黃博寧：澳大利亞也派人來一帶一路峯會，但級別“不敢”比美國高

【文/觀察者網專欄作者 黃博寧】

5月14日至15日，中國主辦的“一帶一路”峯會在北京舉行，29個國家的領導人出席。美日朝韓都在最後一刻，派出了高級代表團。而在亞太地區，美國政治上最緊密的盟友、與中國有緊密經貿聯繫的澳大利亞，在美國突然反水之後，也只是派了級別較低的貿易部長喬博參會。可見，美澳軍事同盟關係依舊高過中澳經貿關係。“一帶一路”的進程中，澳大利亞不想掉隊，但也不想和北京走得太近，讓美國猜忌。

澳大利亞貿易部長喬博

中國對澳“北部大開發”受挫

基礎設施互聯互通是“一帶一路”的重要組成部分。2014年11月，中國國家主席習近平在對澳大利亞進行國事訪問期間提出，中方願意應澳方邀請積極參與澳大利亞“北部大開發”計劃。2015年6月，澳大利亞政府正式公佈“北部大開發”計劃，擬在未來20年內將北部地區打造成推動澳大利亞經濟增長的重要區域。

習近平訪問澳洲

“北部大開發”針對澳大利亞北領地、昆士蘭和西澳大利亞州的北部地區，佔全澳面積的40%，人口僅100萬。澳大利亞一直希望改變這裏經濟結構單一的侷限，效果卻不理想。而中國正在蓬勃增長的中產階級對澳大利亞農牧產品需求旺盛，雙方存在巨大的合作空間。

2015年10月，嵐橋集團（Land Bridge）通過競標以5.06億澳元獲得北部地區達爾文港99年的租賃權。然而澳大利亞這一舉動，事先沒有與美國充分溝通。美國在達爾文港有駐軍，與關島和迪戈加西亞的兩處軍事基地一道，對亞太地區形成三點式戰略威懾。美國前副國務卿阿米蒂奇認為，允許中國公司進駐，損害美國在該地區的政策，也威脅澳大利亞與美國的關係。

在此之後，中企在澳投資頻頻受挫。2015年11月，中國匯智公司發起要約，希望收購基德曼公司。該公司旗下擁有面積10.1萬平方公里，相當於浙江省大小的牧場。澳大利亞政府以基德曼公司旗下的安娜溪養牛場（Anna Creek）靠近烏美拉（Woomera）沙漠武器實驗場為由，拒絕了中國公司的收購。半年之後，大康牧業再次試圖收購基德曼公司，並在要約中剔除了安娜溪養牛場的部分，但再次被澳財政部以“不符合澳大利亞經濟利益”為由駁回。

電力投資方面，中國企業也遇到障礙。2015年11月，以澳洲海斯丁斯基金管理（Hastings Funds Management）為首的財團擊敗中國國家電網，拿下澳大利亞新南威爾士州電網運營商TransGrid的招標項目。澳官方以價格因素歸咎中國國家電網的失利，惟業內人士指出，澳洲當地對中國投資的不安以及美國的態度才是潛在原因。

2016年8月，澳大利亞最大的電網Ausgrid就其50.4%的股權開始競標，中國國家電網捲土重來。由於涉及戰略能源與公共事業，最終澳洲財長莫里森（Scott Morrison）撤回了交易，理由是交易有關國家安全、關係到交易結構和有關資產的性質。

在“北部大開發”提出之前，中國企業就對投資澳大利亞礦產業抱有濃厚興趣。2009年2月，力拓和中鋁達成戰略合作協議，中鋁向力拓注資195億美元，換取18%的持股。計劃在澳大利亞外商投資審查委員會延長審查、附加條件之後胎死腹中。

這一時期，眾多中國公司對礦業進行收購和開發。根據商務部的統計，2007年中國對澳投資45.7%進入採礦業，至2010年這一比例上升至72.3%。不幸的是，超過八成的投資以失敗告終。例如2006年，中信集團投資西澳大利亞兩家有十億噸磁鐵礦資源的礦山企業。受到生產流程長、配套設施多、磁鐵礦含量低、礦石硬度較大、技術難度高等因素影響，投資水漲船高，直到2013年年底才首次將鐵精礦粉裝船出口，比原計劃晚了4年，且超支了80億美元。

受挫直接導致中企投資的降温。根據畢馬威會計師事務所和悉尼大學發佈的《中國企業在澳投資報告》，2016年中企在礦業進行了8項投資交易，僅佔投資額的5%，比上一年下降35%。

中國的誠意難以打動澳大利亞

1972年，澳大利亞與中國建立外交關係，45年來兩國關係迅速發展，建立了全面戰略伙伴關係。2015年，兩國簽署自貿協議，現在中國是澳大利亞第一大貿易伙伴，2016年澳大利亞27%的出口走向中國，中國對澳貿易逆差高達2218.4億元。

然而從現實情形看，中國的錢，澳大利亞很願意掙；但投資建廠，澳大利亞有點害怕。農牧業是澳大利亞的主要經濟支柱。2008年以後，中國企業大批進入，看着100多年來賴以為生的農業、畜牧業、礦產被中國人佔領，當地人難以接受。維護本地勞工利益的澳大利亞保守勢力抬頭，中企走出去步履艱難。

在中方對“一帶一路”五個維度的定義中，中澳在人文相通、貨幣流通、貿易暢通方面有長足的進展，更深層級的政策溝通和設施聯通就有所欠缺。這與中澳兩國定位是“全面戰略伙伴關係”，實則僅“經貿夥伴關係”發展充分，其他方面進展有限的情況如出一轍。

中方一直認為，兩國互補性強，不論在“一帶一路”的框架下，還是在中澳關係的格局中，都還有其他文章可以做。雙方在聯合反恐、共同打擊跨國犯罪、教育醫療、社會專業服務等方面，存在巨大發展潛力。不過則受制於語言、文化、法律、國家安全、意識形態等原因，澳大利亞的反應難以令中方滿意。

今年3月，國務院總理李克強訪問澳大利亞。在李克強訪澳之前，澳洲已經拒絕了中國對接堪培拉50億澳元國家基礎設施基金與“一帶一路戰略”的計劃。總體上看，李克強在澳大利亞的訪問成功順利，雙方取得了涉及經貿、創新、農業、知識產權、安全執法、旅遊、教育等領域的一系列政府和商業合作成果。不過，澳大利亞拒絕批准《中澳引渡協議》，澳方拒絕正式簽署“一帶一路”合作協議，僅由中國建築工程總公司與澳大利亞BBIG達成西澳基礎設施一攬子建設項目合作備忘錄。

本次“一帶一路”峯會，澳大利亞派貿易部長喬博出席。喬博強調參與“一帶一路”是基於澳大利亞的國家利益，澳大利亞的“北部大開發”與“一帶一路”有互補之處，但是分開的項目。他還表示，現階段不正式簽署“一帶一路”合作協議，不會對澳大利亞有影響，相反受到中澳自貿協定中最惠國條款約定，如果其他國家與中國簽訂了好的協議，澳大利亞自動受惠。

就參與“一帶一路”，澳大利亞本地的媒體和學者認為，這是一個全球性的工程，對澳大利亞商界是機遇，但澳洲不需要盯着中國本土，應該着眼在中國進行投資的第三世界國家。“一帶一路”對澳洲沒有直接影響，希望業界根據自己的需求，確保機會來的時候已經做好準備。

特朗普轉向，澳洲跟着轉？

二戰以後，澳大利亞與美國保持了緊密的政治軍事同盟關係，追隨其參加朝鮮、伊拉克、敍利亞等歷次戰爭，以換取美國對澳大利亞安全的承諾和保護。進入21世紀，澳大利亞面臨的國際形勢發生了重要變化。經濟上對中國的依賴不斷增加，使得澳大利亞非常焦慮。處理安全和經濟上的結構性失衡，是澳大利亞必須面對的課題。

政商間的不一致也反映在對“一帶一路”的態度上。澳大利亞商界普遍嗅出了“一帶一路”藴含的機遇，希望加入其中。而主流智庫以及官方的表態就非常慎重，説得多做得少。進退兩難之間，澳大利亞高層領導人不出席在北京舉行的“一帶一路”峯會，是可以預料的。

美中之間怎麼走，一直是困擾澳大利亞的話題。地處亞太又自認西方的澳大利亞，比東南亞國家更糾結。一方觀點認為，中美應該相互協調，美國在西太平洋讓渡一部分權力給中國，中美共同在亞太地區發揮領導作用。作為中等強國的澳大利亞，可以效仿歐洲引入大國協調機制，聯合印尼、新加坡、泰國等地區有影響力的國家，幫助中美達到新一輪的權力平衡。另一方認為，共同價值觀是虛的，澳大利亞最終會倒向中國。

特朗普當選，加速了澳大利亞的討論。特朗普提倡美國優先、退出TPP、戰略收縮，希望有限度的把手收回來，先顧美國。年初，特朗普甚至“掛了”澳大利亞總理特恩布爾的電話，澳大利亞為此深感不安。

無論中國的分量如何增加，在澳大利亞的心中，美國仍舊是第一位。用剛剛離任的國防部秘書長理查德森的話説，澳大利亞和中美都是朋友，但只和美國是盟友。5月初，特恩布爾訪問美國，希望得到特朗普對美澳關係的再確認。經過一番折騰，既定任務雖然完成，美澳關係已經發生了微妙的變化。

特朗普與來訪的澳大利亞總理特恩布爾會面

澳大利亞在尋求更獨立的空間。所謂澳大利亞人優先，不單針對中國，也指要對美國保持一定的距離。澳大利亞有相當一部分聲音認為，如果未來中美在南中國海發生衝突，或因朝核、台灣問題直接對抗，澳大利亞不應該捲入其中，因為這不符合澳大利亞的國家利益。儘管若真有這樣一天，澳大利亞敢不敢向美國説不，我們不敢有過高期望。

澳大利亞的猶豫，中國看得很清楚。今年2月，外交部長王毅訪澳，明確表示不要求澳洲作出選擇，中國與澳大利亞發展全面的關係，並不以撬動美澳同盟作為目的。澳大利亞和美國儘管結盟，同時可以繼續和中國開展全面戰略合作。這是中國面對澳大利亞的困擾所給出的全新思路，值得相關各國的注意。

中國思考的同時，美國也在調整。從美國“一帶一路”峯會代表團團長波廷格的講話看，美國是有備而來，不但瞄準了商機，還做好了長期參與的打算。這反映商人出身的特朗普，已經突破了前任奧巴馬的心理障礙，不再只從政治和戰略角度看待“一帶一路”，開始趨於務實，只看結果對自身是否有利。美國的參與有巨大的象徵意義，有助於澳大利亞對“一帶一路”進行重新定位。

本次“一帶一路”峯會中，新加坡、泰國派出了部長級官員，美日韓都派出了更高的代表。澳大利亞在調整思路上不及日本。現在美國都轉向了，中國也不要求澳大利亞選邊。對中國市場有深層次依賴，還有巨大潛能可以釋放的澳大利亞，還猶豫什麼呢？

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