賀雪峯：農村基層治理的精準難題

【農村的基層治理事務，往往具有極強的偶發性、不規則性、綜合龐統性、連帶性、模糊性、非原則性、細小瑣碎性的特性，這樣的細小瑣碎的事務甚至很難分清對錯，更無法上升到政治的高度，能否及如何應對和解決這些細小瑣碎事務，是基層治理好壞的關鍵，也是能否實現精確治理的重要環節。】

一、

在信息化時代，所有具體事件都可能被聚焦放大到一個脱離語境的環境中進行討論定性，上綱上線，從而使得之前基層社會普遍存在的各種模糊、曖昧、灰色地帶變成了非黑即白、不對就錯的對錯判斷，甚至上升到正義與否、基本人權的高度。日常生活中的各種事情高度政治化，由此造成了各種基層治理的難題。實際上，任何實踐都不存在絕對的對錯，而總是實踐中各種複雜力量共同作用所達成的相對均衡。隨着時間和空間的變化，參與作用的複雜力量也會發生變化，相對均衡也就會發生改變。脱離具體時空條件的絕對正義是不存在的。

基層治理中，各種互動發生具有很強的偶然性、突發性，參與互動各方往往都是高度個性化的，是由各種具體關係所聯結起來的，同時又是鎖碎而複雜的，是模糊而不清晰的。在基層治理要做到精準，十分困難。

二、

以低保和扶貧為例。

按國家相關政策，農村低保和貧困户評定標準是由地方政府規定一個農户收入標準，凡是人均收入低於政府標準的農户家庭都應納入到低保户或貧困户。要做到應保盡保，不讓一個貧困户落下。但實際上，説起來很容易做起來很難。其中最大難題是無法精確計算出農户收入，而且除了收入以外，支出多少顯然對農户家庭經濟狀況影響極大，支出型貧困也是實實在在存在的。

之所以難以精確計算農户收入，是因為當前農户家庭收入中仍然存在着普遍的自給自足經濟、實物經濟和現金經濟，這些經濟都缺少簿記，幾乎不可能得到精確統計。即使農户家庭進城務工經商的收入也大都是現金收入，因此很難統計。這個意義上，中國農村仍然是一個傳統的農業社會，不是一個已經完成了現代化的現代社會，農户家庭收入無法按現代社會的標準進行精確統計，只能折算加估算。

既然不可能真正精確地統計所有農户的家庭收入，就不可能依據一個地方政府劃定的低保或貧困線來精確計算出每個農户家庭收入是否低於低保或貧困線，從而做到低保的應保盡保，以及讓所有貧困户都可以納入到政府的扶助之中。

在低保和扶貧是國家重大政策設計情況下面，國家也會大致依據財政能力確定一個低保和扶貧的政策幅度和力度，並因此自上而下拔髮一定財政資金，這些自上而下的財政資金就變成地方指導性低保户和貧困户指標，然後層層下達。

指導性指標與指令性指標有差異，即允許地方實踐中有一定彈性。但總體來講，自上而下，國家每年用於低保和扶貧的財政預算資金是相對固定且提前預算的，因此，指導性計劃就必然有一個自上而下分配的過程。

如何做到應保盡保是一個難題

自上而下的指導性計劃遇到無法精確計算收入從而無法精準識別低保户或貧困時，由社區熟人社會評選確定就幾乎是唯一辦法了。具體評選一般是由農户申請、村社審查、村民代表評議投票、縣鄉複查確定的程序，其中最重要程序是村民代表評議投票。一般來講，當農户申請低保户指標時（貧困户也一樣），村社審查很難有理由不通過的，而在低保户佔有一定比例，户數很多時，縣鄉兩級複查大都只可能走過場。而村民代表投票只可能按得票多少來確定低保户，其中界限就是上級分配下來的低保指標。比如上級分到村莊50個低保指標，就要按村民代表會議投票得票數自高往低統計，到第50名為止。

現在的問題是，村民代表投票就必然有各種人為的主觀因素起作用，有些貧困農户雖然貧困，人際關係卻可能不好，還有些農户家庭條件明顯不錯，卻可能與村民代表關係不錯，結果是家庭經濟條件明顯比較好的農户被評上低保户，家庭條件明顯比較差的農户卻沒有評上低保户。因此引發沒有評上低保户農户的上訪。

與由村民代表投票略有差異的另外一種社區瞄準是由村幹部來評議低保户。村幹部按全村農户困難程度排序，將最困難50人的農户納入到低保户中，這樣就可以相對防止村民代表中人際關係所起作用。且村幹部進行困難户排序，如果不公正，就會受到指責，就要承擔一定責任，村幹部因此可能更加公正。村民代表評議不公，很難將責任歸結到某個人身上去。

問題是，實踐中，村幹部同樣會有各種人際關係的考慮，會受各種主觀偏好的影響，因此也很難做到完全公正。且因為村幹部有權決定誰是低保户的話，所有想成為低保户的農户都去找村幹部，沒有評上低保户就會指責村幹部。村幹部因此要承受極大壓力。

村莊是一個熟人社會，雖然家庭收入很難進行精準統計，哪一家更困難的相對比較還是不難的。這也正是社區瞄準的優勢。問題是社區瞄準會受到人為因素的影響，從而可能出現偏差。

在農民家庭收入仍然無法精確統計，從而很難按統計收入來客觀識別低保户的情況下面，識別低保户的幾乎唯一辦法就是社區瞄準了。社區瞄準的問題是客觀性不夠，會有主觀性帶入和偏差發生，不過，通過持續的自上而下的監督檢查，可以將村社低保評定中存在的偏差限定在一定範圍之內。

某種意義上，正是自上而下的指導性低保指標與村莊社區瞄準評選低保户的辦法結合起來，並在此過程中注意發揮縣鄉複查的作用，可以相對較好地實施低保政策。

從全國來講，當前的低保就是最低生活保障，全國一般農業地區存在大量家庭收入低於最低生活保障的農户，因為農户收入難以精確統計，就只可能依靠社區瞄準來評選出低保户。另一方面，全國地方政府又開始建立一個農户收入綜合查詢系統，將農户工資收入、社保情況、銀行存款、購車購房情況進行聯網統計，凡是家庭有3萬元以上存款，購有轎車，在城市購買住房的，都要排除在低保户以外。這個排除法的好處是防止了“開豪車吃低保”的不合理現象。問題在於，在一般農業型地區的農村，大多數農户家庭都夠不着以上查詢系統的排出條款，這樣的信息查詢甄別系統在低保評定中的作用就相當有限了。

上海等發達地區的農村，地方政府為農民建立了相對健全的社會保障體系，農户務工工資收入與繳納社保綁定，從而使上海農村農民收入變得透明而可以統計。同時，上海農村為老年人提供了較高水平的養老保險。這樣一來，上海低保系統所建立的農户收入查詢系統就可以依據對已掌握農户確切家庭收入的統計來確定低保户。

因為相對全面的對農户收入的掌握以及上海農户相對較高的收入，按地方政府收入查詢統計系統的統計，一個村莊幾百户農户，家庭收入低於最低生活保障的可能只有三、四户，縣鄉和村社就有能力對統計收入低於最低生活保障標準的三、四户農户進行比較詳細的入户調查，看這三、四户農户是否還有除政府收入查詢系統以外的收入來源，比如實物收入和現金收入等等，以及未公開的租金收入。

查詢下來的結果是，一個幾百户的村莊只有二、三户收入低於最低生活保障，從而被納入到低保户中。這樣的低保户識別，因為全村絕大多數農户收入僅在查詢系統中就已超出最低生活標準（不計入未統計的收入，包括實物現金收入，也包括雖然拿退休金但仍然在自家附近打工的收入），從而被排除出低保户，只留下極少數幾户疑似低保户，再進行具體識別就比較容易，也相對客觀，也可以做到“應保盡保”。

這個意義上講，諸如上海市郊的發達地區農村可以通過建立農户收入查詢系統來精準識別低保户，從而較好地運用政策工具，做到客觀公正。

不過，上海模式的問題在於，上海農村只有極少數的低保户，絕大多數農户家庭收入遠遠超過低保標準，且上海通過建立較高水平的普及性社會保障體系將農户收入等情況全面納入到了政府信息查詢系統中了。也就是説，正是通過將傳統的自給自足經濟的農户納入到現代治理體系之中（典型就是社保），並且農户收入水平相對較高，絕大多數農户收入遠超低保標準，而使上海城郊農村低保制度具有了精準識別和精準實施的條件。

上海城郊農村等地區經濟發展已經超越了傳統自然經濟階段，農民主要收入不再來自難以統計的現金收入、實物收入和自給自足部分，而是來自工資收入、來自社保收入，且加入到了較高水平的社保體系中了。也就是説，上海市郊等發達地區農村解決精準識別低保户的辦法是其經濟狀況由傳統經濟進入到了現代經濟，是低保和貧困已經不再是重要議題了。

現在的問題恰在於，低保和貧困集中在自然經濟和現金收入佔主導的一般農業地區，這些地區的低保和扶貧就很難精準。本來就信息模糊，精準的結果就必然是高成本的。

三、

小結一下就是，依然傳統的農業經濟社會，以及在實物經濟、現金經濟有較大份額的農村社會，往往也是當前中國貧困高發地區，也是扶貧的重點區域和低保户多發區域。恰恰這些地區很難精準獲取農民收入資料，從而難以精準識別貧困户和低保户。在無法精準識別貧困户和低保户的情況下，不夠精準的“社區瞄準”就有其合理性。“社區瞄準”並非就是完美的辦法，實施起來一定會有各種各樣的人為因素干擾，就會出現各種可能的不公平、偏頗，不過，解決的辦法並非因此廢除“社區瞄準”，而是就事論事，具體問題具體解決。這個意義上，“社區瞄準”不是一個理論問題而是一個實踐問題。

基層治理中存在的悖論是，基層事務往往具有極強的偶發性、不規則性、綜合龐統性、連帶性、模糊性、非原則性、細小瑣碎性，這樣的細小瑣碎的事務甚至很難分清對錯，更無法上升到政治的高度，能否及如何應對和解決這些細小瑣碎事務是基層治理好壞的關鍵。

試圖通過自上而下的規則化治理進行基層治理，尤其是用現代治理理念來進行基層治理，就可能出現各種各樣的不適，就可能導致要解決的問題沒有解決，反而因此產生了大量需要解決的問題。以低保為例，在基層實施中，低保制度雖然解決了一部分特困農户的困難，卻也引發出各種基層治理的難題，我們在河南省農業省區調研，農村基層組織最頭痛的一件事竟然是評定低保。低保實施引發大量上訪。與此類型，國家資源下鄉、建設項目落地引來釘子户坐地要價，以致於好事不好辦，好事辦不好，都是相當普遍的情況。

用現代的治理觀念解決傳統社會的事務，用規則性的辦法解決本來不規則的事務，用精準的辦法解決本來模糊的事務，用分對錯的辦法解決本來沒有對錯的事務，用政治的辦法解決生活的事務，就必然會出現各種悖論。

對如此基層事務，辦法就只能是調解而非判決，沒有對錯不講原則地調解，就往往是各打五十大板地和稀泥，就不可能也不需要根治，而是具體問題具體分析具體解決。沒有徹底根治問題的辦法，因為矛盾是絕對的，不能消滅矛盾而只能轉化矛盾。不指望有一個根本的辦法解決所有問題，而是將矛盾維持在可接受的範圍內。也是因此，在出現矛盾時，就是應當將具體解決矛盾作為目標，一件一件地解決矛盾，而非一定要上綱上線，非得從根本上解決問題。

四、

在基層治理中，尤其是在農村熟人社會，因為農民長期共處於村莊的生產生活之中，有着諸多公共性的事務，相互依賴，相互影響。因此，保持村莊本身的公共性乃至一定程度的政治性就十分重要。所有資源資產都量化到人，就可能將社會還原為了個體，從而讓社會失去了公共性。而公共性才構成了村莊中和稀泥、調解的基本前提，構成了一件一件具體問題具體分析和具體解決的正義的基礎。

並且，傳統的基層熟人社會，為了節約治理成本，一般都是進行有罪推定，每個人都可能受到懷疑，因為人人心中都有一杆秤，無罪推定是現代社會的法律精神，與傳統社會是不相容的。

因此，要給基層治理中留下較大的自由裁量權，要給基層以執法的空間，而不能事事通過網絡放大到高度政治化上去。要給基層執法者和管理者以執法和管理的空間。當然，其中一定會出現惡警或腐敗的基層幹部，這很正常，有一件就處理一件，既不放大又不縮小。