帕拉格·康納：許多政客連智商都欠費，憑什麼領導人民？

**【**新加坡國立大學亞洲與全球化研究中心高級研究員帕拉格·康納在新著《美國的專主制：信息國家的崛起》中，以瑞士和新加坡為原型，提出一種無關民主、重視治理質量、由專家集體領導的治理範式——“專主制”。

經作者授權，觀察者網翻譯全書並將在近期陸續以連載的形式刊登中文版，本文節選自原書第三章“七個總統比一個好”的第三節“專主制背後的賢能政治”和第四節“專主制要訣：功利主義”。觀察者網楊晗軼譯。****】

《美國的專主制：信息國家的崛起》

專主制背後的賢能政治

民主制度既不能產生優質思想，也無法確保它們在實踐中得到運用。只有重視選賢任能的體制，才更有可能找到最佳的思想並將其變為現實，因此賢能政治是專主制國家的命脈。它就像一個人才管理後台系統，確保向關鍵性社會和技術行業穩定輸送專家，管理國家事務。所謂賢才能人不僅要有智慧，實幹經驗也非常關鍵。這種體制更多從內部推舉能人，較少依賴“空降兵”式政治任命。

新加坡前總理李光耀生前一直強調高效廉潔的行政官僚體系對維護法治的重要性。從銀行到大學，新加坡所有公立和接受公共資金的機構每年都必須接受審計，信託失效等一切違規行為都將被無情地掛在網絡和《海峽時報》頭版上示眾。不管是新加坡政府投資公司的主權財富基金還是中央公積金，哪怕收益比預期僅低一個百分點，公共輿論立刻罵聲一片。

要通過設計政府結構減少腐敗，關鍵性改造必不可少。新加坡以高薪養廉著稱，部長級官員由於時刻在公眾的注視下，他們必須把公職看做政府託付給自己的責任，而不是卸任後通往高薪職位的敲門磚。2012年，新加坡內閣部長等高級官員收入被削減1/3到1/2，但饒是如此他們仍是全世界薪資最高的公務員。（在固定收入外，政府還會視經濟狀況，對公務員給予的獎金補助。）高薪使新加坡從政者財力充足，房地產置業率遠高於該羣體在人口所佔的比例，但近年來他們仍不惜損害自身利益，順應公眾呼聲，大幅壓低房產價格。

真正的專家型官員不急於快速致富，不忙於向海外轉移資產，也不壟斷行政權力。新加坡的專家型官員不修邊幅，常常穿着短袖襯衫和拖鞋出席書評會。社會衡量公共管理效能的新標準正在朝賢能政治的方向傾斜。2013年，德國柏林赫爾梯行政學院發佈了一份研究報告，強調高學歷政府僱員的重要性，因為它關係到招聘晉升的公正性，政府收集與分析社會經濟數據的能力，以及內部智力資源的優劣。

與君主制、貴族制和獨裁統治不同，賢能政治可以緩解社會對革命的需求，因為它向人們傳遞的信息是，只要不斷磨練技能、努力工作，就能提升自己的社會地位，成為“人上人”。但在一個重言辭輕邏輯、人們各行其是的環境裏，賢能政治便找不到肥沃的土壤。丘吉爾説過一句著名的俏皮話：“與普通選民對話五分鐘，足以構成反對民主的論點。”其實跟總統候選人對話也有差不多的效果。

2016年美國總統大選，兩黨最初提出了許多候選人，只要經過簡單的智力測試，就可以輕易篩掉十幾個人。弗蘭克·布魯尼在《紐約時報》上評論道，斯科特·沃克等候選人把總統競選視為兒戲，每逢週日看看脱口秀節目瞭解時政，就當作競選準備了，而本·卡森每週都在以自己的方式重新詮釋憲法。他們這種“後真相”的政治只會使公眾對政治越來越懷疑、越來越排斥。

美國實行的既不是專家治國，也不是賢能政治，而是一種寡頭政治。在選賢任能的政治體制中，如果宣稱某個候選人“不合適”或“不合格”，絕不僅是競選的話術，而是可衡量的議題。儘管大多數美國選民認為特朗普沒資格當總統，但他還是贏得了選舉。在美國，“可選性”的意涵顯然是指候選人贏得選舉的能力，而在賢能政治的語境下，它意味着候選人是否“應當”勝選。而且在這種政治體制下，只要候選人言論有違憲法與道德，就真的會被取消競選資格。美國政治急迫地推進選舉形勢發展，卻忽略了什麼事應該發生，什麼事根本不該發生。

**即便新加坡這樣重視賢能的專主制國家也需要小心，避免淪為尋租式的寡頭政治。**近年來，新加坡政府面臨社會被大面積撕裂的風險，因為培養政商精英的教育被質疑成“為特權階級服務”，導致許多人認為上升階梯並不通暢，只偶爾接納非精英階層人士。包括教育部長和外交部長在內的資深人民行動黨議員由於表現出“精英範兒”（比如搭乘豪車——哪怕車並不屬於他們），因而在選舉中落敗。對一部分人來説，他們只想看到來自非常規背景的新面孔加入國家領導集體。

由此看來，專家型官員一是必須儘可能多地走出舒適的辦公室，二是不可把忙碌的頭腦風暴與有效的治理混為一談。

雖説沒有哪種制度是完美的，但要組建選賢任能的行政部門和公務員隊伍，結構性創新必不可少。在《中國模式》一書中，加拿大政治理論家貝淡寧正確地指出，中國現代化飛速發展的動力來自賢能政治、實驗和決斷力；而民主體制則很可能對其形成阻礙。他主張中國政治體制進一步朝“垂直式民主賢能政治”演進：基層推行民主（市級領導人在當地受到支持，可以對民意進行快速反應），中層進行實驗（省級領導人吸引投資，發揮自然和人力資源優勢，支持重點產業），頂層實行賢能治國（以確保政策得到長期貫徹）。這樣的模式不僅適用於中國，可以説適合任何理智的國家。

專主制要訣：功利主義

專家型官員善於在手段與目的、成本與收益、原因和效果之間權衡取捨。但為了避免沾染上精英主義的冷漠，專家型官員考慮問題必須兼具感性和理性。他們不能像蘇聯時期計劃經濟制定者那樣，把公民看作意識形態輪子裏的小齒輪。相反，他們必須把民主和數據、遠見和情感結合起來。馬克斯·韋伯認為，在有道德的職業者眼裏，公共信任和福利是他們的核心責任。他們懷着改造社會的崇高理想，不滿足於暫時性領導社會。本着這種精神，專家型領導人應該像貝淡寧所説的那樣，組成“有同情心的賢能領導集體”，嘉獎那些為政清廉、一心為公的官員。

因此，良善的專家統治必須堅持功利主義信條，調配資源以實現社會總體流動性和合理的利益分佈。這種體制的目標不僅是財富最大化，也是福利最大化——它包含了亞當·斯密和傑里米·邊沁的思想——既維護個人自由的蓬勃發展，也促進機會和利益的公平與平等。由此，功利主義方能成為連接民主理想與民主實踐的重要橋樑。民主體制的領導人只關注投票，專主制的領導人應當關注人民。

為應對金融危機，歐洲實行了緊縮政策，這正是國家領導人和金融監管者非功利主義思維的反面教材。以極端的方式削減支出，既不人道又會產生反作用：勒緊窮人的褲腰帶只會使經濟進一步收縮，降低社會安全保障。緊縮政策不創造就業，不提高收入，也無法帶來税收或促進消費。

美國也因缺乏功利主義思想吃了虧。金融危機爆發後，美聯儲主席本·伯南克和財政部長蒂姆·蓋特納設計出華爾街救助計劃，他們被認為是美國金融體系的救星，但卻沒有為普通民眾設計同樣強大的非常規政策，收入較低的80%美國人從來沒有遇到“直升機撒錢”之類的好事。倡導成立美國消費者金融保護局的馬薩諸塞州參議員伊麗莎白·沃倫，也贊成以直接的方式向美國中產階級提供財政支持。一個世紀前，影響深遠的政府幹預措施——例如為社會低層人士建造住房和遏制聯邦機構和國會的腐敗等——使鍍金時代最終讓位於進步時代。只有功利主義思想才能帶來新的進步時代。

在民主手段和功利主義目的之間，並非必然存在一種緊張關係——專家型官員必須關注前者，達成後者。在這個過程裏，他們不能像機器人那樣死板、不知變通，而必須定期自省，通過數據瞭解人民對自己執政的滿意程度。掌握實時信息的公民希望在政策制定過程中發聲，但也同樣希望專家能提供可行的選擇。在信息靈通的公眾面前，領導人的執政能力可能得到尊重和信任，但最終是非功過的評判，還得靠績效而不是履歷。

（觀察者網楊晗軼譯）

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