John Boehner）就是因為調和無方而黯然辭職，留下瑞安處理爛攤子：共和黨空有國會多數，但內部空前分裂，動彈不得，“一黨專政”有名無實。此次通過的跨黨派財政法案以309票對118票通過眾議院，但反對票中竟然有103票來自共和黨，就是這一狀況的最新註腳。
奧巴馬時期，美國政府曾“關門”16天
深陷政治衰敗難以自拔
相比之下，民主黨倒是頗為團結一致。可是在美國已經持續多年的政黨政治極化、否決型體制（vetocracy）、“為反對而反對”大行其道的情況下，黨派合作簡直難於上青天。此次政府免於關門也許只是因為2013年殷鑑不遠，在推動總統真正想要實現的議題時，特朗普要想闖出局面，真的需要奇蹟。
特朗普不是奧巴馬，不懂得、恐怕也不願意玩弄《紙牌屋》的那一套手法，對民主黨和自己人進行威逼利誘。很難想象目中無人、逢人便懟、誓言清除華盛頓政治黑幕、打算“金猴奮起千鈞棒，玉宇澄清萬里埃”的特朗普，能夠鑽進小黑屋同建制派精英們進行幕後交易，這對依靠草根支持上台的他來説，無異於政治自殺。
退一步講，以特朗普的性格和本事，能否交易成功也是未知數。上任一百天以來，事實已經多次證明：特朗普引以為豪的那套《交易的藝術》，應付商場也許有餘，但拿來對付老奸巨猾的華盛頓政客，就尚嫌不足了。以特朗普首次駕臨國會演講時所受到的待遇（民主黨議員集體拒絕起立鼓掌、女議員統一穿白禮服示威）來看，就算他打算親自勸説，效果恐怕也不會太好。
更要命的是，就算兩黨願意合作，也可能根本就找不到談判對象。民主黨對以茶黨為代表的“反體制病毒”並不免疫，桑德斯引發的分裂和混亂同樣去日未遠，它現在只是比共和黨崩潰得慢一點而已。混亂已經成了美國政治的“新常態”，本來就已經弱不禁風的美國政黨機器正面臨徹底解體的危險，國會羣龍無首，正徹底淪為政客個人和利益集團的競技場。
政黨誕生的意義本來是將議會中的意見組織起來並加以領導，而現在，美國政治卻患上了組織能力退化症。美國政黨領袖本來就無法用剛性的黨紀約束本黨議員，而現在，他們已經無法控制本黨、以及國會的分裂，甚至連“政黨領袖”這個詞都已經過時了，領袖們再也找不到追隨者，幾乎都成了“光桿司令”，議員們不對任何人負責，每個人都赤裸裸地追求個人利益，徹底把黨派團結和國家利益這些飾詞拋諸腦後。
政治混亂導致國會和政府難有作為，而這反過來又加強了民眾對政治的厭惡和對政黨的不滿，結果催生了更嚴重的動盪和更高漲的民粹情緒，兩者互相強化，擰成了死結。曾擔任共和黨預算助理的史蒂夫·貝爾（Steve Bell）就説：“從那場敗績中（指醫改法案被撤回），你真正見到的是這個政黨的巴爾幹化。我們原本一直都還能粉飾團結，不過現在再也掩蓋不住了。”
特朗普到底有多絕望
各類媒體對特朗普執政百日成績連篇累牘的總結制造了一種錯覺，讓人以為這些混亂和衰敗已經過去，撕裂了的美國社會似乎已經被治癒，美國政界和社會真的把恩怨拋諸腦後、在新總統領導下團結一致，翻開新的一頁了。甚至美國股市都表現出類似的情緒：自去年11月大選以來，美股漲勢強勁，被稱為“特朗普漲勢”，投資者們相信過去6年困擾美國社會的政治混亂將告一段落。
現在，美國人意識到自己太樂觀了。醫改法案受阻以及政府險些關門使人們痛苦地認識到：否決型體制和極化的政黨政治不僅沒有消失，反而愈演愈烈，政府治理失靈、政治機能紊亂的狀況也有增無減。“雖然特朗普贏得了大選，但華盛頓還是那個華盛頓”。
當然，這並不是説特朗普已經完全無能為力了。事實上就在5月4日，眾議院的共和黨就終於湊足了所需要的票數，準備第三次衝擊醫改法案。問題在於，特朗普爭取國會支持、推銷自己的政策所需的交易成本可能將急劇升高，哪怕是為了説服共和黨議員，特朗普都將被迫以犧牲自己原先的主張為代價。
如果這一趨勢延續下去，特朗普將很快面臨兩種局面：要麼陷入癱瘓、動彈不得，要麼喪失設置政治議程的能力，被建制派的大佬們牽着鼻子走，後者將在國會中自行其是，無視白宮的聲音與需求。
第一種局面非常現實，這正是奧巴馬在任期最後階段所遭遇的。儘管目前特朗普政府暫時渡過了關門危機，但在9月討論下一財年預算法案時還將與提高債務上限問題撞車，政府關門的危險因之大幅上升，美國歷史上的18次停擺中，有7次就是發生在9月30日，包括2013年那次長達16天的停擺。
3月16日，特朗普已經公佈了自己的2018財年預算草案，其中將科技、教育等領域諸多項目的經費“腰斬”甚至徹底取消，例如美國國家環境保護局的預算被削減30%，農業部和勞工部削減21%，連教育部預算都削減了13%。這些無一不直指民主黨的痛處，可以想見將在國會引起怎樣的血雨腥風，連麥凱恩都認為“很顯然，這個預算案不可能在參議院通過”。
特朗普公佈的2018預算綱要各部門預算增減示意圖/圖片來源cnbc
到9月時，新總統的“蜜月期”早已過去，醫改和税改等議題也將積累足夠的戾氣，特朗普將面臨怎樣的政治氣氛，實在不堪設想。如果財政預算被否決，受到剛性約束的特朗普政府在接下來的整個財年裏很可能都將一事無成，比奧巴馬更加跛腳鴨。當然了，特朗普自己也發推表示政府應該“好好”停擺一次了。
第二種情況則是美國歷史上幾乎前所未見的，即使是格蘭特總統和卡特總統也沒有遇到過如此窘境，但現在的確已經出現了這種徵兆。特朗普抱怨不已的臨時預算案通過後，參議院民主黨領袖（Chuck Schumer）就樂呵呵地表示，該法案“達成了很好的協議，反映了民主黨的原則”，好像他們才是白宮的主人。撥款委員會委員、民主黨參議員帕蒂·默裏（Patty Murray）則補刀説，“但願國會中的共和黨人在下個預算議案中，也能做他們為這個議案所做的事：忽略特朗普的要求，與民主黨人一起將它通過。”
不僅是民主黨，共和黨自由黨團也顯示出他們能夠、而且樂於無視白宮。很有可能，這也是共和黨主流派的隱秘願望。有人甚至開玩笑説，自從特朗普上台後，美國已經從總統制變成了議會共和制。
這顯然是一種誇張，但建制派架空白宮的前景已經近在眼前。特朗普在國會完全沒有根基，因此不得不面對空前強勢的國會領袖，不論其屬於哪個黨；決策過程可能會出現明顯的割據特徵，深耕某一領域的資深議員和遊説集團們將各自佔山為王，政黨團結名存實亡，政治衰敗還使不同利益集團訴求的重疊區域大大縮小。想通過任何政策，特朗普都不得不同這些大大小小的團體逐個博弈，整個過程必將極為痛苦而漫長，縱是身經百戰的特朗普恐怕也難以忍受。在接受採訪時他表示“我還以為當總統會簡單些”，想必是對此已經深有體會。不知他是否已經對競選總統心生悔意，又是否還想繼續爭取第二任期。
轉向外交或是唯一選擇
總而言之，在與建制派精英的博弈和鬥爭中，特朗普目前完全落於下風，而且看不到短期內明顯改善的希望。他所能在國會實現的政策，只不過碰巧也是某些集團想要的，僅此而已；而他想推動的，又恰恰與建制派主流意見格格不入。今後，國會依然可以不斷通過法案，甚至可能會有更多黨際合作，但這一切都和特朗普沒關係了，他所能做的就是不斷地妥協讓步，直到他在“葛底斯堡演講”中承諾的一切全都面目全非。
隨着本就難堪大任的私人幕僚團隊內訌不斷，特朗普所能依靠的智力和組織資源還可能進一步削弱，甚至可能再也提不出新的議題了。“禁穆令”由於不諳遊戲規則而慘遭法院封殺、萬億税改計劃竟然只有一張A4紙，這樣的笑柄還可能越來越多。
目前，特朗普已經承諾、但還未實現的政策，尤其是醫改、税改和基礎設施建設，都是牽涉極廣、極富爭議，不與國會合作絕無可能實施。特朗普接受不了其中任何一個變成政治交易的犧牲品，可他手中的牌已經接近打光；在這種情況下，轉向外交領域製造事端、博取籌碼，就成為再自然不過的選擇了。
這樣做也符合美國一貫的政治傳統。美國的政治鬥爭一向是國內重於國際，外交絕非政治舞台的主導議題，同英法等以外交為生命線的“老歐洲”國家完全無法相比。這一點，從美國民眾、乃至政客對國際政治的無知中就可以一窺端倪。
既然特朗普毫不掩飾自己的孤立主義色彩、反覆高唱“美國優先”，那麼對他來説，為了國內政治利益而犧牲外交承諾就是再正常不過的事情了。事實上，特朗普自己的行事風格也助長了這種傾向：無論是出於商人習慣還是實用主義風格，特朗普政府的外交路線都偏好區域性的具體策略，本能地厭惡不利於討價還價的多邊框架。相比於牽一髮而動全身的全球性戰略，這種頭痛醫頭式的局部政策更容易成為討好國內的表演。
在突然襲擊敍利亞的行動中，特朗普的這種風格已經體現得淋漓盡致。可以預見，今後這種投機式的行動還會更多。對中國來説，這絕非一個好消息。
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