王鋭：中國曆代法制實踐與政治改革得失
【文/ 觀察者網專欄作者 王鋭】
法制問題，至為關鍵，中國歷史上有眾多與之相關的史事與言説。對此稍作了解，不但有能夠增加我們知識的厚重感，更對我們在社會生活中察人觀世助益良多。歷來人們談論歷史，大多喜歡從古昔講到晚近。這正如《尚書·堯典》所説：“曰若稽古”。但我們對歷史的認識，大多數情況下實與當下的生活狀況息息相關，我們對歷史的某些事件、某些制度、某些思想之所以關注，正是因為它對我們當下有所影響，法制也是如此。
所以或可先從近代中國人對法制的思考談起，然後回溯到先秦儒法兩家對於法制和禮治的認識，最後再來探討我們中國曆代法制實踐的一些得與失。通過這些問題的討論，就可以對當下我們依法治國我們需要注意哪些地方，前人的經驗哪些值得我們借鑑，前人的教訓哪些值得我們吸取，我們今後應該怎麼辦，有一些比較清醒的認識。如果只是就政策論政策的話，則很多難免流於發發空論。
清末民初的法制思想
梁啓超在1901年在《清議報》上發表了《立憲法議》，這大概是早的比較系統闡述中國需要有憲法的一篇文章。在文中梁啓超説：國之強弱要看憲法之有無。如果有憲法的話，國家就富強；如果無憲法的話，國家就會衰敗。他舉了有憲法的國家，像明治日本、英國、美國，而沒有憲法的國家像土耳其、俄羅斯，包括當時的晚清政府。
而要追求法制的另外一個方向就是對中國古代的制度大加批判，因為自從民主思想傳入中國以來，人們多認為中國古代乃是專制、愚昧、落後，那麼不破不立，當下對法制追求的一個必要工作就是對古代政治的批判。所以梁啓超之後在《新民叢報》上發表了《中國專制政治進化史論》，他認為一部中國歷史的演進就是專制政治之演進，都是一些君主與自私的臣工運用各種制度去禁錮人心、去剝削民眾，整個中國歷史是這樣的脈絡來發展的。
如果按照這樣的説法，那中國古代就沒有法制，近代中國的法制就必須移植於西方。所以梁啓超在認為中國古代專制以後，應如何去吸取思想資源，便只能去西方尋找藥方。梁啓超自言“流質多變”，一生思想多次變遷，最初嚮往盧梭，嚮往孟德斯鳩，他在《新民叢報》上發表過《盧梭學案》，發表過《近代大法家孟德斯鳩傳》，認為法國的天賦人權、社會契約學説對中國的制度設計有很大意義。
但是後來1903、1904年，梁啓超去美國考察之後，寫了《新大陸游記》，認識到當時中國人素質很低，缺乏公德心，在這種情況下，一味宣傳民主自由便很不合適。所以他思想有所轉向，開始宣傳伯倫知理的學説。伯倫知理是19世紀德國的法學家，主張國家本位，強調國家主義，認為民眾應該為國家犧牲自己的利益，立法應該以國家利益為主。因此梁啓超強調伯倫知理，提倡開明專制論，這是一個大的思想轉變。只是思想上容易轉變，但是行動上不可能如此變易無常。如果我們像梁啓超那樣，今天認為某種西學足以適合中國，明天認為另一中西學適合中國，如此一來，流弊甚多。因為中國並不是一張白紙，我們不能在上面隨意塗畫。對於法制的思考，還是應該根植於中國歷史脈絡本身來展開。
與梁啓超不同，章太炎也在追求法制，而他對法制的追求就是通過考察中國歷史來進行。在《訄書》的重刻本里面，有《原法》、《商鞅》、《思葛》、《刑官》，都是談論與法制相關的問題。章太炎認為中國古代的法律不能用專制二字來簡單概括，而法律的好壞也不能之專制與否，而應視執法能力之有無。
如果法律很公平、執法很嚴格，那麼專制的法律亦有效用，如果缺乏這些，民主的法律也流於無益。後來章太炎因為“《蘇報》案”入獄。1906年出獄後，他東渡日本，進一步寫了很多關於法制的文章，他討論歷史，寫了了《五朝法律索隱》，過去人們都認為宋、齊、梁、陳是比較黑暗的時代，神州陸沉，北方被夷狄入侵。
而章太炎認為當時的宋、齊、梁、陳，包括西晉的法律有它自己的可取之處，許多當時法律都是以保護平民、抑制富人、抑制官吏為基礎來制定的，這種法律很值得近代中國人借鑑。鑑於當時國人熱衷於民主政治，很多人認為只要民主共和一建立，那麼中國的問題立刻就能解決，章太炎寫了《代議然否論》來進行討論。他在文中指出中國實行民主有很多的現實的難題。
章太炎
中國地廣人多，而我們選出幾個代表來代人民執行立法，那誰有資格來選，誰又有資格被選出來。在這種環境下，依章太炎之見，選出來的第一是有名的人，第二是能説會道的人，第三是各地方的土豪；真正周知民間利病、對法律很瞭解並且富有良知的一些人因為沒有勢力、沒有金錢且不能説會道，那麼他們就很難被選出來。
其次，近代的民主選舉，一般都是説以賦税多少作為選民甄別的基礎，而當時中國經濟發展極不平衡，各個地區發展差異極大，一個江浙的平民的財產可能等於北方的一個地主。這樣的話，如果以納税多少作為標準，經濟富庶的地方很多的人可以當選民，而經濟落後的地方便寥寥無幾，這些都是很現實的問題。
章太炎認為中國進行制度建設不能一味地追求民主共和這樣一些名目，他質問中國的制度建設底是為了國家的富強還是為了符合某種西方的名目，如果只是為了符合某種西方的名目而大事更張，那是拿國事當兒戲。
與章太炎相似， 19世紀的時候嚴復翻譯《天演論》，寫了《論事變之亟》、《原強》、《救亡抉論》等文章，對中國古代的政治文化、學術思想大加抨擊，認為中國是一無是處，只有效法西方，才能臻於富強之域。但是後來經歷了戊戌變法、庚子事變等一系列政治風波之後，嚴復就認識到中國要建立法制，必須從中國的歷史情況出發。
1907年在《政治講義》當中，他就認為一個國家的制度建設，必須以國情為基礎，必須以歷史流變為基礎，而不能只是遵循一些西人的學説。他指出：“制無美惡，期於適時。變無遲速，要在當可”。針對當時奉盧梭學説為寶典的現象，嚴復在民國初年寫了《民約評議》一文。其中談到盧梭假設的社會起源狀況與社會契約建立後的狀況，只是他本人的設想，而並非在歷史上真實出現過。因此嚴復指出我們的制度設計不能以一種憑空設想的主觀的社會狀況為基礎，而是應當注意到歷史的因革。
當時對於《民約評議》很多人不認同，像章士釗就專門寫文章進行反駁，但是現在再看近代中國走過的很多的彎路，確實很多都是以一種主觀的願望來進行制度設計，使得制度不是符合民眾的利益、不是符合國情，而是要符合某種名義、某種標準。這個名義可能是三民主義，可能是大躍進，可能是文化大革命，也可能是民主自由，這樣我們制定出來的法制到底有多大的效應，實在很值得疑問。
從孫中山身上也可以看到，他當時對西方的三權分立制度不滿意，一定要堅持中國要有五權憲法。就是立法、司法、行政法，加上考試權和監察權。他認為考試權能選拔有才能、有能力的人作為官吏，而不是很多誇誇其談、很多有錢的人作為官吏。
因為民主政治的基本要素是選舉，選舉需要競選，競選需要演説，但是能演説的人未必真有能力進行社會實踐。所以孫中山認為中國古代的考試製度有其存在的必要性。另外就是監察制度。中國古代台鑒之風很著名，孫中山指出在民主政治之下，基本是由議院來監察行政、監察總統，那如果議院不守法，誰來監察議院？
所以他認為應該保留監察權，讓監察院能夠監察各個國家機關，這樣才能保證真正能夠代表民眾的利益而不是某個機關的利益。所以上面我説了梁啓超、章太炎、嚴復、孫中山，他們的主張或許具體的有區別，但總的來説，他們都漸漸地認識到我們進行法制建設、我們進行制度設計，必須與我們的國情、我們的歷史息息相關，而不是為了符合某種名目、某種學説，而把我們的歷史與國情給扭曲，這是從思想方面來談的。
從實踐方面來談。庚子事變之後，清政府開始了新政，新政的一個主要部分就是創制許多新式法律，當時特別參考了明治日本的法律，請了許多的日本人到中國來當法律顧問，進行法律設計。當時總其事者為沈家本，他的可貴之處在於有長期的基層行政經驗，周知民間利病。同時他比較開明，能夠吸收當時西方法律精華所在，所以他所主持的許多法律工作比較符合國情。
沈家本有一篇文章，叫《法學興衰説》，很簡明扼要地説明了中國法律的來龍去脈和今後應注意的問題。而他的《歷代刑法考》也對中國曆代的法制有了很全面的總結。到了民國政府成立之後，因為軍閥混戰，法統成為了各路軍閥標榜自己政治正當性的一個工具。
中國古代説每一個政權成立要改正朔、易服色，到了近代以來對於法統的爭奪就成了一種新式的改正朔、易服色，不管是北洋政府還是南方的革命政府，都是以爭奪法統為他們的政治目的。在這樣的情況下，法律的功效何在，法律是否能代表全體人民的根本利益，便一時間無暇顧及。近代中國的法制建設，可以説是一波三折，一方面是動亂頻仍，沒有一個平靜的政治社會環境來從容討論；另外由於中國近代震於西方的強盛，在立法之時每每以是否與西方接軌作為唯一標準。
值得一提的是1930年代興起了一股新法家思潮，新法家思潮是當時的中國青年黨的幾位領袖所提倡，如陳啓天就對此有過詳論，他對《商君書》與《韓非子》的整理貢獻極大。他主張要把先秦的法家的精華吸取以為當下所用，用法家學説培養一種嚴明有效的政治風氣。此外林語堂雖然在《論語》雜誌理大談幽默，但也主張中國應該“半部《韓非》治天下”。
北宋的趙普是半部《論語》治天下，林語堂卻言“半部《韓非》治天下”，就是説中國需要像法家所提倡的那種法制風氣。隨後抗戰爆發，戰亂之下，法制建設基本流於停滯，而當時提倡民主與法制的人到底是真心為國為民還是出於為某個黨派利益，恐怕遠沒有那麼涇渭分明。所以陳寅恪1945年寫文章説近代中國乃是“退化論”，越談民主而離民主越遠。所以我們知道法制建設真的是路漫漫其修遠兮，近代中國的歷史很清晰地證明了這一點。
歷史上的儒法之爭
中國歷史上，儒家和法家的思想在政治社會層面上影響極大。孔子説：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德、齊之以禮，民有恥且格”。孔子認為法律是不可缺少的，但是隻有法律的話，民風會很澆漓，所以我們應該提倡法與禮相輔相成。儒家“祖述堯舜，憲章文武”，孔子嚮往周公之政。但是依《尚書·呂刑》篇所言，周代法律，實則異常嚴酷。
或許正由於此，所以孔子雖然主張道德與禮制，但是依然不能置法律於不顧。然則即便如此，依孔子之見，“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎”。就是説進行訴訟是可以的，但是最好的是不要人們法律訴訟，人們都是道德高尚的君子，也不需要法律了。這就涉及到儒家對人性的思考。孔子説性相近，習相遠。
所以孔子認為只要君子治國，那麼法律需要與否都不是重要的因素。他説君子之德風，小人之德草，草上之風必偃。所謂的君子就是統治者，小人就是庶民，只要統治者有道德，民眾就跟着統治者走。所以我們知道古代儒家在身心修養方面貢獻是很大，但真正在政治實踐上究竟有多少實踐能力，這個是可以打折扣的，這一點蕭公權在《中國政治思想史》論孔學部分有很精闢的分析。
到了戰國時期，社會轉型加劇，儒家也認為法律不可缺少。孟子就説：“徒善不足為政，徒法不能自行”。徒善不足以為政是説我們只有道德也不能做什麼事情，也需要法律。這就是儒家的一個轉變。而到了荀子的時候，他“隆禮儀而殺詩書”，講究建立禮治。而荀子的禮治與法律也只是一步之差，他説“禮者，制度之大名”。禮就是一切制度的總稱，如此法也包括在禮之內。所以可見，從孔子到孟子到荀子，先秦儒家在對社會的一步一步的考察中，也認識到了法律的重要性。雖然他們認為法要以禮為基礎，以道德為基礎，但也承認了法制的重要性。
中國古代對法制有更多討論的是先秦法家。春秋末期社會轉型加劇，高岸為谷，深谷為陵，所以當時鄭國的子產鑄刑書。子產鑄刑書是中國法制史上的一個大事件，因為中國以前可以説沒有成文法，所謂的法都是禮，禮就是規範貴族行為的一種約束，它並沒有很明白清楚的寫出來。子產鑄刑書之後，中國就有了很明確的成文法。
子產鑄刑書
而子產鑄刑書在當時引起了很大的非議，當時晉國的大夫叔向就對子產説，鑄了刑書之後老百姓都知道法律了，知道法律條文了，民眾就爭於錐刀之末，就打官司了，用法律為基礎和統治者斤斤計較，這樣國家就會動亂。可是叔向即便有這番言論，然不久之後，他在晉國也公佈了刑書。可見隨着社會轉型的加劇，成文法的公佈一個必然的結果。
到了戰國時期，商鞅變法制定了各種法律，如廢井田開阡陌，實行軍功受爵，制定連坐之律等等。商鞅主張嚴刑峻法，因為法家強調人性本自私，因此道德本身沒有多少用處，只能用嚴刑峻法來控制人們不要去做壞事。法律不是讓人們變好，而是不讓人變的更壞，所以商鞅變法的主張是輕罪重罰，有輕微的罪過要處以很嚴峻的處罰，這樣子讓民眾畏懼法律。商鞅制定法律的同時，還要對當時各家學説進行禁錮，焚書也就成為秦國的一項政治傳統。
商鞅認為如果人們紛紛矚目於百家學説，他們將不聽從於法律，那法律也不能有實行的效力，所以商鞅一面主張嚴刑峻法，一面主張焚棄詩書。這一點到了韓非的身上就有了更為明顯的一種體現。道韓非集法家之大成，法家思想分為法、術、勢，法就是法律條文的制定，術就是君主運用一種權術來駕馭大臣，勢就是君主權位不能丟失。而在韓非那裏也是主張嚴刑峻法，主張以吏為師，主張君主應該大權獨攬，來保證法律的實施。
但是法家有一個很重要的部分，就是認為法律的可否實施，君主的作用至為關鍵，一個君主如若合格，便可以保證法律的實施，如果君主不堪大任，那麼法律能否實施就要打折扣。所以整個《韓非子》這本書，很多的內容都是討論君主有可能如何被人利用。像《亡徵》、《備內》、《奸劫弒臣》都是講君主可能受到哪些威脅從而失去執行法律的效力。
但是這裏問題就來了，我們知道法律是很客觀的，它本身具有效力，但如果當法律的好壞寄託在君主身上的時候，法律能否實施就成為疑問。後來的蕭公權在《中國政治思想史》裏就説：如果依據法家的標準，理想君主第一要無私，第二很客觀，第三很冷靜，第四不受周圍的小人與女寵的誘惑。這樣一來，這種理想君主的出現難度與儒家的堯舜不相上下，等於説很難出現一個理想的法家君主。
我們看《史記》中的《秦始皇本紀》，秦始皇每天處理政務非常繁忙，公文有幾斤重，這樣的情況之下有多少人能堅持這一點，實在值得懷疑。所以秦朝以法家立國，秦始皇還能基本做到盡職盡責，但是秦二世機位之後，便開始驕奢淫逸，李斯上《督責書》，大談如何主逸臣勞，君主如何夠享受權力帶來的巨大樂趣，進而使得秦朝失去了法家的那種剛毅奮進之風，只剩下了嚴刑峻法，最後民怨沸騰，走向亡國。
到了漢代，由於它是在滅亡秦朝基礎上建立的，所以漢代政治思想的一大主題就是反思秦朝的弊病。從賈誼的《過秦論》到董仲舒，到後來的劉向，他們的政論有大量的內容都是反思秦朝為什麼滅亡。所以從漢朝開始，儒法兩家的匯合就成了一種政治文化的主流。
班固在《漢書·刑法志》中認為法與禮應該相輔相成，而不是互相摒棄。後來梁啓超在《中國法理學發達史論》裏面説，所謂的法制主義和禮治主義相沖突，我覺得這是不對的。所以從漢代開始，一方面也是嚴刑峻法，因為漢承秦制，蕭何替劉邦制定的律令，很多都是沿襲秦朝的律令，漢宣帝、漢章帝也都是以綜核名實而著稱。另一方面漢武帝開始儒學大興，儒學為官學，必須通經才能致用，這時候開始，禮跟法、儒跟法就開始結合了，這也成為後來中國政治文化的主要趨向。
像瞿同祖的《中國法律與中國社會》，他認為到了魏晉以後就有了法律之儒家化。法律之儒家化是一種歷史的必然，不能説這是歷史的倒退，是法制思想的黯淡。1940年代賀麟在《文化與人生》一書中討論法制問題，就主張提倡諸葛亮式的法制，即依法治國而不偏廢道德教化，以此來區別於申韓式的法制。
**毛澤東主席1970年代在《讀<封建論>呈郭老》中説“百代皆行秦政法”，我們要分析“秦政法”的內涵為何。**在視中國歷史為一片黑暗的自由主義者看來，大概就是專制、恐怖、思想統一，等等，但章太炎在《秦政記》中説，秦朝的制度，使得政治行為中有了一套客觀的用人標準，起碼在制度上不允許“中飽”階層為了當官而攀親戚、走後門，實踐了韓非“宰相起於州部，將帥出於卒伍”的主張，這對於維持中國這樣一個廣土眾民的國家而言，是非常必要的。
不過即便如此，法制跟儒家的禮、跟道德的結合以後也會產生一些問題，就是法律條文與社會倫理的關係。中國是一個很重倫理的社會，修齊治平，一以貫之，那麼在法律執行上，這些因素如何兼顧，成為中國曆代法制實踐中一個很大的問題。
這裏略舉兩個例子：一個是復仇。《春秋公羊傳》中説：九世猶可復仇，雖百世可矣。如果自己的親屬、自己的長輩、自己的朋友被人殺死以後，按照儒家的説法，被害人的晚輩、親屬或朋友是可以幫助被害人復仇的，如果不這麼做的話反而被認為在道德上有所缺憾。不過一旦這麼做了的話，就易與國家的律令產生衝突。所以在歷代的法制實踐中，這一點如何調適便成為一個很大的問題。
像商鞅變法中一個內容就是禁止私鬥，私鬥很多的時候就是復仇。可見在法家的體系裏，私領域的復仇是不被允許的。但是到了漢代，由於提倡儒學，特別是東漢以後，漢光武帝劉秀更是大力表彰名教，很多符合儒家標準的行為被人傳頌，像復仇就是其中之一。所以我們讀讀《後漢書》中的《獨行列傳》、《黨錮列傳》，裏面有大量為人復仇的例子，這是受到當時士階層輿論褒揚的。
可是如此一來，若每個人都去復仇，那麼國家法律的有效性是否會打折扣，社會穩定如何保證，這就成為問題。東漢末期，戰亂頻仍，社會失序，曹魏以法家立國，對復仇有了很多的禁止，以此保證社會穩定。但是單單禁止復仇又與儒家的倫理不合，因此其中矛盾，並未解決。到了唐朝，復仇是否被允許就成了爭論的問題之一。
在唐宋八大家裏，韓愈跟柳宗元的文集中都有關於復仇的一些爭論，韓愈就認為復仇值得被提倡，因為它符合儒家的標準，如果不倡導的話，那麼整個國家就會喪失道德基礎，就會流於風教陵遲，所以不能單單為了守法而抑制復仇。
伍子胥復仇的故事
柳宗元則認為復仇要看其復仇的性質如何，如果是因為他的親屬有罪，官員判了他的罪，這樣的情況下因復仇而謀害官吏是不被允許的，可是因官吏貪贓枉法而誣人於罪，那麼復仇是允許的，不過即便允許復仇，是否值得被國家褒揚，這也成問題，因為大力褒揚復仇，那麼國家的法律將無法實施，法律權威會打折扣，所以我們可以看在中國法制與倫理的實踐中復仇是一個很糾結的問題，它到了唐代以後也沒有被很好的解決。
每當國家司法出現缺失的時候，人們就開始盼望有所謂的大俠、義士為民眾伸張正義、為民眾報仇雪恨，所以宋代以後小説中有大量的俠義小説，如《三俠五義》、《包公案》等等，直到章太炎在清末寫《復仇是非論》，雖然主要是論證排滿的正當性，但是也涉及到了復仇與法律之間的關係。
接下來討論“親親相隱”。我們知道，《論語》孔子説：“父為子隱，子為父隱，直在其中矣”。意思就是兒子犯了罪，父親應該包庇；父親犯了罪，兒子應該包庇，如此方符合道德標準。但是這樣一來，親情與法制之間便產生衝突。《孟子·盡心上》記載：“桃應問曰：‘舜為天子，皋陶為士，瞽瞍殺人，如之何？’孟子曰：‘執之而已矣。’‘然則舜不禁與？’曰：‘夫舜惡得而禁之，夫有所受之也。’‘然則舜如之何？’曰：‘舜視棄天下，猶棄敝屣也。竊負而逃，遵海濱而處，終身欣然，樂而忘天下。’”孟子説舜到最後，帶着負罪的父親逃走，依然能“樂而忘天下”。
但是世間如舜這樣的聖人百不見一，凡夫俗子在人生出處上着實難企斯境。我們看到很多官員貪污，他們可能並不是為了自己，而是為他們子女而斂財。中國人是十分重視家庭倫理，包括現在很多也是為了子女，比如打算讓子女出國移民、幫子女謀求好的工作等等，實話説來這其實是符合儒家標準的。
但是如此一來，如何在法制建設中將“親親相隱”合理安排呢？唐律明確規定，子女不能告父母，晚輩不能告長輩，如果子女告父母，晚輩告長輩，父母和長輩除非是謀反等重罪，否則不被判刑，反而告發的子女和晚輩要被處以刑罰。
這便是通過國家法令來保證親親相隱的執行。可是這樣一來，政治風氣就會受到影響。費正清説：中國古代的官僚是有組織的貪污集團。此話怎講，我覺得很大部分是與親親相隱在法律中被體現有關。因為很多情況下屬不能告長官，晚輩不能告父母，法律是沒有什麼執行效力的，而且主張親親相隱是明確寫入了歷代的法律條文之中，除了所謂的謀反和叛國罪之外，一般是不允許晚輩告長輩、子女告父母，包括下屬告上司其實也不符合儒家倫理標準。
這樣一來的話，法制與倫理有了衝突，這也是在古代一直沒有很明確的解決方法。所以我們回朔整個儒法兩家思想及其所衍生的問題，其中有不少值得借鑑的地方，也有不少弊病從古至今並未完全解決。凡此種種，如何別其良莠，明其得失，我覺得非常值得在今後的法制建設中有所思考。因為我們當下中國的很多的政治文化、政治行為我認為並沒有完全與古代傳統相背離，而是一脈相承，淵源有自。
中國古代法制實踐與地方監察
最後略談歷代法制實踐上的一些問題。漢代有刺史巡視地方的制度，我們看看《漢書》裏面有很多關於刺史出行的記載。而當時刺史對地方的考核，其所持的標準，就是調查當地的官吏是否有貪污，地方的豪強是否欺壓民眾，民眾有無不白之冤，從制度本意來説，刺史制度優點很多，可以保證地方行政的廉潔。但是到了東漢，它的弊端便有所顯現。
因為刺史的品秩不是很高。我們知道在漢代地方長官如郡守是二千石，漢宣帝説：與朕共治天下者，其唯二千石乎。在當時郡守的地位非常重要，嚴耕望在《中國地方行政制度史（秦漢篇）》中有很詳細的考述。這樣一來，刺史秉承中央的意志去巡視地方，最初並不干涉地方行政，可是由於其直接聽命於中央，漸漸地地位高於郡守。
所以到了東漢，刺史就成為地方上的實際長官。所以東漢末期就把刺史地位明確化，視其為地方的行政官。這樣一來，刺史最初的監察職能便喪失，而成為地方的實際掌權者。這種中央派官吏監督地方而產生的弊病在明代的政治制度中也有體現。本來按照法律條文，明代的地方行政長官是布政使，而所謂的巡撫也只是當時中央派去地方執行監督職能，然而到了後來巡撫也成為地方的實際長官，布政使、按察使反而成為巡撫下面的僚屬。這樣行政權力多層重疊，互相牽制，收不到監察之效，反而出現了互相牽制的毛病，這就是中國古代地方監察制度所產生的弊病，這一點非常值得注意。
在中央層面，中國古代也有監察制度。秦朝的三公包括丞相、太尉以及御史大夫，御史大夫是丞相的副手，實際上就是監督丞相為政。所以中國歷史上有御史制度，御史主要是監督大臣的行為。同時還有諫官制度，諫官就是監督皇帝的行為。這種制度本身是非常好的，所以後來孫中山就堅持要設立五權憲法，在其中加入監察權。
但是後來的君主為了大權獨攬，就漸漸利用且扭曲台諫制度，使之為己所用，所以後來的諫官與御史將對皇帝的監督忽視，而對執政的宰輔吹毛求疵，處處掣肘。這一點在宋代政治史中有很明顯的體現。宋代的諫官非常活躍，但是他們主要是與執政大臣爭鋒相對。
所以當時宰輔一有作為，便及其容易早來諫官的各種非議。范仲淹等人的慶曆革新，王安石的熙寧新政，一有政令頒佈，便有言官起而反對，表面上對執政大臣的監督，但是卻流於牽制，導致政令無法實施，改革無法進行，北宋一朝，積弊甚多，未嘗不由此而導致。
這一點在明代也有很清楚的體現。明太祖朱元璋廢除宰相之後，只留下六部，而六部尚書之外還設有六部給事中，幾個事中是品級不是很大，但作用很大，可以監督各個部的行政首長。如此一來，看似很完備，但在政令的實施過程當中，各部首長一有建議，就經常有給事中起來反對，這可以説是導致明代亡國的一個原因。
明朝末年，滿洲人入侵中原，明廷派熊廷弼去經略遼東，當時熊廷弼不是東林黨人，而當時的朝中的言官被大量的東林黨人所佔據，後者因為與熊廷弼交惡，便寫了大量的奏章去參劾他，導致熊廷弼最終被抓回北京斬首，所以熊廷弼一死，遼東的屏障盡失。
後來崇禎皇帝曾想與清兵議和，派兵部尚書陳新甲去與皇太極商量議和之事，後來這個消息不慎透漏出去，被言官們知曉，後者便上奏章大加反對，表明上是維護正義，實際上卻導致議和難以為續，進而議和失敗，明朝政府既要抵禦北邊的清兵，又要抵禦內部的農民起義，這樣兵力分散，財源匱乏，最終導致明朝滅亡。
所以我們看看古代的監察制度，設計本身是非常好的，是為了監督執政者，為了監督皇帝，但是到了後來往往被皇帝所利用，或者變成了士大夫之間的義氣之爭，導致了監察的本意喪失，而流於黨爭的工具。所以到了清朝以後徹底把台諫制度淡化了，使得清朝中期開始，政治風氣非常之壞。最近一些學者認為清朝的國家治理超邁前代，清朝的地域非常廣闊，以此作為清朝強盛的一種標誌。
但是我們看看清朝的文獻，當時的政治風氣非常之差，官吏不但氣節不及明朝，而且貪污盛行，風氣大壞，表面的富庶背後，衰世之風非常明顯。例如我們讀一讀沈垚的《落帆樓文集》，看看當時京城的政治風氣，可以看出清朝實際上已甚為衰敗，所以正如錢穆在《國史大綱》中所言，即使沒有西方的入侵，清朝早晚也要通過中國曆代王朝循環的規律走向滅亡。
中國曆代的改革與變法
中國最早的變法當屬子產鑄刑書。子產是鄭國的貴族，且身為執政，掌握了很多政治資源，加之其學識人品在當時廣受讚譽，那麼他的改革有足夠的實踐效力。後來商鞅變法，雖然商鞅的個人命運很慘，遭車裂而死，但是秦雖誅商鞅其人，但卻未廢商鞅所立之法，而是使之成為其立國傳統，所以最終消滅六國，統一中國。再後來的變法，最著名的當屬王安石的熙寧變法。
1970年代思想界談論儒法鬥爭，梳理出中國歷史的主線就是儒法鬥爭，當時為了批林批孔之需大談這些，其中自有複雜性，但是當時在儒法鬥爭史觀的宣傳下，重新點校出版了一批被四人幫認為是屬於法家人物的文集，像漢代的《鹽鐵論》、賈誼的集子、東漢王符的《潛夫論》，包括王安石的集子、陳亮的集子等等，而且點校質量非常不錯，這一點個人覺得也是整個儒法鬥爭運動中的意外的貢獻。
王安石變法
我自己接觸到王安石著作，就是讀1974年上海人民出版社出版的一套《王文公文集》。所以王安石變法，不但在古代影響極大，在近代還是被人們經常引為談資。王安石變法，他自言是師法古人之意，是師從《周禮》，這樣問題就來了。《周禮》這本書是否周公所著本身就成問題，所以東漢的何休説《周禮》是戰國時代的陰謀之書。
而且即便《周禮》有一定的周代歷史基礎，但是當時北宋時期的歷史情境比西周的歷史情境相比差距已經很大了，而王安石變法最大的一個毛病，或許是在於他整個的制度改革整個的制度建設不是為了符合當時的歷史情境，而是符合某一種標準，就是《周禮》的標準。
他説：“一部《周官》，半在理財”。像青苗法、市易法、免役法等等，立法本身很好，但如何實施卻很成為問題。王安石當時的青苗法在一個縣能有效實施，但擴大到整個國家的時候，就顯得弊病很多。政府貸穀子給農民，農民在秋天再還給政府，很多農民原來不需要向國家貸穀子，執行的官吏卻強迫農民接受，而且還的時候利息會加倍提高。這些具體實踐的問題，王安石實話説來並沒有考慮到。
免役法就是農民出免役錢，就可以免於服役，政府用這些錢去僱人服役。而有的地方則把免役的錢提的很高，導致農民因此破產。所以當時反對新法的人並不一定是保守落後的人，而是王安石的新法在實踐中本身就有很大的毛病，他並沒有很好地考慮到這一點，導致新法最終以失敗告終。
而新法另一個失敗的原因是觸犯當時士大夫的利益。北宋的時候，士大夫的地位非常之高。以前張蔭麟寫過一篇文章，專門討論宋太祖趙匡胤有兩個家法，其中之一便是不殺士大夫。而當時宋代對待士大夫也非常優厚，趙翼在《廿二史札記》中專門對此有所詳論。而王安石變法沒有很好地處理這一問題，進而觸犯了士大夫的利益。
加上王安石自己是南方人，而當時北宋中央朝廷中北方人主政居多，王安石也沒有很好的考慮到這種南北矛盾，導致一大批“正人君子”羣起而反對，由此可見，士大夫的標榜，與實際利益訴求之間，落差或許並不太小。
明代萬曆年間張居正改革並沒有改動很多國家法律條文，而是以洗刷政治風氣為主要內容。其中包括綜核名實、重振朝綱、考核政令實施情況、重新丈量全國土地，糾正土地兼併之風。這其中可以很明顯看到法家的影子，張居正的改革雷厲風行，使得明朝萬曆年間的賦税大增。而張居正改革的弊病也正是前面説過的先秦法家的弊病。按照先秦法家的説法，種種的法律建設，種種的綜核名實，都是以君主來作為執行人，而當君主並不都是像張居正所期待的那樣賢明的時候，那些種種的政令都將如何進行，這也成為了一個問題。
張居正改革期間恰逢萬曆皇帝年幼，他可以以首輔的身份來進行改革。而萬曆皇帝成年之後，他想擺脱張居正的控制，想讓自己掌握實際權力，那麼張居正的改革便難以為繼。所以張居正逝世後，他的許多措施被廢止了，而他自己也被抄了家，他的後人也都被拘禁，明末方部分恢復名譽，南明政權中於瞿式耜一起在桂林抗清殉國的張同敞就是其曾孫。
所以我們反思一下中國歷史的改革可以發現幾個問題，一個改革是由誰來改革，這個很關鍵，改革者具有德性與操守，且周知民間利病；一個是改革進行當中能否統合各方利益，能否顧及某一項政令在各個具體地方實施的效果，能否顧及並及時修正改革措施進行當中可能帶來的一些問題，對這些因素的全盤籌劃，乃是改革能否成功的關鍵。
而更值得關注的就是改革者本身的素質如何，像王安石變法雖然遭到很多人的反對，但王安石的為人在當時是一致受到人們稱讚。王安石堪稱一介不取，生活非常廉潔。而張居正則是一邊改革一邊斂財，自己收受不少非分的財物。當時張居正的父親去世，他從北京回湖北江陵，一路上排場非常大，甚至勝過親王出行。
張居正改革以綜核名實作為目標，綜核名實的內容之一便是每個官員的行為要符合其實際地位，所以他本人就違反了綜核名實的原則，因此在當時許多言官彈劾張居正，後者自己也無話可説，只能強制性地打壓言論，認為這些人都是朋黨，都是小人。但是我們看言官説的並不是沒有道理，當改革者在宣佈許多政令而他自己不能做的時候，那麼這種改革能有多大的改革效果，實在值得質疑，這便是張居正改革中的一個問題。
最後對中國歷史上的地方行政略作考察，這涉及到中國古代的選官制度。在隋代以前，地方長官能夠有權選拔屬吏，任命基層的行政人員，漢代有很多公卿都是從地方的官吏做起，韓非説“宰相必起於州部，猛將必發於卒伍”，宰相必取於州部的意思就是説中央官員必須從地方基層行政做起，這樣才能周知民間的歷病，才能知道基層社會的情況，才能有比較好的行政能力，漢代的制度就是如此。
到了隋代，隋文帝開皇年間，國家的官吏統一由吏部來選拔，這樣一方面使得權力集中，但另一方面吏部對於全國官吏的瞭解畢竟有限，因此如何選拔真正的人才，便成為一個問題。
唐代的銓選制度下，最優秀的人才都會留在長安等待任用，而到地方偏遠地區的官吏都是一些科舉考試成績不那麼優異的人，這其實是很不對的，因為正因為偏遠地區遠離中央所在地，各種政令的施行尤顯困難，這樣才更需要第一流人才去擔任長官。
其次是選官標準問題。漢代律令師承秦代，秦代以法家立國，主張“以吏為師”，所以到了漢代刑法之學還是非常興盛。對此邢義田在《秦漢時期的律令學》一文中有很詳細的梳理，可以看漢代有很多刑律世家，而是否瞭解刑律也成為國家選官的一個標準。王充《論衡》的《程才》篇就是討論“儒”和“吏”兩種人才之間的關係與衝突。“吏”就是熟知律令的人。不但“吏”如此，許多儒者一樣精通律學。
唐朝有“三十老明經，五十少進士”之説
鄭玄是經學大家，同時也是一個律學大家，也對很多律法進行了註釋。包括後來注《左傳》的杜預也是精通律令之學。而這種律令之學到了唐宋以後的科舉考試中被慢慢地淡化了。唐代科舉是進士科最受青睞，其次是明經科，進士是考詩賦，明經是考對古代經典的熟悉程度。
宋代以後，進士科獨大，從元代開始，科舉就以朱注《四書》為標準。在這種情況下，所選的官吏是否能夠熟知律令成為了一個很重要的問題。這兩點綜合在一起，一個是地方無選官之權，一個是選官不以律令為考核標準，導致了唐代後來的地方行政，地方長官沒有多少能力，在行政上反而要委託胥吏之手。
所以我們看看中國唐代以後地方行政的弊端，主要是胥吏的實際權力過大，胥吏成為魚肉地方的主要禍首。加之當時規定本地人不能擔任本地官，一個外地人來到某地任官，他自己對律令不熟悉，也沒有地方行政的經歷和經驗，甚至連當地方言也不怎麼聽得懂，那麼他應該如何執政，就只能依靠當地的胥吏。
當時國家規定，胥吏不能參加科舉，那麼這批人於正途必定沒有上進之路，他們以藉助地方官的勢力來斂財，收取非法財物作為自己的出路，所以唐代以後的政令施行，地方官並沒有多少權力，而只有委託於胥吏。
顧炎武在《郡縣論》裏就説“官吏無世襲而胥吏有世襲”，地方行政成為了地方胥吏張牙舞爪的平台，胥吏由於熟悉法律條文，他們可以舞文弄法，通過各種對法律的曲解，用法律的隻言片語來狡辯，這些皆為他們斂財的一種手段，這樣一來的話，那麼法律在地方如何執行，就成為一個問題。宋代以來，像蘇洵、葉適、顧炎武、黃宗羲、包世臣等人，都對胥吏問題有過反思。
所以如何保證國家法令在地方的有效實施，不要使得政令不出京城，避免地方上的非法權力欺壓民眾，真正能選拔出有基層行政能力且熟悉國家法令的人才，這些都是前人在思想與實踐中時常遇到的問題，基層政治運行看似局於一隅，但堪稱國家穩定的重要基礎，明之唐賽兒，清之洪秀全，大體上皆肇因於此。
中華文明十分重視歷史，各種史籍浩繁，因此前人殷鑑，非常值得今人深省。
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