帕拉格·康納：頂級人才進入公務員隊伍 是國家成功的關鍵

【新加坡國立大學亞洲與全球化研究中心高級研究員帕拉格·康納在新著《美國的專主制：信息國家的崛起》中，以瑞士和新加坡為原型，提出一種無關民主、重視治理質量、由專家集體領導的治理範式——“專主制”。

經作者授權，觀察者網翻譯全書並將在近期陸續以連載的形式刊登中文版，本文節選自原書第三章“七個總統比一個好”的第二節“頂級人才”。觀察者網楊晗軼譯。】

《美國的專主制：信息國家的崛起》

有一支幹練得力的公務員隊伍維持政府部門合理運作，為總統和內閣提供支持，對行政部門高效運作至關重要。專業化的公務員隊伍是連接政黨和國家的重要橋樑，他們是懂行政的治國者，而不是自私自利的裙帶幹部。簡單地説：即使選出來的政客無所事事，公務員也能幹出實績。

在英國，行政部門制定聯邦預算，提交議會進行審批，並負責執行。很難想象專家治理型體制會一頭栽入“英國脱歐”之類的政治真空。有種説法是，公投日出現暴風雨天氣，許多志在必得的“留歐”選民沒有出門，因此“脱歐”派最終略佔上風。一個有智慧的國家難道會僅僅因為某個下雨天的簡單多數投票，就甘於自我放逐，遭到戰略遺忘嗎？在英國脱歐公投結果出爐後，行政部門倉促地拼湊出一個委員會，來審視該決定的影響。而在真正的專家治理型國家，在議會或選民決定走哪條路之前，行政部門早已研究討論了各種情境和後果，接下來才輪到議會與民眾積極協商，最後是支持率達三分之二方能通過的多數投票。

英國退歐的慘痛失敗仍在持續，它昭示着英國與美國一樣，都存在嚴重的“政治戰勝理性”的問題。這並不奇怪：自1973年以來，英國削減了三分之一的公務員隊伍，目前人數已不足45萬。十年前，記者安東尼·桑普森在《這地方歸誰管？》一書中辛辣地分析了英國政治狀況，他認為“重複利用”的政客、陰暗的特殊利益以及被閹割的公務員制度結合在一起，意味着民主制不再具備責任制和有效性。每個人都想謀私利，沒人願意幹實事。

今天，全世界能力最強、自主性最高的公務員隊伍來自新加坡。所有內閣部長都配有熟諳政務的常任秘書。新加坡的公務員制度彷彿一座螺旋式梯級：每邁進一步，都必須學會管理不同領域的事務，不斷拓寬知識庫，積累實踐經驗。相比之下，美國政治就像電梯：你可以不經歷學習階段，直接從底層升至頂部。

美國國防部網絡評估辦公室前主任安迪·馬歇爾在美國戰略界廣受尊敬，他把未來戰鬥的概念注入不同的戰爭情境當中。有着機械工程背景的林祥源和安迪·馬歇爾一樣都被稱為“尤達大師”，他擔任過國防、教育和金融部門的常務秘書，管理過新加坡經濟發展局，負責過公務員隊伍和總理辦公室的運作，並掌控着新加坡政府投資公司的主權財富基金。林祥源很少把自己的某個想法強加於人，而是不斷努力促進同僚之間形成集體願景。新加坡政府智庫戰略前景研究中心的何學淵也是如此。他們都具備在多個政府部門任職的豐富經驗，以及獨立展開研究的權威，也都提倡實施打通官僚體系的“社會整體性”政策。他們二人——以及受他們培訓和啓迪的成百上千名技術專家型公務員——都擁有治理大小國家的工具包。

在新加坡現任公務員首長王文輝的倡議下，該國整個官僚體系都在接受更廣泛的培訓，以應對現實中的複雜性。目前，新加坡擴充公務員隊伍時尤其重視經濟戰略、基礎設施規劃、環境管理、安全國防、社會服務和政府行政等領域的專業知識。例如，負責城市規劃的管理者隊伍包含了建築師、經濟學家、人口學家、生態學家和許多其他專家。這種橫向拓展的機制避免了增添垂直的官僚層級，有利於整合資源，集中用於應對邊境與航空管控、供應鏈追蹤、糧食安全保障以及關鍵基礎設施維護等功能性挑戰。沿着這條思路發展，公務員隊伍中的通才與專才的角色不斷轉換，他們之間的跨界交流碰撞往往能為問題帶來創新型解決方案。新加坡對政策的重視程度不亞於戰爭，因此新加坡公共服務學院效仿美國五角大樓斥資上千萬模擬戰爭遊戲，應對可能出現的“黑天鵝”事件，尤其關注破壞性科技和能源供應。

新加坡的輪崗機制既培養了公務員多種專業知識，又防止他們僵化死板，像美國聯邦機構僱員那樣尸位素餐。培養內部專業人員不但節省了昂貴的外包費用，而且有助於新知識的積累、消化和知識、內化和調節。信息國家向諮詢公司採納企業實踐中的案例研究、壓力測試和系統整合等知識，同時確保公務員吸收其中的技術訣竅，未來能夠獨立負責這些戰略項目，成為掌握數據工具的管理者。對管理諮詢公司來説，新加坡政府的項目難度最高，因為內容相同的服務從來不需要提供第二次。

良好治理的關鍵往往是統計和後勤，也就是數據分析和工作執行。工程師從政在許多國家並非新鮮事，但美國幾乎沒有這樣的人才。科學史研究者愛德華·特納對此的解釋是，社會對政府的不信任以及強大的私營部門導致工程師遠離政府。然而，政府要修復和新建基礎設施，需要更多的工程師而不是金融家。新加坡吸引數學、工程和科技人才加入公務員隊伍，華盛頓卻把他們嚇走。谷歌公司的哈爾·瓦里安曾説過，統計學家是21世紀最性感的職業。至少在新加坡，他是正確的。

中國和新加坡的公務員隊伍都充滿了乏味的完美主義者，他們用創造力彌補個人魅力的不足。新加坡的公共服務學院和中國的浦東干部學院都已成為治理思想的中心，致力於研究民主與數據相結合的複合型政府模式。公共管理學科在這些機構中演變為“政策科學”，通過全球案例分析來調整國家制度，改良政策效果。今天的中國共產黨要求幹部每五年在中央黨校接受為期一個月至一年的培訓，而中央領導則每年要到不同的省份進行考察，瞭解農村基層遇到的挑戰。相比之下，來自 400多個機構的200多萬美國聯邦公務員（包括50萬郵政服務人員）沒有動力——當然更沒有硬性規定要求他們——向其他國家學習。

如果現代公共行政學之父馬克斯·韋伯在世，他將對美國政府官僚機構的獨立性與專業主義下降感到十分擔憂。目光短淺的政客既不汲取歷史上積累的知識，也不諮詢有經驗的專家，那麼隨着專業人員退休，制度記憶將逐漸消退。要扭轉這種頹勢，美國每個內閣部門都需要在普通職員當中樹立公共服務的精神。 美國有許多優秀的官員，但還不足以構成一個具備開拓精神的官僚機構，而現代公務員體系必需擁有足夠資源進行遠期規劃，並在政治風向中秉持公正和獨立。 因此，公務員隊伍必需保證相當規模的常務工作人員，以及法定的預算，這樣才能提升所有政府部門的效率。

目前，美國國家安全委員會和經濟顧問委員會等政府內部重要諮詢機構獲得的授權模糊，應從法規上提升其決策權。國會委員會和其他政府機構可以向它們提出意見，但不能否決它們的提案。這兩大機構面臨的矛盾是，培養出許多人才，但卻無法為他們提供足夠的永久職位。因此，有才幹的顧問在這裏受過一番歷練後，很快就會在選舉臨近時離開，以避免漫長的跛腳鴨時期，導致關鍵事務無人處理。這些機構不應委任外部人員管理，而應交給頂級內部專家，輔以流動的外部人員，帶來新的思維。有了強大的編制內團隊，國家安全委員會可以更好地在不同機構之間穿針引線，共同進行戰略規劃，改進國防部、中情局和國務院各自為政、病態失調的局面。

作為一個技術團隊，美國科學和技術政策辦公室的許多專家十分熟悉科技發展的最新進展，包括可替代能源、納米材料和神經科學等領域。他們理應在重點研究中心（比如俄亥俄州的國家增材製造創新研究院）建設中享有更大的自由決定權。在良善的專家治理型國家，有線電視公司、電信公司和互聯網公司不會在寬帶成為公用事業——那是2014年，最終裁決偏向於聯邦通信委員會的立場——之前，圍繞着“網絡中立性”進行無休無止的口水戰。白宮信息與監管事務辦公室在嚴格監管和激勵商業進取之間謹慎地把握着尺度，該機構內部的專家型官員包括哈佛法學院教授卡斯·桑斯坦等，他們諮詢專家和民眾，為不同政策選擇建模，幫助政府進行決策。

去年的美國大選把一名政治素人選進了白宮，此時提倡加強行政權力似乎有點不合時宜，但它的意義在於建立專家統治能力並將其制度化，超越總統、特別是限制其可以造成的損害。按記者詹姆斯·特勞布的話説，華盛頓需要更多“相信理性、專業和歷史教訓”的公務員。這三點是專主制國家的美德，而不是美國民主的優點。美國公眾厭惡政治貴族——但千萬別把住在瑪莎葡萄園的富豪和政治投機者跟長期奉獻的公務員混為一談。目前華盛頓圈內精英主要是一羣自吹自擂、經驗欠缺的機會主義政客，而不是資質充分、富有遠見的專家型官員。

（觀察者網楊晗軼譯）

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