蘇奎：學而思這樣的民辦培訓機構不斷滲透是世界現象
【文/ 觀察者網專欄作者 蘇奎】
去年年底以來，學而思幾成眾矢之的，遭遇了一場企業形象和發展的危機。學而思模式不僅引發了教育領域內外的大討論，甚至引出了“中產階級的集體焦慮”這樣更宏大的社會議題。
學而思等K12(中小學)校外輔導機構，在國際上也被稱為“影子教育”，影子必有實體，那就是學校教育。影子本身並沒有獨立性，其存在和發展的模式都是由實體所決定，換句話説，影子的問題也必定是實體（學校教育）問題的投影。要解決所謂的學而思問題，必然只能從學校教育入手。
樹大招風
7月14日，好未來教育（學而思所有人）在美國紐交所股票價格(ADR美國存託憑證)創出歷史新高，最高達143.67美元，今年的股價已經翻番（101.8%），可以説，學而思去年底以來的負面消息已經被市場全部消化，不僅收復了5.12事件（成都學而思整頓事件）後的全部失地，甚至週五的收盤價也較5月9日創出的最高收盤價高出了10.6%，其市值高達113.6億美元，而可以比較的是，互聯網巨頭新浪的市值僅65億美元，老牌科技公司聯想也僅63.7億美元。
學而思最近3個月股價走勢（5.15日受成都事件影響大跌）
即便在全球範圍內比較，相比號稱全世界最大的中小學培訓機構——日本的“公文” 學習塾（在49個國家有培訓業務，年培訓人數約428萬人），兩者年培訓學生人數的差距也已經不到8%（約34萬人次），考慮到學而思的持續高速增長（最近一財年的增長速度為70.3%）和“公文” 發展幾近停滯（2016年同比下降0.6%），現在可能已經超過“公文”了。可以説學而思在K12校外輔導行業已經是世界級的巨頭。
學而思考全國擴展版圖（30個城市）
2016年11月9日，杭州《都市快報》發表八版長文《瘋狂的學而思》，矛頭直指學而思。“考試掐尖、飢餓營銷、焦慮誘導、超前教育、違規考試（競賽）”等所謂學而思式模式遭到家長、學校、專家和主管部門齊聲斥責，並得到人民日報等多家官媒的轉發，一下子將學而思推向了風口浪尖。此後，不斷有論者對學而思進行鞭撻。既然輿論上“羣情激奮”，自然就不可能只是媒體上的質問，地方教育部門抓住機會快速行動起來。
2016年11月8日，新東方培訓學校等20家教育培訓機構因存在價格欺詐或不明碼標價等問題遭到行政處罰。西安教育部門2月10日通報，“重拳出擊整治未經教育行政部門批准，擅自舉辦民辦教育機構的違法辦學行為”，專項整治取締無證培訓機構397家。
據6月1日上海市政協重點協商辦理“整頓規範教育培訓市場秩序”提案專題，上海教育培訓機構近7000家，證照齊全的有2200多家，有營業執照但無教育培訓資質的有3200多家，無照經營的有1300多家。到今年9月1日前，上海市將開展分類整治規範。首先取締無照經營的教育機構，再對有執照但無資質的機構，下發行政指導書，指導其限期整改。
樹大招風，各地的整頓行動都沒有成都直擊學而思之影響力。5月12日，根據羣眾舉報，成都市教育局責成錦江區、青羊區、金牛區、武侯區和成華區對所在區域的學而思9個教學點進行查處，責令其停止招生或者教學。而違規的主要事項就是違規（無證）辦學，或者説就是未經教育部門許可就擅自招生辦學。
成都錦江區要求學而思整改通告
根據學而思6月底發佈的最新年報，北上廣深寧是其最大的5個區域市場（佔45.7%），成都只是其第九大市場，這幾個要求整改的中心僅佔學而思營收的1.8%，但消息傳到美國，其股價當天卻大跌5.62%，也就是説成都這一查幾乎使得學而思損失了6億美元的市值。市場如此反應，顯然更多是對政策可能的變化之於學而思發展前景的憂慮。
第66條
成都教育部門對學而思的整改通告稱其依據為《中華人民共和國民辦教育促進法》及四川的地方實施辦法有關規定，但事實上，經營性的民辦教育培訓機構並不在《民辦教育促進法》規範的範圍內。
《民辦教育促進法》第六十六條規定，“在工商行政管理部門登記註冊的經營性的民辦培訓機構的管理辦法，由國務院另行規定”。四川省制定的實施辦法第三十五條同樣規定，“在工商行政管理部門登記註冊的經營性的民辦培訓機構的管理按照國家有關規定執行”。但國務院並沒有對經營性民辦培訓機構如何監管進行明確，也正是如此，培訓機構普遍只在工商局註冊教育諮詢公司或教育科技公司。
除開上海、重慶等少數地方外，包括成都等其他各地並沒有地方性法規（或者省級政府規章）對如何監管經營性民辦培訓機構進行具體規定，其他任何部門的文件並沒有權限對此做出規定。換句話説，要求學而思取得辦學許可存在較大的法律爭議。
事實上，社會對學而思們意見分化，追隨者眾，痛批者也不少。儘管沒有法律授權，面對社會要求教育部門對學而思們進行監管的呼聲，很多地方教育部門已經要求學而思這樣的經營性培訓機構取得許可辦學。可能正是為了解決當前存在的法律與現實的尷尬局面，2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議決定對《民辦教育促進法》進行修改，其中包括刪去第六十六條，也就是説將經營性民辦培訓機構正式納入教育部門的監管之下，並視同經營性民辦學校，至此教育部門有了尚方寶劍，總算可以理直氣壯地要求培訓機構先許可後辦學了。
不過，雖然新修訂的《民辦教育促進法》要在9月1日才生效，一些地方已經迫不及待地開始行動了。温州市教育部門在6月5日發佈了《關於加強民辦教育培訓機構管理的指導意見》，對民辦教育培訓機構的資質條件等做出具體規定，並稱文件在發佈當日生效。
9月1日後，類似温州的地方具體管理政策應該會陸續出台，但如何應對培訓機構，是一個影響甚眾的公共課題，並不只是教育系統和教育專家的問題，我們需要更多的世界經驗，還需要更多的經濟學家、法學家、社會學家等更多學科的專家來參與討論。
韓國困境
民辦培訓機構不斷滲透是一個世界現象，從亞洲（東亞、南亞、中亞）、歐洲（東歐、南歐、西歐）、北美，乃至非洲都在面對類似的問題。如何應對民辦培訓機構，並不只是中國的問題，在世界上也有不少經驗。聯合國教科文組織、世界銀行、亞開行等國際組織也開展了不少研究。作為儒家文化圈的日本、韓國則是有着不同的模式和最為長久的經驗，而韓國則更是有着超過50年的豐富體會,其應對包括了從左至右的幾乎大部分措施，期間，連憲法法院為代表的司法系統也介乎其中。
韓國中小學生不同學科參加校外補習與經合組織（OECD）國家平均水平對比圖
如何應對民辦培訓機構事實上取決於政策制定者對於民辦培訓機構的作用和興起原因的認識。韓國經歷了學校平等化、禁止民辦培訓、提升公辦教育和參與培訓服務4種不同的應對模式。
認為民辦培訓機構的快速發展主要是升學考試導致的對優質教育資源的競爭及學校教育資源的不均衡，學校平等化和免試入學就成為政策選項。針對韓國社會民辦培訓機構瘋狂擴張的勢頭，所謂的“考試地獄”引發民眾不滿，韓國政府1968年出台了取消初中入學考試的政策，按照學區和抽籤派位入學，1969年首爾率先實施，1970年全國其他地方陸續實施。1973年，又出台了高中平等化政策，1974年首爾、釜山帶頭實施高中免試入學，之後在全國逐步施行（由於遭到了強烈的反對，並沒有能在全國完全實施）。
教育平等化並沒有緩和民辦培訓問題。於是，認為民辦培訓機構對窮人不公平，影響教育公平，弊大於利。基於此邏輯， 1980年，全斗煥政府出台了嚴厲的所謂“730教育改革措施”，禁止大學自行組織入學考試，禁止大學生和老師在培訓機構提供培訓服務，禁止民辦培訓機構向中小學生提供校外學業培訓（家教除外）。但需求依然存在，禁令實際上難以執行，培訓機構轉入地下辦學。據統計，1980年有5023個民辦培訓學校，10年後 ，1990年培訓學校增加了差不多5倍，高達28862個，到2010年，已達到7.6萬個了（據教育部統計，中國2016年有民辦培訓機構1.95萬所）。2000年，韓國憲法法院裁定禁止學生參加培訓學校是侵犯個人學習權，法院還一併推翻不準開辦校外學業培訓學校的禁令，稱兩者均屬於違憲行為。可以説，禁止政策完全失敗。
韓國校外培訓機構數量變化圖
認為民辦培訓機構的昌盛源於公辦學校教育質量不能滿足學生的需求，於是乎提升公辦學校教育質量又成為韓國政府應對民辦培訓學校的對策。從80年代中期開始，特別是2000年以來，降低師生比、加強教師評估、加強學校的辦學自主權（如差異化的課程體系）等措施開始實施。
韓國不同階段的中小學生參加校外培訓比例變化圖
認為民辦培訓是難以消除的需求，政府應該順勢而為，滿足家長和學生的學習需求，政府主要應研究如何降低家長的經濟負擔和減少教育不平等。根據這樣的認識，韓國政府管制政策又有了一個大轉彎。政府出資建立培訓廣播系統和網絡教育平台、利用公辦學校設施提供“放學後培訓”、資助低收入人羣和鄉村地區學生參加校外培訓。成效還是明顯的，2015年，韓國政府“放學後培訓”預算高達4.63萬億韓元（約41億美元），政府建立的網絡教育平台註冊用户超過260萬（2014年）。
民辦學校可以增加教育的多樣性，本應有助於緩解校外培訓。客觀來説，韓國民辦學校規模還是比較大的，2005年，初中、高中民辦學校比例分別為22.5% 和44.8%，而日本中學民辦學校不到8%（中國2016年，初中和高中分別為9.8%和20. 8%）。但遺憾的是，韓國政府為應對民辦培訓，對民辦學校實施了與公辦教育同樣的管制（如同樣實行抽籤派位入學），被稱為民辦教育事實上國有化, 短期可能有利於降低教育競爭，但從長期來看，民辦教育對於教育多樣化的價值大大下降，也不利於減少對校外培訓的依賴。
韓國政府應對民辦培訓機構幾乎窮盡了所有能想到的措施，但都沒有能夠抑制民辦培訓機構的不斷滲透。韓國的數據也成為學而思們對中國K12培訓市場前景信心的重要來源。
校外培訓的需求無法消滅，甚至連控制其增速也是非常困難，設定可行的監管目標是政策制定者們要首先考慮的問題，這恐怕就是韓國50年經驗得出的結論。
影子也是鏡子
在國際上，校外學業培訓被稱為影子教育。所謂影子，是指培訓學校完全根據學校的課程設置和考試要求來設置課程，學校教育的任何改變將立即傳導到培訓學校，校外培訓教育是依附於學校教育之上，皮之不存毛亦難附，同時也是學校教育的延伸。
主流學校和校外培訓都是為學生提供教育服務，校外培訓是影子，影子時刻關注學校教育的變化。影子也應該是鏡子，學校教育也應該從影子教育的發展中吸取有益的成分，學校教育雖不能完全代替校外培訓，但更好的學校教育應該可以緩解校外培訓。
校外培訓教育的發展首先是經濟發展後的現象。於個人而言，教育也是一種消費，經濟的發展，消費自然要升級，公辦學校提供的普遍服務難以滿足需求，更為個性化的校外培訓教育受到追捧是社會經濟發展的結果，個性化品質化的教育需求與教育的平等化規模化供給的矛盾是校外培訓發展的長期動力。
學校教育的目的是多元的，德智體美勞全面發展，人格教育與知識傳授並重，目的的多元必然使得課程設置容易顧此失彼，學生情況不一，因材施教更加困難。但培訓機構的目的單一，那就是一切為了考試，目標聚焦，短期內自然容易見成效。
小班教學，老師與學生才能有更多的情感交流，個性化的需求更有可能得到滿足。發達國家的班額一般為20人左右，韓國在經合組織國家裏班額指標屬於比較落後的，經過多年的努力，2015年小學、初中、高中平均班額分別是22.6人、28.9人、30人，而我國大多在40人以上。小班教學較好平衡了個性化教育與教育成本的關係，2017財年，學而思的小班教學佔其收入的83.6%，這也是學而思們的核心競爭力。
提倡特色學校，以水平的多樣化取代垂直的層次化，通過辦學特色解決學生的個性化需求，如李明博政府在2009年推行的300所特色高中示範項目就是這個邏輯。此外，韓國推行“放學後培訓”課程設置比較廣泛，也是為了滿足學生個性化的需求，對於“吃不飽”的優秀學生加餐，對於“吃不消”的落後生提供幫助，對於其它興趣愛好的，也有相應課程設置（如藝術、體育、科學等）。
2010年世界主要國家小學及初中平均班額對比圖
培訓機構的自主性與靈活性是其相對學校教育最大的優勢。培訓機構在教學班的設置（如小班教學）、招生（按學習等級分類設班）、課程設置、教材選用、課程進度等各方面有完全的自主性和靈活性，而公辦學校則受到嚴格的監管和指導，並沒有太多的發揮空間。正是看到了培訓機構的優勢，2009年韓國政府的教育改革的核心就是增強學校辦學的自主性，特別是強調教育的屬地管理和學校在教師聘用、課程組織等方面的自主性。
學校教育，特別是公辦學校是履行教育職責，是對上負責，而培訓機構是提供教育服務，是以家長（學生）滿意為目標。不同的機制，使得學生家長對學校教育缺乏信心，無論學生是否存在真實的課外輔導需求，在心理上都更傾向於參加校外培訓，這種從眾現象，形成了所謂的“囚徒困境”。要走出困境，就必須使得信息更加對稱，通過完善學校信息的披露制度及時公開信息（如學而思鼓勵家長聽課監督老師，手機APP實時交流教學信息）和建立家長參與的教師評估體系，促使學校以學生為中心，最終形成學校的責任制度。
沒有標準就沒有評估，對於學校教育而言，考試就是最通常的標準。然而，為了達到減負的目的，韓國先後取消了初中和高中的升學考試，我國也取消了初中升學考試，由此公辦學校缺乏有效的評估標準，反之，培訓機構有明確的教學標準，那就是入學考試。
而學校始終需要入學選拔標準，在官方選拔標準缺位的情況下，學而思們填補了這個空缺，通過舉辦所謂的“奧數競賽”、“小升初密考”等事實上掌握了教育標準，這就是學而思們“超前教育”得以存在的關鍵，也是所謂的“平等化陷阱”。
韓國也經歷過取消中學入學考試和再恢復民辦學校選拔招生自主權的輪迴。如果教育部門能夠建立合理的學生水平評估體系，學生可自願參加不同難度、不同特色的考試，不同學校可以根據辦學特色參考不同的考試成績或等級，公辦學校免試入學與民辦學校（包括公辦外語學校等）有入學的選拔標準並不矛盾，學而思最被詬病的小升初培訓“超前教育”可能也就沒有那麼大的市場。
政府與市場
校外培訓服務既無公共資源濫用之公地悲劇，也無阻礙自由競爭之壟斷情形，完全可以由市場配置資源，或者説，政府的政策只能是促進和規範市場競爭，而不能是限制競爭，如此才是最有利於消費者（家長和學生）。
國家承擔基礎教育的基本責任，而不是全部責任。校外培訓教育的發展是教育的國家責任部分轉移到家庭，是教育民營化重要組成部分（如韓國校外培訓機構的教師數量已經超過傳統學校），以2016年為例，我國校外輔導產值高達8000億元，不僅高於傳統民辦學校教育投入（7493億元），更多於高中階段教育經費總投入（6155億元），將近同期義務教育經費總投入（17603億元）的一半，顯然，對國家而言，這是惠而不費的好事。
凡市場競爭必有“失敗者”，對於校外培訓行業而言，就是由此引發的對窮人家庭的教育機會不公平，國家此前維持的教育公平被打破了，教育機會不再只是個人學業水平決定，家長也深度參與了競爭，財產多寡也是決定因素，這就是布朗所謂的家長主義（parentocracy）代替唯賢教育（meritocracy）。這確是政府的責任，但問題之解決不在限強，而在扶弱。這是韓國經歷了40年才得到的認識。
日本校外培訓協會為培訓機構頒發的資格認證
而被詬病的“飢餓營銷”則屬於供給不足的曲型症狀(韓國最著名的培訓機構——大成學院，入學率只有14%，一位難求現象更加突出)充分挖掘公辦教育資源的價值及加強校外培訓市場的競爭就可對症。
對於校外培訓機構，政府要做的是做好消費者保護即可，如監管廣告的真實性和預防消費欺詐，以及確保場地設施的安全標準等。揚湯止沸不如釜底抽薪，更重要的是要從校外培訓行業的發展中觀照學校教育的不足，向內用力，這恐怕才是緩解校外培訓畸形發展的可行之道。
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