王紹光、歐樹軍：逐鹿之地新加坡——帝國與東南亞秩序

【文/觀察者網專欄作者 王紹光、歐樹軍】

新加坡，古稱“淡馬錫”或“新加坡拉”，地處東南亞羣島的地理中心、馬來西亞和印度尼西亞的心臟地帶，因其扼守馬六甲海峽南端的戰略位置，在古代就是阿拉伯人、印度人、馬來人和中國人互通有無的必經之地。【1】自西歐近代民族國家興起以來，工業文明碾壓農業文明，“香料之路”逐漸取代“絲綢之路”，“海洋國家”一躍而凌駕“大陸國家”，新加坡漸成西班牙、葡萄牙、荷蘭、英國、美國這些海洋型殖民帝國的必爭之地。

1968年1月，因為無力繼續保障蘇伊士運河以東地區的安全，英國政府宣佈三年內撤銷英國在新加坡佔地面積為全島十分之一的軍事基地。1971年11月，英國與馬來西亞、新加坡、澳大利亞、新西蘭簽署的《五國防務協議》正式生效，極少數的英國、澳大利亞和新西蘭軍隊常駐新加坡和馬來西亞。1973年，《巴黎和平協議》簽訂，英國加入歐洲經濟共同體並解散了英國馬來西亞協會，英聯邦安全防衞體系宣告終結。同年，新加坡與馬來西亞的貨幣、證券交易所和橡膠市場徹底分立，兩國正式分離。【2】1975年柬埔寨和南越擺脱了美國影響轉向共產主義，1976年3月底英國駐軍從新加坡全部撤出。【3】英國徹底從新加坡退場。

在英國、法國、荷蘭從東南亞退場的同時，美國迅速出場填補戰略空白，越南戰爭（1955-1975）、東南亞條約組織（1955-1977）都是美國向東南亞宣示替補英、法、荷出場的重要一環，也是美國構建美國主導的世界秩序的重要部分，但美國的出場並不一帆風順。1972年，新加坡與美國的經貿關係空前密切，新加坡的跨國公司和外來直接投資主要來自美國，美國成為僅次於馬來西亞的新加坡第二大貿易伙伴。1975年，美國在越南戰爭中失敗，丟掉了金蘭灣軍事基地。1977年，旨在阻止共產中國影響力南下東南亞的東南亞條約組織【4】宣佈解散。這兩大挫敗，導致美國對東南亞的影響力急劇下降。

20世紀80年代末90年代初，蘇東劇變後，新加坡出於地緣安全考慮奉行“區域權力平衡戰略”，支持美國在亞太地區駐軍。1990年，新加坡允許美軍進入位於新加坡東部的巴耶利峇（Paya Lebar）空軍基地和三巴旺（Sembawang）碼頭，其中三巴旺原本是英軍基地。1992年，美國被迫撤出菲律賓的蘇比克灣海空軍基地後，新加坡又允許美軍在自己國土上建立戰術分支機構。1999年，新加坡允許美國軍艦停靠新加坡樟宜海軍基地。2003年10月，新加坡與美國在反恐、反對大規模殺傷性武器擴散、聯合軍演和訓練、政策對話、技術交流等事務上進行廣泛合作。【5】

作為一個在極其險惡的地緣空間上生存下來的“彈丸之國”，新加坡非常渴求安全。過去，它離開英國就很難在東南亞生存，現在，它又成為美國在東南亞的“錨”。在英國退場之後，在馬來西亞、印度尼西亞兩大強鄰的虎視眈眈之下，新加坡把美國而非中國作為馬六甲地區權力的平衡者，這是一個不受自身文化價值觀念約束的現實主義地緣政治選擇。

帝國與東南亞區域秩序

帝國，是理解東南亞區域秩序的關鍵，東南亞的歷史書寫也與帝國密不可分，東南亞與中國的密切關聯自不待言，東南亞與西方殖民帝國的聯繫是其現代進程的時代背景。而帝國對東南亞地區主導權的角逐，正是“新加坡故事”的大背景。只有這樣，方可理解為什麼長期在馬來亞地區工作的英國歷史學者康斯坦斯·瑪麗·滕布爾沒有把現代新加坡歷史的起點定為1511年葡萄牙對馬六甲的殖民侵佔，也沒有標註為1965年8月新加坡的獨立建國，而是1819年1月30日。這既是因為英國對新加坡的殖民統治從這一天開始，也是因為新加坡是英國削弱荷蘭在東南亞的勢力範圍的真正起點。

東南亞地區的經濟發展、宗教文化、人口結構、社會制度和政治架構等內部因素，都受到外部因素的強烈影響。這一影響可分為四個時期，分別是區域內外各民族友好交往的內生秩序時期、歐洲殖民統治的外生秩序時期、去殖民化時代、民族國家的創建時期。中國人在每個時期的作用都不容小覷，東南亞地區的華人有三千多萬，他們在很大程度上掌控了該地區的經濟命脈，這樣的經濟結構當然不會對其政治發展毫無影響。

其次，華人的身份認同也存在衝突，所在國是自己的“政治國家”，中國則是自己的“文化祖國”，這種政治認同與文化認同之間的衝突會導致或大或小的認同困境，也會影響自己與駐在國統治集團和社會大眾的關係。

16世紀初以前的前現代時期，是區域內外各民族友好交往的內生秩序時期，阿拉伯人、印度人、馬來人、中國人的互動是東南亞區域秩序的主要塑造者，當時最重要的政治組織形式是以君主制的王國。

第二個時期是16世紀初到20世紀中期的歐洲殖民外生秩序時期，歐洲人成為區域秩序的重要推手，政治的主要組織形式是帝國，外來殖民者至高無上，本地統治者附庸其下。殖民帝國為了絲綢、香料、橡膠等商業戰略利益來到東南亞，佔據有利位置，建立貿易中轉站，與東南亞各地形成中心與邊緣的關係，將其作為自身機體的供血站。

在漫長的歷史行程中，東南亞地區從受中華文明輻射轉變為受歐洲殖民者支配，陷入西方國家內部霸權競爭外移所產生的激烈爭奪，從荷蘭到西班牙、葡萄牙，再到英國、法國、美國，這些霸權首先是軍事型的、政治強權型的，然後才生髮出某種文化型的霸權。只是在英國崛起之後，西方內部的霸權體系開始有了一些文明的要素，但殖民地仍為“化外之地”，其政治架構仍然嚴格控制在殖民者手中。

第三個時期是二戰後的“去殖民化時代”，東南亞各國成為自身政治秩序的創建者，竭力排斥外來殖民者的影響。殖民帝國既希望全身而退，又希望以某種方式繼續支配東南亞，這才開始在形式上讓殖民地複製自己的政治體系，實質上寄望於通過行政主導制，通過保留外交、安全和內安大權，操控東南亞的“去殖進程”。

第四個時期是東南亞新生民族國家的建構時期，各國在政治上要求獨立自主，在經濟上卻仍然受制於國際政治經濟體系的不平等格局，仍然不可避免地要受經濟帝國主義的支配。東南亞各國的政治發展在這個時期走上了不同的道路。緬甸、越南、柬埔寨和老撾這些國家，受蘇聯和中國影響；馬來西亞、新加坡、菲律賓、印度尼西亞這些國家，則更接近英國、美國；泰國保持了君主制的長期傳統，文萊也重建成為政教合一的君主制國家。

政治發展往往是內生因素和外生因素共同作用的產物，如果一個國家受到的外部因素影響非常大，其內部自主選擇、自我演化的時間和空間都會受到很大限制。對東南亞而言，最重要的外部因素是舊帝國與新帝國之間的地緣拉鋸、衝突與競爭，先是印度、中國這些傳統帝國與西歐興起的新霸權帝國之間的衝突，後是英國、美國、日本與蘇聯、中國的衝突。而地理位置、經濟發展、人口結構、社會結構、貧富差距以及文化宗教這些內部因素，也極大地影響着東南亞的區域秩序，但外部因素的影響在很多情況下可能更大。

在大國關係主導世界秩序、國際格局的大勢之下，小國往往很難保持中立。對新加坡來説，為了防止陷入被強大鄰國撕碎的困境，既要加強國防，儘管這樣做的用處實際上並不大，因此，又要在防務上依附某個大國，讓鄰國不敢輕舉妄動。新加坡要想在中國、美國和英國中間靈活自處，既需要其領導人具有駕馭地緣優勢和國家基本制度優勢的政治能力，有需要滿足同樣至關重要的一個條件，即它帶給這些大國的更多是好處而不是威脅。一旦失去了這種政治能力，或者讓大國尤其是本地大國感受到威脅，小國的遊刃有餘自然就難以為繼。

新加坡就像從馬來半島刻意劃出來的政治飛地，地理位置非常重要，生存環境也無比險惡。馬來西亞的人口約6倍於新加坡，印度尼西亞約60 倍於新加坡，兩大強鄰環伺，地緣政治壓力很大。在殖民體制下，在英國和荷蘭分治馬來半島和印尼羣島的殖民分贓體系下，這種壓力由英國承擔。獨立之後，馬來西亞對新加坡虎視眈眈，新加坡共和國國會第一次開會時，總理李光耀是在馬來西亞軍隊的電單車警衞隊“護送”下抵達國會的，【6】印度尼西亞也對新加坡採取對抗政策。新加坡的警察部門主要由馬來人充任，英國駐軍也即將撤離。弱小的新加坡在獨立之初，並沒有一隻可靠的強有力軍隊來維護自己的領土完整和國家主權。

剛剛獨立之際的新加坡內部處在斷裂、隔離與分化狀態之中，各族羣的相互隔離不僅體現在社會經濟地位也體現在政治地位上。馬來西亞和印度尼西亞將新加坡政府視為華人政府，明裏暗裏角力對抗，極易催生嚴重的族羣衝突。四個族羣中，占人口極少數的歐洲裔人有軍事和警察力量保護，可以超然於事外，而占人口三分之二的華人、十分之一強的馬來人與不到十分之一的印裔人則常常在外力作用下發生衝突。外力越大，衝突就越嚴重。馬來人佔多數的警察在發生種族衝突時常常偏袒馬來人，族羣的分化與衝突成為新加坡國家建構與民族整合的一大障礙。

不同膚色的新加坡兒童（圖/騰訊文化）

各種嚴重經濟社會問題，也直接威脅着新加坡建國初期的政治穩定。經濟增長遲緩，工潮頻發，失業率高達14%，每年還要為2.5-3萬上過學的人提供就業，英國軍隊撤出新加坡也導致2.5萬人失業，勞動人口供養比例失衡：1/3的勞動人口供養2/3非勞動人口，秘書、教師、護士、司機和女傭是新加坡人的主要工作。當時的新加坡教育、醫療和住房狀況都十分落後，文盲率高達40%，學校短缺導致學齡人口入學率低，中學、工藝和職業教育都缺乏合格的師資力量。

作為一個城市國家，住房和環境以及公共衞生狀況落後，很多人流離失所，城市垃圾收集和處理系統不完善，城市面貌髒、亂、差。城市管理也相當落後，5萬街邊小販80%沒有營業執照。要想獲得出租車、小商販、建築許可及其他證照，都必須用“咖啡錢”賄賂公務員。【7】破敗的政治、經濟、社會狀況，是新加坡獨立後迫切需要優先解決的一大問題。

這些政治、經濟與社會問題不僅僅是對新加坡這個新生國家強制【8】、汲取和濡化能力的考驗，也是對其認證【9】、統領、規管、再分配能力的考驗，也是對其吸納、整合能力的考驗，而這些現代國家的基礎能力的制度化，構成了一整套國家基本制度建設，也是小邦實現大治的根本所繫。如果缺乏強制、汲取、濡化能力就可能導致國將不國，要麼處於內戰狀態，要麼犯罪率奇高，要麼族羣間衝突不斷。如果缺乏認證、統領、規管、再分配的能力就會亂象環生。如果缺乏吸納與整合能力，就沒有真正的民主。

一個國家走向政治秩序還是政治衰敗，取決於不同國家之間基礎能力的競爭，取決於有沒有能夠解決自身首要問題的有效國家基本制度，取決於這些基本制度能夠及時回應複雜的內部與外部環境變化所帶來的挑戰。新加坡的國家基本制度建設始於公共部門的本地化和提升政治體系的適應性，通過打造有能力的領導羣體、有效的政府和有活力的政治體系，為走向政治秩序奠定兩大基石。

註釋：

【1】 “從漢代開始，馬來半島就是中國與印度之間的溝通橋樑”，直至1511年葡萄牙殖民者侵佔馬六甲，打斷了中國和馬來半島的正常交往，但“新加坡、馬六甲海峽（仍然）是清朝官員出洋考察、外交官出國上任的必經之地”。參見餘定邦、黃重言彙編：《中國古籍中有關新加坡馬來西亞資料彙編》，中華書局，2002，第1-2頁。

【2】參見[英] 康斯坦絲·瑪麗·藤布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，東方出版中心，2013，第1版導言。

【3】參見[英] 康斯坦絲·瑪麗·藤布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，東方出版中心，2013，第1版導言。

【4】東南亞條約組織由美國推動成立，成員國為美國、英國、法國、澳大利亞、新西蘭、巴基斯坦（含今孟加拉）、泰國、菲律賓。

【5】參見吳東林：《新加坡國防發展與區域安全》，台灣國際研究輯刊（第9卷第1期）2013年春季號，第113-137頁。

【6】參見[新] 李光耀：《李光耀回憶錄 1965-2000》，新加坡聯合早報出版社，2000，第2章。

【7】參見[新] 嚴崇濤：《新加坡發展的經驗與教訓：一個老常任秘書的回顧與反思》，江蘇人民出版社，2014，第4-8頁。

【8】“強制”是指國家合法壟斷暴力，合法使用強制力，通常包含兩個方面，為了抵禦外敵，國家必須有能力建立和維持一隻常備軍；為了維持社會安寧，國家必須有能力建立一支訓練有素、經費充裕、紀律嚴明、着裝整齊的專業警察。

【9】“認證”指在數據與人或物之間建立一一對應的關係。如果沒有認證能力，就沒辦法收税，就沒有辦法徵兵，沒有辦法出勞役，沒有辦法確保食品、藥品安全。

（本文摘自歐樹軍、王紹光著《小邦大治：新加坡的國家基本制度建設》（社會科學文獻出版社，2017年第1版）第一章）

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