劉忠：政法委的構成與工作方式
初民時代的人羣從自然狀態進入到社會狀態，結為一個共同體後，為共同生存和公共福利，都需有一個集合意志。集合意志的作出，有兩個端點，一端是寡頭制的獨裁專斷，另一端是波蘭曾實行的自由否決權（liberum veto）制度，這種“極端的、自我挫敗式的”制度規定“每位議員都享有否決議會決議和終止本屆議會的權力”，這一“毫無生氣的政治體制”導致從1772到1795年，波蘭三次被瓜分，徹底喪失了作為一個獨立國家的地位。
列寧領導的俄共（布）建立了民主集中制，將作為單個人集合的政黨之組織力，發揮至最大，成為布爾什維克1917年奪權成功的組織前提。在帝制時代漫長且散漫的個體小農意識濃厚的中國，民主集中制被高度認同，國共兩黨都將其接受為基本組織原則。對民主集中制的內容，中共中央的表述是“個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央。”毛澤東説：“我們的目標，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面。”
1870年10月31日，國際共產主義運動第一次革命實踐巴黎公社起義，建立了“擺脱清談館式的議會制”，而是由委員組成，兼管立法和行政的代表機關公社委員會。在共產黨建立政權後，設立委員會，作為民主集中制的實現方式，成為共產黨對政治、經濟、社會等各項事務治理時的基本組織形式。其中，黨委政法委員會的設立，是當代中國不同於西方司法體制的主要特徵之一。
關於政法委，有大量中央和地方文獻積累，但西方研究者歷來對政法委實然的存在有極大認識偏差。本文不做韋伯所説的“材料狩獵神”，不進行如科斯嘲諷的可以“一把火燒掉的”對材料線性堆積式的描述，而是將其納入中共中央通過委員會方式對同一主題事域進行政治領導這一框架下，對政法委作為議事協調機制設立的制度原因及其單位成員制的構成方式進行考察。對於這一協調機制在“小組”和“委員會”兩種組織形式之間的變化，以及由此傳遞出的政法委與黨委的關係，本文集中闡釋從1978年中央政法小組到1980年中央政法委的轉變。在這一轉變中，突出的差別是中央政法委常設辦事機構的建立。而區分議事協調性質的中央政法委和同一名稱的中央政法委機關，是此後制度變遷的一個關節點。本文不帶傾見，只在於發掘解釋中國問題的中國敍事框架。
電視劇《人民的名義》中漢東省委副書記兼政法委書記 高育良
一、議事協調機制的委員會設立
當代中國政治實踐中，建立了事權容量範圍不同的各種委員會：⑴構成執政基礎結構的黨的委員會：中央政治局常務委員會、中央委員會、黨的省、市、縣/區委員會；⑵作為政體或基本政制內容的委員會：全國人大常委會、地方各級人大常委會，政協全國委員會和地方各級政協；⑶在不同部門、機構之間，建立的決策、議事、協調、執行、議行合一等常設或臨時性的委員會；⑷機構內部建立集體領導、決定機制的委員會，如法院審判委員會、檢察委員會，大學的學位委員會、職稱評定委員會。各種類型的委員會，因對象、事權、政制內的位置等不同，具體運作有較大差異。其中，在中共中央的機關設置中，依具體領域重要性不同，冠以委員會名稱有三種形態：
1、議事、執行兩項職權議行合一的實體權力機構，如中央軍委。
2、作為議事、協調機構，如中央保密委員會、中央社會治安綜合治理委員會（2011年9月後更名為中央社會管理綜合治理委員會）。
3、作為具體的工作執行機構，如中央國家機關工委、中直機關工委。
政府序列內作為國務院組成機構的委員會與中共中央序列內的委員會不同。國務院組成機構的委員會是對於職權較重的部門或基於人事安排的特殊考慮，在規格上高於部、署、總局的一種機構待遇設置。如1954年正式確立人大領導下的“一府兩院”政體，國務院序列內的國家計劃委員會，主任為副總理李富春；國家體育運動委員會，主任為副總理賀龍。二人在1956年八大後又分別長期擔任政治局委員。國務院的組成機構由部改為委員會，被認為機構重要性增強，如1985年教育部改為國家教育委員會，主任由副總理擔任。
以中共中央名義設立並主持的以議事協調為基本職能的委員會，主要是要通過組織一體化方式，抵消因分工而產生的壁壘和低效，提高部門間的合作效能。
近代以來，獲得普遍認同的組織設計方式之一是以部門設置上的精細分工、專業化，提高效率。部門分工提高了轄域內的管理效能，但在各個分工的銜接處，因結合部的模糊或溝壑，反而出現空白或重疊，在部門內獲得效率的同時，部門間反而因交易費用過高，導致效用減低。因此，在大的工作方向上，當需要多個部門協同、配合時，即催生建立一個綜合協調機制。如1962年，為“在較短時期內取得原子能工業的更大成果”，毛澤東指示“要大力協同，做好這件工作”。中共中央成立了一個15人的“中央專門委員會”（簡稱“中央專委”），由周恩來為主任，賀龍（政治局委員、軍委副主席、副總理）、李富春（政治局委員、書記處書記、副總理、國家計委主任）、李先念（政治局委員、書記處書記、副總理、財政部長）、薄一波（政治局候補委員、副總理、國家經委主任）、陸定一（政治局候補委員、中宣部長）、聶榮臻（副總理、軍委副主席）、羅瑞卿（副總理、軍委秘書長、總參謀長）、趙爾陸（國防工辦常務副主任）、張愛萍（副總參謀長、國防科委副主任）、王鶴壽（冶金部部長）、劉傑（二機部部長）、孫志遠（三機部部長）、段君毅（一機部部長）、高揚（化工部部長）為成員。“委員會主要任務是：組織各有關方面大力協同，密切配合；督促檢查原子能工業發展規劃的制訂和執行情況；根據需要，在人力、物力、財力等方面及時進行調度。”這一工作方式，是革命年代以來的基本經驗。中央政法委的設立，在制度邏輯依循上，與此一致，是中共中央在“政法口”設置的協同機制。中共中央各種文件中常用的“歸口管理”一詞，是對這一工作方式的表達。
“口”是當代中國政治詞彙中一個習語，是對工作方向相近的領域內的若干部門，進行合併同類項之後的習慣指代。“對口單位”、“上下對口”也是政治、行政內的常用語。在國家層面，常用的有工交口、財貿口、農業口、外事口、政法口、文教口、宣傳口等。“口”這個習慣上的概稱，曾成為正式名稱。1976年10月15日，抓捕了“四人幫”之後，政治局會議將負責新華社、人民日報、解放軍報社、紅旗雜誌社、中央人民廣播電台等部門的中央機構稱為“中央宣傳口”，由耿飈負責。直到1977年10月正式成立中央宣傳部，調湖南省委第一書記張平化任中宣部長後結束。在政法機關內部，亦習慣用“口”來作為類型化的稱謂，如法院習慣將管轄婚姻家事、房產、知識產權等審判庭，合稱為“民事口”；辦公室、研究室、行裝處等稱為“綜合口”；檢察院將批捕、公訴、監所等合稱為“刑檢口”；反貪、反瀆稱為“自偵口”。分口劃片、“歸口管理”這一不論在宏觀領域，還是微觀領域上都習慣使用的工作方式，目的是為了通過組織化的部門協作，矯正部門分工導致的工作整合效用問題。從“政法口”各機關的消長演化可以清晰地看出其制度脈絡。
1949年後，列入“政法口”的機關主要有公安部、最高檢察署、最高法院、內務部、人民監察委員會（監察部）、司法部等。1954年憲法頒佈後，近代西方意義上的各司法職能漸次建立，促成1956年中共中央設立中央法律委員會，至1958年設立隸屬政治局、中央書記處的中央政法小組，完成“黨管政法”的組織形態。由於政治變化，司法部和監察部在1959年被撤銷，兩高的職能和機構也大幅壓縮。1966年文革開始後，被列入政法口的各機關中斷。1967年8月7日，謝富治在公安部大會上傳遞出“砸爛公檢法”的口號，1967年12月，中發67號文件決定對公安機關實行軍管；1968年最高檢察院軍代表等提交了一份請示報告，撤銷了高檢院、內務辦、內務部三個單位，公安部留下少數人，最高法院留下七八個人的辦案組，地方法院的審判業務由公安機關軍管會的審批組取代。1967年，在開創全國第一個省級機構被奪權的上海，張春橋甩開上海市公檢法機關，成立上海市政法指揮部，作為市革委會的一個部門。公檢法機構合一，機構間的協調議事需求消失，中央政法小組和地方黨委對政法工作進行領導、協調的具體機構工作停止
從1972年起，先是地方法院恢復，到1975年1月四屆人大恢復最高法院，1978年2月，五屆人大決定重設民政部（此前的內務部），並通過新《憲法》重新設立最高檢察院，偵查、批捕、起訴、審判、執行各職能分工負責、互相配合、互相制約的結構基本構建。為此，1978年6月中央決定重設中央政法小組。1979年9月，五屆人大常委會恢復司法部，訴訟結構中的代理、辯護職能恢復。又因政治調整，1980年1月中央政法委成立，1980年2月十一屆五中全會恢復1956年中共八大設立的中央書記處，“作為中央政治局和它的常務委員會領導下的經常工作機構。”至此，1958年6月完成的中共中央對政法工作的領導體制恢復。
這種跨越“一府兩院”等多個機構的議事協調機制，之所以由黨委主持（習慣稱“牽頭”），是因為在當代中國政體內，由國務院或人大等其他機構主持，與政制約束條件衝突。如1988年成立的國家機構編制委員會，作為國務院負責機構改革和管理機構編制的綜合、協調、監督機構，主要職能是審核人大、政協工作機構、高法、高檢、民主黨派、全國性羣眾性團體工作機構的編制。並申明設立根據為《憲法》第89條第17款的規定。但是，憲法該款規定表述為“國務院行使下列職權……審定行政機構的編制”。另外，在人大領導下的“一府兩院”政體下，由國務院在名義上審核人大等機構編制，顯失妥當。因此，1991年改設中央機構編制委員會，“統一管理全國黨政機關、人大、政協、法院、檢察院、各民主黨派、人民團體機關及事業單位的機構編制工作。”
與此情狀類似，在政法事務上，在國務院序列內，文革之前曾始終有一個政法方面的統一機制，但出於政體限制，職責嚴格限制在政府序列內。1954年10月，國務院成立以政法、文教等為內容的第一至第八辦公室，由羅瑞卿和林楓等分任辦公室主任，協助總理領導有關部門的工作。1959年6月，撤銷國務院一辦，設立國務院政法辦公室，協助總理掌管內務部、公安部的工作。1960年12月，撤銷政法辦公室。1963年4月，設立國務院內務辦公室，統一管理公安部、內務部、民族事務委員會、宗教事務局等4個單位的政策性問題和重要業務。這一領導機制，始終未及於法院、檢察院，與兩高的關係是負責“聯繫”。1997年，國務院規定“國務院議事協調機構承擔跨國務院行政機構的重要業務工作的組織協調任務。”
政法事務的議事協調機制，如由人大常委會主持，也與人大的職權設置不一致。人大作為權力機關，在政法事務上，主要是人員選舉、任命和工作監督。而監督被認為是事後，如果在事前以及事中監督，即成為實際上的領導關係。所以，從政治慣例創立之初，人大即沒有被賦予對政法全局的領導職能。1979年2月，五屆人大六次會議決定設立由80人組成的全國人大常委會法制委員會，主任為彭真，副主任是胡喬木等10人。機構組成和規格，幾乎與此前由100人組成的中央紀委相當。但是，彭真在法制委員會第一次全體會議上即作出職權劃定：“我們是全國人大常委會立法工作的助手。公安、檢察、法院是司法機關。中央政法小組是聯繫各部門的。我們不要把別人的職權侵犯了。”1998—2003年人大對於司法的監督程度較深，此後全國人大再次進行了調整，重新強調監督工作應遵循的三個原則：堅持黨的領導，集體行使監督職權、不包辦代替，“全國人大常委會對‘一府兩院’的工作既要監督，又要支持，不代行‘一府兩院’的行政權、審判權和檢察權。”
由於1954-1966年期間的國務院一辦、政法辦、內務辦這樣的國務院系統內的政法協調機制，與同期設置的中央法律委員會、中央政法小組存在較大的組織重疊，因此在1978年之後未再出現。而人大因職權所限，不可能作為政法工作事先和事中的領導機關，因此作為中共中央設立的“政法口”的唯一議事協調機制，中央政法委的作用趨強。這一作用，又因1980年之後政法體制的調整使得政法委成員增多而表現明顯。
二、單位成員制
中共中央通過委員會的組織方式建立的議事協調機制，主要解決部門間統籌、步調一致或事權衝突等問題，但部門內哪些人員進入某一主題的委員會，是委員會運作的前置問題。就政法委而言，在確定成員資格上，需要前置解決兩個層次的事項。
第一個層次，有兩項焦點：⑴如果成員過多，可能議而不決，或代表某一個部門的成員過多，票決時則可能形成單方有利的結構；⑵經常參加議事的具體人員如不具有所在單位的主要決策成員資格，只是一個“帶耳朵”來聽、需回去再進行彙報的次要成員，則協調效率下降。這一認識，系在實踐中逐漸獲得。在既往經驗中，政法委成員的邊界並不固定，人員隨政治和體制變化而調整。時下構成的確定，經歷了漸進的演化。
1956年設立中央法律委員會，委員組成中，除彭真和公檢法三長董必武、羅瑞卿、張鼎臣外，另一位委員是司法部黨組副書記陳養山。司法部長史良作為民盟中央副主席，顯然不適合在中共黨內機構任職，但基於複雜的原因，司法部黨組書記鄭紹文不是成員。1959年5月，副總理、公安部長羅瑞卿接替彭真擔任政法小組組長，較1958年的五人成員，增加到九人，在公檢法三機關的一把手之外，各有一位副職也成為小組成員，分別是高克林（最高法院常務副院長）、周興（最高檢察院常務副檢察長）、徐子榮（公安部常務副部長）。
1980年後，中央政法委成員的組成逐漸固定，在基本構成上為單位成員制，每個成員單位一名委員。因各政法機關實際都實行“首長負責制”，委員由各政法機關的行政首長出任。這一特徵與中央委員任職資格相較即明顯可見。中央委員的選任主要基於個人能力、資歷、政治因素等考慮，並非擔任部長、省長，即必然成為中央委員。但成為中央政法委委員是基於職務，即委員資格是基於任職的單位。只要擔任政法機關行政首長，則成為中央政法委委員，不再基於個人能力、資歷或其他因素進行再次的甄別、遴選。正因為如此，如原任政法委委員的幹部職務發生變化，即不再成為政法委委員，委員資格轉由接替該職務的幹部接任。這在職務變動較頻繁的地方政法機關，尤為常見。這種單位成員制方式的任職，更加彰顯政法委是部門間的一種議事協調機制。
由於實行單位成員制，哪些部門成為中央政法委的組成單位，成為制度設計的第二個層次的主題。其焦點亦有兩個：⑴如果職責聯繫不強的機關進入政法委，則分散了精力，尤其是將與司法不相干的事務提交入該機制，可能造成中共中央一貫警惕的利用專政職能解決人民內部矛盾等問題；⑵因政體限制，有些機構如進入政法委，造成事權界限擴張，對政體造成傷害。
基於以上考慮，一方面，工商、税務、質檢、海關、土地、環保等機關，雖然是重要的行政執法主體，但從未被安排進入政法委。另一方面，原本作為政法委成員的一些機構退出。政法委在晚近日益專門化為以刑訴、維穩等事務為中心工作的協調機制。在委員的構成上即為直接參與以刑案為主的政法事務的各機關。政法委構成的外延，依時勢變化、司法改革和政策認識的變化而不斷調整，具有一個歷時性的生成過程。
1、增加解放軍內部主管軍法的機關。1980年1月成立中央政法委，時任解放軍總政治部副主任的黃玉昆為委員。直接的原因在於便利對即將開始的兩案審判進行指導。1979年7月中共中央決定成立中央兩案審理領導小組，對林彪、江青兩個集團進行審查處理。在押的黃永勝等人都曾是軍隊高級幹部，由軍隊抽調幹部偵查、預審。總政為全軍最高的政治機關，黃玉昆為分管保衞的副主任，被吸收為兩案審理領導小組成員之一。1980年組成的特別法庭，黃玉昆為副庭長。更制度化的基礎性原因在於實踐中有大量軍地互涉案件，軍內偵查機關保衞部和軍事檢察院、軍事法院由總政領導，吸收主管的副主任便於軍地互涉案件協調。此後歷屆中央政法委組成成員中，總政均為成員之一。2015年軍改之後，總政治部改為軍委政治工作部，另增設了中央軍委政法委，軍委政法委書記李曉峯中將為成員。
2、增加國家安全部。安全部的前身是中央調查部，1955年4月，軍委聯絡部轉移到中央系統內成立中央調查部，由李克農任部長，日常工作由中辦主任楊尚昆聯繫，大事請示時任政治局委員、中央秘書長的鄧小平解決。 1956年八大後，楊尚昆任書記處候補書記，鄧小平任政治局常委、總書記。在黨內隸屬上，政治局委員、書記處常務書記彭真任主任委員的中央法律委員會和此後的中央政法小組，與中央調查部平行，兩者沒有領導、指導關係。1983年，中央同意彭真、陳丕顯提出的建議，將中央調查部與公安部反間諜等職能的局合併，設立國家安全部。1983年9月，全國人大常委會決定國家安全機關承擔原由公安主管的間諜、特務案件的偵查工作，是國家公安機關的性質，行使憲法和法律規定的公安機關的偵查、拘留、預審和執行逮捕的職權。此後，國家安全部部長成為中央政法委成員。
3、增加武警部隊。1983年，軍委將擔負內衞執勤任務的地方部隊和警衞目標全部移交公安部，1983年4月成立“中國人民武裝警察部隊總部”，1995年後武警領導管理體制改為“兩統一分”體制，“由國務院、中央軍委雙重領導，實行統一領導管理與分級指揮相結合的體制”。2009年《人民武警法》第7、10條對武警在刑事訴訟中的權力、地位進行了詳細規定和正式確認，規定武警協助公安、國家安全、司法行政、檢察、審判機關依法執行逮捕、追捕、押解、押運任務，協助其他有關機關執行重要的押運任務”，“參加處置暴亂、騷亂、嚴重暴力犯罪事件、恐怖襲擊事件和其他社會安全事件”。武警承擔了日益重要的治安、刑偵工作，分擔了部分刑訴職能。武警部隊司令員在2008年被增加為中央政法委成員。
4、1990年後，中共中央要求“各級政法委員會都要有同級人民政府負責人中的一位副職參加。”此前的慣例，1958年中央政法小組五人成員中即有政治局候補委員、副總理烏蘭夫。1959年政法小組成員中有時任國務院政法辦公室副主任吳德峯。時下，在地方各級政府中，有一位分管公安、司法行政、信訪和聯繫國家安全、法院、檢察院的副省/市/縣/區長，習慣稱政法副省/市/縣/區長，為政法委成員。在國務院一層，1982年機構改革時，副總理職位由13人減為2人，另改設國務委員，“國務委員相當於副總理”，為國務院黨組成員、國務院常務會議組成成員。2003年，中央要求“各級黨委可根據實際情況和幹部任職條件，在領導班子職數範圍內，有條件的地方逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關主要領導。”晚近的三任公安部長、黨委書記均由國務委員兼任，在中央政法委擔任政法委副書記。因此，另由一位公安部黨委副書記資格的副部長，以單位成員中公安部的成員身份，出任政法委委員。這種構成對於1986年成立的國務院法制局（1998年後更名為國務院法制辦公室）負責人未列入政法委成員，也構成一個解釋。因為國務院法制辦主要行使行政法規起草、部委規章審查等行政立法事權，與訴訟並無大的楔入，此外，作為國務院內設辦事機構，其工作由分管政法的國務委員進行領導，職能已被代表。
5、1991年中央決定成立社會治安綜合治理委員會，下設辦公室，同政法委合署辦公。中央綜治辦主任為正部級幹部，擔任中央政法委委員。
在以上單位新增為政法委成員單位的同期，民政部和全國人大常委會有關部門負責人不再成為中央政法委成員，使得政法委的職能更加清晰。
對於“政法委員會”一詞，本文認為來自“政法”，而“政法”是法律作為政治上層建築一部分，服從政治工作大局之意的略稱。但司法實踐中的老幹警常認為，“政法委”的“政”字，是指民政部，原因即在於民政部長期歸為“政法口”留下的記憶。民政部在1969年之前稱為內務部，內務部建國初期事權範圍極為寬泛，如部長謝覺哉説內務與外交相對，政府的工作除了外交之外都是內務，在內務裏，除了專管部門管理之外的工作，都是內務部的工作。內務部從1949年即劃入政法口，受政務院政治法律委員會指導，1954年一屆人大後，由國務院政法辦公室指導。但1954年12月，陳毅在第三次全國民政工作會議上講話後，民政以優撫、復員、救災和社會救濟為工作重點，職權較建國初期大為收縮。1959年後，流動人口管理（原稱遊民改造）、收容和遣返事務突出，該事項與1957年全國人大常委會通過、由公安機關執行的《治安管理處罰條例》緊密相關。1959年5月，中央政法小組從五人成員增加到九人，其中有錢瑛。錢瑛1953年之後先後任中央紀委常務副書記、中央監委副書記、監察部部長。1959年監察部撤銷後，任中央監委副書記、內務部部長。 1969年內務部撤銷，1978年恢復設立民政部，在1978年設立的中央政法小組成員中，有民政部長程子華。1980年1月成立中央政法委員會，程子華再次成為委員。但是，民政部的各項主要工作，與訴訟並無切入，與其他政法機關也少有需要協調之處，另因組織調整，在1988年改設中央政法小組之後，民政部不再是成員之一。
全國人大常委會有關部門不再成為成員。1959年中央政法小組九人成員之一有武新宇。武新宇1953年由內務部副部長調任政務院政治法律委員會秘書長，1954年後任全國人大常委會副秘書長、機關黨組副書記、書記。由於時任人大秘書長的彭真主要精力在中央書記處和北京市委，故在較長的時期，武新宇主持人大常委會機關日常工作，並具體主持起草了《刑法》。文革後武新宇任全國人大常委會常務副秘書長、法制委員會副主任兼秘書長和法律室主任、全國人大常委會機關黨組書記。1980年彭真主持成立中央政法委，武新宇再次擔任委員。1988年之後，全國人大常委會的相關負責人不再列為成員。制度原因亦在於對政法委職能的認識。彭真1981年即認為立法和司法應適當分開，而政法委主要協調的是司法過程中的事項。作為立法機關，淡出政法委，與此相關。
通過以上對單位成員制下的中央政法委結構演化的細述，對政法委工作方式的認識即獲得一個組織意義上的基礎：
1、構成。中央政法委的組織構成是同級政法機關，與其他議事協調機制如中央防治血吸蟲病小組等不同，中央政法委不包括下級地方黨委。各級政法委都是黨委對同級政法工作進行領導的一種組織方式，“各級政法委員會受同級黨委領導”，對於下級政法委，是“指導”關係，政法委上下級之間沒有領導和隸屬關係。如需向下發政策性意見、決定，應報請同級黨委決定、批轉。
2、事權管轄範圍。中央政法委成員嚴格限定，與中央國家安全委員會等委員會相比，事權範圍集中於訴訟，尤其是普通犯罪中的公訴案件和與訴訟相關的治安防控、維穩等事務，事權範圍有限。
3、非實體領導機構。中央政法委委員有解放軍總政副主任（中央軍委政法委書記）、武警部隊司令員。僅就武警部隊而言，1996年中央軍委下發《“九五”期間軍隊組織編制建設計劃》，從乙種步兵師中挑選了14個軍政素質好、有光榮歷史傳統的師轉隸武警部隊建制領導，並根據軍委副主席張萬年建議，武警機動師保留了原部隊的師、團番號。當代中國，“黨指揮槍”原則具體的體現是武裝力量由中共中央軍委統一指揮。所以，由中央政法委這兩個成員構成，即排除了部分研究者的錯解，凸顯中央政法委僅作為一個議事協調機制的職能，而不是一個領導機構實體。
在獲得這一認識印象下，即可查知，在單位成員制下，作為一個議事協調機制的委員會，中央政法委的基本活動方式是民主集中制組織原則下的會議：
1、各委員單位，涉及到與其他機關的制度關係、基本刑事政策等事項時，提交委員會會議討論，按照民主集中制“少數服從多數”方式進行決定。對其中重大事務，由政法委書記報請中央書記處、中央政治局決定，對於中央決定，根據民主集中制“下級服從上級”規定，各單位必須遵照執行。
2、單位成員制下，各主要委員都是所在單位的行政“一把手”，在“首長負責制”下，會議決定的事項，即可以在各單位較快獲得推動。與巴黎公社議事、執行職能合一的機制有一致之處。
3、為能準確地將政法各機關的具體情形下情上達，同時將中共中央的意圖準確地傳遞給各機關，尤其是能將中共中央全局性的工作安排體現在政法事務中，1980年後中央政法委書記均由政治局或中央書記處成員擔任。但是，根據中共中央“集體領導，個人分工”的原則，主管政法事務的政治局委員、書記處書記只是中共中央領導集體中分工聯繫政法工作的成員，較大事務需提交政治局、中央書記處集體討論決定。
4、中共中央有關政法事務的決定，其中需要各機關統一協作執行時，由中央政法委書記召集中央政法委會議進行部署，各單位根據“下級服從上級”原則，執行中央決定。
5、在委員會會議中，書記是主持人，決定哪些議題列入會議議程、提交討論和交付表決，或提交中央決定，體現了“民主集中制”的“集中”成分。
在這一機制中，政法委與黨委的事權之間具體的邊界如何界定，成為議事協調機制的核心問題。而這在中央政法委制度史演化中，在1978年中央政法小組到1980年中央政法委的轉變時，充分的傳遞出來。
三、中央政法小組到中央政法委員會的轉變
在中共中央的協調機制建立上，常見的機構名稱還有“小組”、“領導小組”。如1955年，毛澤東提出“七年基本消滅血吸蟲病”的要求，因涉及到多個部委和南方多個省、市協調，中央設立防治血吸蟲病九人小組，提出“一年準備、四年戰鬥、兩年掃尾”的步驟。基於對制度慣習的經驗觀察，選用“委員會”而不是“小組”名義，通常是：⑴“委員會”較之“小組”、“領導小組”更正式，多為常設機構所使用。“小組”等更多用於臨時性、階段性的機構；⑵在組織編制上，委員會比較“實”，“小組”多為“虛”設；⑶作為“民主集中制”思想的組織表達形式，“委員會”的“民主”色彩較多，而“小組”、“領導小組”有更多“集中”的含義。
作為“黨管政法”的一種議事協調、集體領導機制，中央政法委在組織形式上經過四次迴轉變遷：⑴1956年7月設立中央法律委員會，1958年6月改設隸屬於中央政治局、中央書記處的中央政法小組，文革開始後中央政法小組停止活動。⑵1978年6月設立中央政法小組，1980年1月改設中央政法委員會。⑶1988年5月撤銷中央政法委員會，設立中央政法小組。⑷1990年3月撤銷中央政法小組，恢復中央政法委員會。每一次組織形式轉換，都是具有制度史研究吸引力的佳題。由於時下政法委的基本職權以及與黨委、政法各機關關係的確立是在1980年，因此從1978年中央政法小組到1980年中央政法委的調整，是組織史遷轉的樞機關節。
促成這種遷轉發生的原因，第一個是組織調整。擔任1978年中央政法小組組長的紀登奎，1938年入黨，1959年任河南洛陽地委第一書記，1969年九大當選為政治局候補委員，1973年任政治局委員，1975年任副總理，1978年6月兼任中央政法小組組長。“兩個凡是”與實踐標準討論結束、十一屆三中全會閉幕之後，紀登奎被停止職務。1980年2月十一屆五中全會接受他辭去政治局委員職務。第二，政治路線變化。十一屆三中公報宣佈：“會議對民主和法制問題進行了認真的討論。”“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性。”這樣的提法、表述，在中央全會上是第一次。依照當代中國的治理思路，政治路線確定後，要由組織路線進行保證。一個符合新政治路線的機構和組織構成即進入政治議題。
十一屆三中全會閉幕後第6天，中央將1966年即被打倒的彭真從被流放地陝西商洛接回北京。相較於此前的紀登奎，彭真是1923年入黨的革命元老，1945年七屆一中全會當選為政治局委員，1949年至1966年在政治局內分管政法工作。重新復出後，1979年9月十一屆四中全會被增選為中央委員、當選為政治局委員。11月17日，政治局會議決定大力整頓社會治安，鄧小平確定由彭真抓這項工作。彭真19日主持會議傳達整頓社會治安的政治局會議精神，使用的會議名義是“中央政法機關第五次聯席會議”。 由此，一個正式的機構名稱，作為黨管政法的組織方式，即為當時之需。
在具體的機構名稱上，組織慣例是機構職權和政制內的位階發生調整，則要通過機構名稱變化進行體現，意在通過名稱變化將實質調整的信息傳遞出去。如1927年中共五大曾設立中央監察委員會，1949年改設中央紀律檢查委員會。高饒事件後，1955年再改稱中央監察委員會。鑑於文革教訓，1978年12月重新建立“維護黨規黨法，切實搞好黨風”的機構，名稱再次調整為中央紀律檢查委員會。
由革命元老彭真領銜的的新機構中央政法委員會，在各方面都與1978年中央政法小組發生較大轉變：⑴在機構形式上，與此前由另一位革命元老陳雲擔任第一書記的中央紀委相似，委員會設書記，而不再如1956年中央法律委員會時，稱主任委員。⑵原1978年中央政法小組七人成員，保留四人，去掉三人，另增加五人；⑶第一次增設了秘書長、副秘書長職位，設置了常設辦事機構。構成形式的變化是一方面，更重要的是事權調整。
由於時下中央政法委的事權，基本範圍在1980年成立《通知》中確定。以歷時性的眼界，通過對比該《通知》與成立中央政法小組的1978年《通知》的用語措辭的差異，對兩個簡短的文本進行厚重密實的描述，可對中央政法委的事權獲得較清晰的考察和界定：
1、1978年《通知》在對事權項進行列舉之前，有一個總述性的語言，對該機構進行基本的職權地位界定：“成立中央政法小組，協助中央管理高法院、高檢院、公安部、民政部四個部門的一些事情”。1980年《通知》沒有總述，直接列舉事權，事權列舉前兩項是：“中央政法委員會在中央領導下，研究處理全國政法工作中的重大問題，向中央提出建議”，“協助中央處理各地有關政法工作的請示報告”。從立法法的法理上看，事項列舉之前的總述，對後文的列舉有一個統領作用，前者“協助中央管理”表明中央政法小組至少是協助性的領導機關，而1980年《通知》使用的語詞弱化得多。
2、在具體事權上，1978年明確規定“審核應由中央批准的死刑案件，並向中央提出處理意見。並協調處理最高法院與省、市、自治區和中央有關部門有不同意見的案件。”1980年沒有此規定。
3、在議事協調機制上，表述有差異，職權相近，1978年為“根據中央的方針、政策，協調四個部門的工作，使之互相配合，共同對敵。”1980年為“協調政法各部門的工作，對政法各部門共同的有關全局的問題，根據中央的方針、政策、指示統一認識，統一部署，統一行動。”同時，作為一項“虛”設的研究事權，兩個文件表述也大致相近：1978年為“研究工作中帶有方針、政策性的重要問題。”1980年為“調查研究貫徹執行中央方針政策和國家法律法令的情況；調查研究政法隊伍的組織情況和思想情況。”
4、兩個機構的關鍵差異在於1978年的文件規定中央政法小組“負責傳達中央有關指示，並檢查貫徹執行情況”、“審核四個部門報請中央批准或轉發的文件”。這使得中央政法小組實際上成為公安部、最高法院、最高檢察院、民政部各黨組與中央政治局之間的一個層級。而1980年的文件完全沒有此內容。
5、兩個《通知》均各有一個結論性的概括規定，1978年為“上述工作，主要通過中央政法小組會議實行集體領導”，而1980年為“中央政法各部門的工作仍應直接向黨中央、國務院、軍委請示報告。”1980年有一個兜底性規定“辦理中央交辦的其他工作”，1978年沒有。
6、1978年《通知》的關鍵詞是：協助管理、負責傳達、檢查、協調、審核、研究；1980年《通知》的關鍵詞是：研究、建議、協助處理、協調、調查研究。前者要“實”的多。
對於中央政法委的職權構成，彭真在第一次會議上的講話，闡釋的十分清楚：“政法各部門黨組要直接向中央請示報告”，“文化大革命前十七年，我聯繫政法各部門，重大的事情沒有不向中央請示報告的”，“我只是個聯絡員”，“政法各部門要在中央領導下工作，像頭和胳膊、手指的關係那樣，中央是頭，政法各部門是胳膊、手指，頭指揮胳膊、手指。不鬧獨立性，可以少犯錯誤，出了錯也不會太大。”在當代中國，“中央”指中央委員會、中央政治局常委會、中央政治局和中央書記處。彭真在文革前，作為七屆、八屆政治局委員和八屆一中全會產生的書記處常務書記，所稱的“向中央請示報告”，除了指向中央常委報告，另外是指向擔負集體領導的中央政治局、中央書記處報告。彭真説自己“只是一個聯絡員” 不完全是謙稱，因為彭真雖然是分管政法事務的負責人，但在中共中央“集體領導、個人負責”這一民主集中制方式的工作原則要求下，只是領導集體成員中的一員。
中央政法委的全稱是“中國共產黨中央委員會政法委員會”。對中央政法委和中共中央的關係，彭真在第一次會議的講話中也交代的十分明確：中央政法委“給中央當參謀”、當“組織幹事”、“給中央做秘書工作”，“就是要當參謀（不是當司令員、政委）”。彭真強調是“當參謀”，不僅不是司令員、政委，也不是“參謀長”。從軍事戰爭年代走來的彭真同時代的幹部，都熟知軍中一句習語：“參謀不掛長，説話都不響”。在軍隊中，“參謀長是司令部的首長”，各兵種部隊中的參謀長是其“同級司令員、軍長、師長、團長的第一代理人，掌握全盤軍事工作”。而參謀，只是局部工作的一個輔助者和行動的建議者。用同時代人熟知的職務類比，彭真將中央政法委的職權交代的十分清晰。
1982年9月，十二屆一中全會上當選中央書記處書記的陳丕顯，接替此前分工政法的書記處書記彭衝，任職中央政法委，協助彭真分管政法，並擬接任彭真擔任中央政法委書記。陳丕顯到任熟悉工作期間，1982年10月彭真再一次就中央政法委的事權作出交代，重申了1980年中央政法委第一次會議講話時確定的原則。
由於政法各機關的核心工作是辦案，政法委與各政法機關職權之間關係的處理上，另一箇中樞問題是案件決定權。早在中央政法委前身的中央法律委員會1956年7月設立時，彭真講話限定的任務是：辦理中央交辦的工作，研究法律工作的方針政策和各部門的分工制約等問題，不受理具體案件。各有關部門的黨組直接對中央負責。但是，如前述，1978年設立的中央政法小組與此不同，四項職權之一即是“審核應由中央批准的死刑案件，並向中央提出處理意見。並協調處理最高法院與省、市、自治區和中央有關部門有不同意見的案件。”為此，在中央政法委成立之前的1979年7月7日，中共中央副秘書長鬍喬木給時任全國人大副委員長兼法制委員會主任的彭真和政治局委員、負責中央日常工作的中共中央秘書長胡耀邦寫了一封信，信中建議：“刑法、刑事訴訟法公佈以後，建議中央發一個指示，着重説明各級黨委要保證兩法的嚴格執行（這是取信於民的大問題），並提出其中的幾個關鍵性問題，因法律條文很多也很難懂，哪些與黨委過去的習慣作法不合不是一眼就可以看出來的。附件所説的黨委批案是其中之一，而且積重難返，非特別糾正不能解決問題。特此建議，當否請酌。”彭真、胡耀邦均同意胡喬木的意見，並在來信上作了批示。9月份，中共中央即頒發了著名的1979年64號文件：“中央決定取消各級黨委審批案件的制度。對縣級以上幹部和知名人士等違法犯罪案件，除極少數特殊重大情況必須向上級請示者外，都由所在地的司法機關獨立依法處理。”因此，在1980年1月列舉中央政法委事權時，完全未直接授權規定對具體案件的審批、審核權。
1988年中央政法委撤銷，改設中央政法小組，經過1989年後，1990年重新恢復政法委。此前，喬石於1985年接替陳丕顯擔任中央政法委書記，1988年改任中央政法小組組長，1990年繼續擔任恢復後的政法委書記。對於政法委的事權定位，喬石沿續了1980年彭真確定的框架。此後，中央政法委基本事權格局大致保持不變。
從中央政法小組到中央政法委的轉變上，一個突出的機構編制差異是“實體”與“虛設”的不同，這集中表現為辦事機構的設置。與學界和西方研究者的傾注點不同，政法各機關的辦案人員更關注的不是政法委，而是政法委的辦事機構——政法委機關。
四、辦事機構
西方研究者的一個錯誤，在於未辨識出“中央政法委員會”系在兩個語詞意義上被界定，一個是作為議事協調機制的委員會，另一個是作為該議事協調機制的辦事機構。
以議事協調為職能的委員會，主要工作方式為會議。以會議方式議事協商、統一認識以決定某一事項，需要一個秘書職能：⑴會前，具體負責會議召集、會務籌備，對會議待審議的事項進行預先的調研、資料收集，提出決策參考意見；⑵會中，對會議決定內容進行紀要、備忘；⑶會後，決定的內容如需發文件，則進行會籤、呈送、下發；⑷會議決定事項如果重大，即另需要督辦、催辦、核查落實。
如前述，以議事協調為主要職能的委員會，均實行單位成員制，委員分散在各個機關，每一位委員又都是各常設機關的行政“一把手”。委員會的秘書性事務是跨部門的，而各個部門之間有利害關涉，並存在激勵不相容之處，如交由其中某一個部門承擔，有利益衝突，應予迴避。從而勢必交由一個具有超越地位的其他機構來承擔。如這些事項工作量較小，該事務交由黨委、政府的辦公廳或某一個工作部門的秘書處兼理即可。對事權繁重工作量較大的協調機構，如由另外的機構兼理，則可能會被其主管的事項沖淡，而導致工作效能下降。因此，對於工作量大的委員會，均專設一個辦事機構。低規格的辦事機構徑稱為“××小組辦公室”、“××委員會辦公室”，負責人為辦公室主任。較高規格的辦事機構，在名稱、機構編制上都有體現，通常設駐會的常務副書記，並設秘書長負責辦事機構的日常事務。
1993年十四屆二中全會通過了中央直屬機構的改革方案，對12箇中央議事性機構所設辦事機構，進行了設置。以辦事機構有無編制為標準，由大到小排序，分四種情況：⑴中央財經領導小組、中央機構編制委員會，任務具有特殊性，單設精幹的辦事機構。⑵中央社會治安綜合治理委員會與中央政法委職能相近，其辦事機構合署辦公。⑶中央黨的建設工作領導小組、中央宣傳思想工作領導小組，按會議制形式活動，不設辦事機構，只設少量秘書工作人員。⑷中央外事工作領導小組的具體事務由中央外事工作領導小組辦公室暨國務院外事辦公（列國務院序列）室承擔，中央對台工作領導小組的具體事務由中央台灣工作辦公室暨國務院台灣事務辦公室承擔，中央黨史領導小組的具體事務由中央黨史研究室承擔，中央保密委員會的具體事務由中央保密委員會辦公室暨國家保密局承擔，中央密碼工作領導小組的具體事務由中央辦公廳機要局承擔，中央保健委員會的具體事務由衞生部保健局承擔。國務院系統的議事協調機構，根據1997年國務院的規定“不單獨確定編制，所需要的編制由承擔具體工作的國務院行政機構解決。”
為議事協調機構設置的辦事機構，放在政制系統中哪一個部位，考慮的是委員會所擔負的職能在整個政制結構中的位置。1960年成立由公安部部長謝富治、中辦主任楊尚昆等七人組成的中央保密委員會，謝富治任主任，職能為在中共中央領導下，統一領導黨、政、軍系統的保密工作，中央保密委辦公室設在公安部，負責處理中央保密委的日常事務，公安部副部長楊奇清兼任辦公室主任。但在工作中感到體制不順，許多事情都要向中辦報告和請示才能解決。1977年，根據公安部黨組的建議，中央保密辦由公安部劃歸中辦。1960年代的中央政法小組的辦事機構曾設在國務院內務辦，小組辦公室與國務院內務辦，一個機構，兩塊牌子，謝富治同時擔任政法小組組長和內務辦主任。應出於同樣的考慮，從工作便利和體制限制出發，1978年重設中央政法小組時，與1960年代政法小組辦事機構虛設在國務院內部的方式不同，政法小組下設辦公室，由小組成員尹肇之兼任辦公室主任。
在委員會的機構組織史上，一個重要的制度變化是1978年中央紀委和1980年中央政法委的設立。因兩個委員會分別由兩位革命元老擔任書記，在規格上完全不同於其他委員會。中央紀委由第一、第二、第三、常務書記和11名副書記、24名常委和61名委員，共100人組成。中央紀委委員與中央委員一樣，由黨的全國代表大會選舉產生，因中央紀委的委員分散在黨、政、軍、羣各個部門，所以設有一個常設機關，由副書記、秘書長、副秘書長負責日常工作。為了區別，習慣將此辦事機構稱為“中央紀委機關”。專業政治學者亦常辨識不清的是1993年中共中央、國務院批准與監察部合署辦公的是“中央紀委機關”，而不是由黨的全國代表大會選舉產生的“中央紀律檢查委員會”。
實行單位成員制的中央政法委委員，在產生方式上與中央紀委不同，但在機構形式上，設有相似的實體辦事機構。1980年中共中央通知中，決定劉復之任秘書長，王漢斌、尹肇之、張潔清任副秘書長，設立精幹的辦事機構。但是，其他作為議事協調職能的委員會與辦事機構名稱不同，不會發生混淆，如中央保密委的辦事機構是列入中辦序列下屬機構的國家保密局，中央保健委員會的辦事機構在衞生部。然而，中央政法委的辦事機構，與作為議事協調機制的委員會名稱完全一致。只在組織、編制等黨內書面文件進行嚴格區分時，與中央紀委機關一樣，稱之為“中央政法委員會機關”。僅就形式上的職官官署設置而言，如果中央政法委辦事機構的名稱，與組織部、宣傳部、統戰部、中聯部等其他中央工作機構一樣，名為政法部或政法工作部，則不易與議事協調職能混淆。但機構形式只是深層的制度構建的浮現。對此機構名稱進行辨正，引申出的是政法體制的基本制度設計問題。
在中共中央工作體制設立的初始階段，依黨內分管組織人事工作的副主席劉少奇1952年的體制設想，即擬在中央設立與組織部、宣傳部等機構同等規格的職能部門政法工作部。“高饒事件”爆發前召開的著名的1953年全國組工會議結束後，中共中央曾改變組織部統一管理幹部的作法，實行分部分級管理幹部的制度，擬將幹部分為九大類，分別對應由宣傳部、農村工作部、統戰部等管理。對擬議設立的政法部，職權中也包括對政法幹部的管理。但是，這一決定在其他部得到落實，中共中央核心決策層基於複雜的考慮，始終未在中央工作機構中增設政法工作部。1960年代的中央政法小組時期，辦事機構不獨立，人員極少。1963年中央政法小組辦公室設在國務院內務辦時，副主任是公安部副部長嚴佑民和內務部辦公廳主任甘重鬥，編制僅12人，含司機、勤務員各一人，人員從中央政法各機關挑選、借調而來。
編制人事歷來為公共事務管理者重視，因為事由人做，有人才能做事，機構是否有獨立編制、編制人數多少，是機構地位、事權的前提。1980年2月，彭真在中央政法委第一次會上説“搞個辦事機構，不要太大，很小了也不成，幾十個人是需要的，成立秘書、理論、調查研究三個組。”劉復之任秘書長的中央政法委機關確定為編制50人，對於辦公場所的解決，因當時彭真同時擔任全國人大常委會副委員長兼秘書長，政法委機關的辦公地點在人民大會堂南3樓。
“不要太大，很小了也不成”，這一居中的編制規模，也傳遞出彭真對政法委辦事機構事權的設定。但是，任何組織在科層制內設立後，都會對上下邊界進行溶蝕，職權會收縮或向外延展。如職權擴展，與其他部門的權力之間即會發生勘界問題。就本文討論的主題而言，一方面，當多個部門在同一領域分工負責，歷來是建立一個議事協調機制進行統籌、總攬。另一方面，議事協調機制建立後，即在具體權力上，與其所屬的機制內被協調的機構形成摩擦或重疊。由於綜合性的議事協調機制更多的設在黨委內，在當代中國語境內，表現出來的問題即是黨委與政府其他機構的職權界限劃分。
1980年8月，鄧小平就政治體制改革基本綱領進行講話，主題之一是“黨政分開”。由於黨委對政府各機構統籌協調的主要前置原因是部門分工過度細化、層次過多，因此，從1982年開始，機構改革的基本思路在兩個方向推進。一個方向，在經濟、社會事務等領域，大規模裁撤政府內的部委、合併各種機構職能、削減部委數量。1982年一次將國務院部委、直屬機構、辦事機構從100個減為61個。典型如將國家經濟委員會、國家農業委員會、國家機械工業委員會、國家能源委員會、建材工業部、國家標準總局、國家計量總局、專利局八個機構合併設立為國家經濟委員會。其次，減少層次，大規模撤銷國務院內的議事協調機構和臨時機構。如國務院中央軍委空中交通管制委員會，具體工作由總參承擔；全國綠化委員會，具體工作由國家林業局承擔；全國愛國衞生運動委員會，具體工作由衞生部承擔；撤銷國家無線電管理委員會，工作改由信息產業部承擔；撤銷國務院證券委員會，工作改由證監會承擔。另一個方向，不再在黨委內設置與政府對應的歸口管理機構。中共中央五十年代曾先後設立過的對口管理經濟的中央工業工作部、中央交通工作部、中央財貿工作部、中央農村工作部等機構，在1980年之後，再未恢復，或虛化設置（如中央農村工作領導小組）。
這一體制改革思路清晰，就是淡化分工，以降低部門間協調的需求，否則只要過細分工，即使裁撤了舊的協調機構，必然還會催生新的機構。從1982年到2012年，國務院組成部門的數量曲線一直向右下方傾斜，迄今已經降為25個。但是，與社會經濟領域不同，在司法體制、訴訟領域，將社會治安管控、偵查、逮捕和部分偵查措施批准、起訴、審判、執行、辯護、監督等職能碎化，則恰恰被認為是司法現代性之方向。所以，與政府管理經濟社會事務合併職能的方向相反，司法體制、訴訟領域的分工被愈來愈多的強調。這即形成一種制度上的張力。對於這一張力，政策制定者區分上下、表裏，進行了有分別的設計。
在十三大之前的1986年12月，中央政改辦舉行例會，就鄧小平提出的“黨政分開”提出具體設置，認為：中央委員中做政法工作的搞個小組，研究問題，有必要。省、市、縣級，不必要。機構設置上即是保持作為議事協調機制的中央政法委，取消作為其辦事機構的中央政法委機關。為將此機構調整信息以可見的符號方式標示出來，選擇的方式與歷來的政治慣例一致，即變更名稱，將“實”的“委員會”改為“虛”的“小組”。1987年10月，中共十二屆七中全會和十三大接受此方案，正式提出：在政法體制上實行黨政分開。“黨委辦事機構要少而精，與政府機構重疊對口的部門應當撤銷，它們現在管理的行政事務應轉由政府有關部門管理。”中央政法委仍保留，但可改稱中央政法協調小組，職能是研究大政方針，不直接分管政府各部門的工作，政府及相應部門的負責人可參加有關小組的工作，議定事項由政府按法定程序執行。法院、檢察院應依法獨立行使職權。要嚴格履行法定的辦案程序，不宜再用黨委領導下的公、檢、法‘聯合辦案’的形式。加強國家權力機關和行政機關對政法工作的領導。黨中央和省（市）委的政法委可考慮逐步由政法工作的領導機關轉變為調研和協調機構，地（市）委和縣（市）委的政法委可逐步撤銷。十三大閉幕後，1987年12月的中央政治局會議討論並原則同意中央機構改革領導小組《關於黨中央、國務院機構改革方案的報告》，並由中央書記處制定《黨中央直屬機構改革實施方案》對此進行實施。1988年5月，正式撤銷了納入中共中央工作機構序列的中央政法委機關。原中央政法委承擔的議事協調這一制度成分，更名為中央政法領導小組繼續存在。不設辦事機構，列入公安部編制。作為議事協調這一制度成分連續性的直觀體現，原中央政法委書記喬石繼續擔任中央政法領導小組組長，此前的成員構成也基本沿革未變。方案頒佈後，在當時的30個省、市、自治區中，撤銷政法委機關的也有9個。
經過1989年之後，1990年中央決定重新恢復設立中央政法委。由於作為議事協調機制，中央政法領導小組與此前的中央政法委並未中斷，所以在機構編制意義上，“重新恢復”即表現為恢復中央政法委機關。對恢復後的具體的事權範圍，喬石講話中保持了1980年的規定：“其辦事機關主要做調查研究工作，不要過於具體地干預部門的業務，以保證法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權，充分發揮政法各部門的職能作用”。就直觀的編制數值標準看，1990年3月恢復中央政法委後，內設機構只有辦公室和研究室兩個局級機構，行政編制30人，1991年3月成立中央綜治辦，編制8人。到1994年增設隊伍建設指導室，調整到1980年時的50人編制。
五、辦事機構的工作方式
1990年重設中央政法委機關後，對政法委機關的部門性質表述較之前曾有調整。此前1982年時的定位是“各級黨委的政法委員會是黨委的一個工作部門。”1999年的表述改為“政法委員會是各級黨委領導、管理政法工作的職能部門”。與此相應，政法委機關的事權內容在語詞表述上也有階段性變化。
但是，不論事權的具體方式如何延展，中央對各工作部門和職能機構有一個大的原則界限，這就是在1980年十一屆五中全會上重申的：“在任何情況下，都不許用其他形式的組織取代黨委會及其常委會的領導。黨委成立的研究處理任何專題的組織，必須在黨委領導之下進行工作，不得代替黨委，更不得凌駕於黨委之上。”這一規範的原旨含義被認為是針對中央文革小組在1966-1969年取代中央書記處這樣的事件。但是，這一重申是中共中央對長期堅持的一貫制度原則的再次提示，適用於所有其他工作部門和職能機構。對此規範，文革前長期主管宣傳的政治局候補委員、中央書記處書記、中宣部部長陸定一説：“中宣部不要取代中央發號施令，如果每個處都想對下面發號施令，那麼究竟誰是中央呢？”，“思想戰線應該整個由黨委來掌握，但黨委掌握此事，要有一個機關，這就是宣傳部。宣傳部就用這個辦法來作為黨委的一個工作機關，管理思想戰線，報紙、刊物、黨校等，是思想工作的工具。”彭真對政法委機關的定位與此相同：“政法委員幹什麼呢？政法委員會是中央的一個工作部門，是中央的助手，是政治局、書記處的助手。它的任務，一方面是，組織政法各部門統一步調貫徹執行中央決定；另一方面是，調查研究，發現問題，提出意見，報告請示中央決定。此外，就是處理中央交辦的事項和各部門需要解決的問題。”
以還原到具體的行動維度來細析中央工作部門的工作方式，即能清晰地查知政法委機關職權的界定。在黨委各項工作中，最重要的工作方式之一是通過文件發佈指示、決定的命令權，而作為黨委所屬的工作部門，辦事機構的職權有限。
凡涉及政策、制度、工作方向等事務，必須發佈文件要求各政法機關執行時，負責政法委機關事務的秘書長沒有簽發文件的權力，政法委機關不具有向下發文件的權力，必須由政法委全體會議討論後，由擔任政治局委員或書記處書記的政法委書記，提交政治局或中央書記處批准，以中共中央轉發的名義，由中央辦公廳以“中發文件”或“中辦發”文件的文號發佈。如2009年中央政法委《關於進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，由中辦、國辦轉發，為“中辦”文號。此前的《深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，涉及到更大範圍的體制和機制，以“中發”文件名義，由中辦印發給各省級黨委和中央各部委、國家機關各部委黨組（黨委）等。
如不涉及到地方黨委、政府主管的組織、編制、人事、財政等事權，而僅是訴訟相關事務，但又涉及到多個政法機關的職能，亦需經中央政法委全體會議議事協商，但不以“中發”、“中辦發”的黨內文件名義發出，而是根據《立法法》的相關規定，徑以司法解釋形式向社會公開公佈。2010年著名的“兩個證據規定”，因涉及到偵查、批捕、起訴、審判、辯護等多個職能的衝突、協調，由全國人大法工委牽頭起草，2010年5月20日中央政法委書記主持召開中央政法委全體會議暨司法體制改革專題彙報會討論通過，以兩高三部名義發佈。
在一些情況下，政法委機關可以向下級政法機關發出文件，文號為“政法”，所涉事項是極為細小具體的工作片段問題。如1996年刑訴法修正發佈後，各地法檢兩院，因為審判台高低、開庭前起立等問題發生不睦，個別地區因此不開庭。政法委協調後，由中央政法委向“各省、自治區、直轄市黨委政法委員會、高級人民法院、人民檢察院”發出通知。從該通知的發文號“政法[1997]3號”可判斷，該通知由中央政法委機關的辦公室發出，不是作為時任書記處書記的政法委書記提交中辦轉發的通知，所以措辭極為拘謹：“與全國人大法工委研究，徵得兩高同意，報告中央有關領導同意。” 尤其引人注目的是有關兩高的措辭為“徵得兩高同意”，既不是徵求意見，更不是如中發文件或中辦發文件，以“下級服從上級，全黨服從中央”的形式出現。另形成對照的是，1996年刑訴法修正後出現的其他較該通知內容稍大的其他分歧事宜，如“四十八條”，則由兩高三部一委，以司法解釋的方式公開發布。
對於地方政法委機關，按照歷來“上行下效”的機構職能設計慣例，1990年中央通知規定“各地黨委政法委員會的職責任務，可以參照中央政法委員會的職責任務，由各省、自治區、直轄市黨委確定。”各地政法委的辦事機構，因為地方具體的社會治安情勢以及負責人的資歷、關注不同，在具體的職能發揮上，表現出階段性、地區性的差異。此外，在級別管轄制度之下，四級公檢法司機關和其他政法機關的具體事權內容不同，政法各機關上下級關係，組織、隸屬、財政關係也不同，所以對應於各政法機關的中央政法委和地方政法委的事權結構不可齊一式的簡單斷定。晚近，在地方政法委機關，具體到案件協調、協助組織部管理政法人事方面，情形複雜，需進行另外細緻、深入的分析。
六、餘論
盧梭曾稱：“當政府過於鬆弛的時候，就可以設立一些委員會來使之集中化，這正是一切民主制國家所實行的。”在這種情形下“是為了加強政府。”在美國，雖然集中化的方式、內容與中國有差異，但是在政府分支和國會都設有各種委員會。對於國會內的大量委員會，美國學者評價：“雖然有些事情必須在議場展開辯論，但是國會大部分工作都在委員會與小組委員會完成。”如總統威爾遜曾説：“國會議員在開會的時候是給公眾表演，國會議員在委員會里才是工作。”
在中國，雖然如前述1980年代之後未在黨內設置1950年代曾經有過的對口管理經濟的機構，但是一旦情勢變化有總攬協調需要時，中央決策層即改變組織設置以對相關事務進行集中領導。1997年，亞洲金融危機爆發，沉重地打擊了亞洲經濟。為了應對危機，中共中央成立中央金融工作委員會，加強中央對金融工作的統一領導。為了加強宏觀調控，又成立了中央企業工作委員會。本文所分析的政法口的黨的委員會制，在方向上亦為集中化領導的表現。
“黨對政法工作的領導”，晚近被不斷強調，2004年全國政法工作會議提出：“堅持黨對政法工作的絕對領導，是政法工作始終沿着正確方向前進的根本政治保證，是我們必須長期堅持的重大政治原則，是我國司法體制的政治優勢和重要特徵。” 2007年再一次重申：“黨對政法工作的領導，是我國政法工作的政治優勢，也是我國司法機關與西方司法機關的本質區別。”
對此，中美兩國最高司法人員使用過一個共同的擬喻——戲劇，形象地傳遞了出兩者的區別。對於戲劇，世俗社會內常人的理解為：所有登台人員必須服從一個導演，持同一個劇本，互相配合，有主角，有配角；有時合唱，有時獨唱；合唱時，要區分不同聲部。不能七嘴八舌、眾生喧譁。但美國聯邦最高法院大法官布萊克門説：聯邦最高法院九位大法官並不必然採取一致立場，所有的大法官都是歌劇中的女主角（prima donnas）。與之相對，1983年8月全國檢察長座談會上，最高檢察院檢察長楊易辰講話説：“全國各級檢察機關要‘念一本經，唱一台戲’”“一台戲’就是各級檢察機關都要在各地黨委的統一領導下，堅決貫徹執行中央的方針，與其他政法部門密切配合，協同作戰，集中力量搞好‘嚴打’鬥爭。不能分台唱戲，更不能唱對台戲。”
擬喻作為一種修辭方式，形象的傳遞出了兩種制度構建所秉持的元觀念的對立。在制度構建時，從不同的政治元觀念出發，最後的具體設計必然存在差異。元觀念之間不可通約，但是，準確的認識到差異之所在，是延展分析的共識之一。
參考文獻略
本文曾提交2012年重慶大學人文高研院中國道路會議。該文出自《環球法律評論》2017年第2期，《政法委的構成與運作》