林毅夫團隊最終回應： 《吉林報告》引發全國大討論的總結 （上篇）-北京大學新結構經濟學研究中心
【北京大學新結構經濟學研究中心吉林課題組針對近期《吉林報告》引起的爭論作出統一回應及總結。全文約3萬字，分為上下兩篇。本文為上篇，包括撰寫《吉林報告》初衷、分析思路、診斷出的癥結及其破解的方法。】
據人民日報《中國經濟週刊》9月4日報道：“8月21日由北京大學新結構經濟學研究中心國內智庫組發佈的《吉林省經濟結構轉型升級報告（徵求意見稿）》（下稱《吉林報告》），稱吉林應轉變重工業趕超戰略思維，在產業發展上既要揚長，也要彌補輕工業的短板。一石激起千層浪。
由於林毅夫教授是國際知名的經濟學家、新結構經濟學的創始人，再加上吉林等東北老工業基地近些年經濟萎靡不振，《吉林報告》一經發布旋即引起廣泛關注與熱烈討論。不僅學術界關注，普通民眾也有許多圍觀者。
8月26日“政經策論智庫”發表的評論文章“《吉林報告》之爭：共識在舊觀念與新思維中碰撞”也指出：“‘吉林報告’，為智庫從業人員，提供了國內最高水平決策諮詢研究的範本，由之亦可管窺當前決策諮詢研究的水平。儘管‘吉林報告’內容翔實、體系清晰，然而，報告公之於眾，就在學術界中引發了一場軒然大波。”工信部工業經濟研究所所長王喜文博士9月7日在《今日頭條》發文調侃：“不討論《吉林報告》似乎就不是知名經濟學家了。”
鑑於《吉林報告》長篇巨幅、影響甚大，課題組覺得十分有必要就過去半個多月來相關媒體涉及《吉林報告》的討論進行總結，一方面有助於課題組吸納有益建議完善報告，另一方面向關注《吉林報告》的朋友澄清各種觀點與事實。本文總結的內容主要包括三個部分：課題組提交報告的初衷，報告的分析思路、診斷出的癥結及其破解的方法，報告引發大討論的緣起與後續的相關爭論。此文總結之後，課題組不再參與任何媒體性質的爭論。
課題組成員就“徵求意見稿”與吉林省發改委相關負責人舉行座談（圖/北京大學新聞網）
1提交《吉林報告》的初衷
作為全國首批25家高端智庫試點單位之一，新結構經濟學倡導“知成一體”的哲學觀，破解東北困局是我們的責任，《吉林報告》也是新結構經濟學是否能達到“認識世界改造世界”目標的試金石。
事實上，目前引起社會廣泛關注的《吉林報告》只是我們最近公開的一項研究而已。北京大學新結構經濟學研究中心繫統運用新結構經濟學研究我國經濟結構轉型升級問題，始於林毅夫出任國家“十三五”規劃專家委員會副主席時。經國家“十三五”規劃起草小組委託，我們提交了“我國經濟結構轉型升級的新結構經濟學指南”的內部研究報告。
就地方層面而言，除了吉林省之外，我們也調查研究或正在開展調查研究的包括上海市、西藏自治區、廣東省中山市、河北省河間市、新疆和田、河南省漯河市等地區，這些地方涵蓋東北、華北、長三角、珠三角、西部、中部地區的省、市、縣層面和邊疆少數民族地區。我國現階段正處於經濟結構轉型升級的關鍵時期，有一種説法是：我國轉型升級如果成功便邁入歐美發達國家的行列，否則便會陷入拉美那樣的中等收入陷阱之中。這種看法絕非危言聳聽，事關中華民族偉大復興！
除了推動我國經濟結構轉型升級的研究，林毅夫及其團隊也應邀將新結構經濟學應用於其他發展中、轉型中國家，為埃塞俄比亞、盧旺達、貝寧、塞內加爾、尼日利亞、烏干達、吉布提、尼泊爾、巴基斯坦、波蘭等國家提供政策諮詢。
林毅夫領導下的北大新結構經濟研究中心倡導“因行得知，用知踐行，唯成證知，知成一體”的認識論，提供政策諮詢、參與政策實踐，便是為了踐行“知成一體”的哲學觀，將所學貢獻於祖國的偉大復興以及人類的共同繁榮！
2《吉林報告》的分析思路、診斷出的癥結及其破解的方法
《吉林報告》旨在打破歷史輪迴的分析思路
新中國成立後，我國政府為迅速在一個一窮二白的農業經濟基礎上建立起一個完整的重工業體系，以宏觀扭曲、計劃配置、微觀干預的“三位一體”計劃體制，舉全國之力，推行了資本密集型的重工業優先發展的趕超戰略。東三省是實施這個戰略的主要基地，也是這種體制烙印最深的地區。大規模的中央政府的投資使東北三省的發展水平在改革開放前僅次於三大直轄市，居於全國的前列。
然而，改革開放以後，趕超戰略下建立起來的大量不符合我國當時比較優勢的資本密集大型國有企業，在開放、競爭的市場中缺乏自生能力的問題由隱性變為顯性，加上國有企業所揹負的社會性負擔，使東三省的經濟在改革開放以後暴露出一系列比較嚴重的問題，制約着東北經濟的發展。這個分析邏輯早就見諸於林毅夫、蔡昉和李周於1994年所著的《中國的奇蹟：發展戰略與經濟改革》以及1997年所著的《充分信息與國企改革》。
與這些著作的論述一以貫之，林毅夫發表於2004年的文章《振興東北，不能採取發動新一輪趕超的辦法》主張的改革便是：振興東三省和全國其他老工業基地的治本之道是消除國有企業的政策性負擔，包括違反比較優勢的戰略性負擔和承擔冗員和養老的社會性負擔，讓國有企業具有自生能力，一方面消除國有企業向國家要保護補貼的理由，二方面，讓國有企業和其他所有制類型的企業在市場中處於平等的競爭地位。這樣預算軟約束和“三位一體”的計劃體制殘餘安排才能消除，政企才能分開，改善公司治理的努力才能獲得預期的效果，經濟才能蓬勃、可持續發展。
一語成讖！第一輪東北振興戰略的主要基調還是強化原有的違背比較優勢的趕超，而非轉向遵循比較優勢的振興政策。董香書和肖翔2017年7月在《管理世界》上發表關於東北振興學術論文，他們基於1999~2007年中國工業企業微觀數據，對2003年發起的第一輪“振興東北”戰略進行了評估，結果發現：該戰略使企業陷入“經營困難—政府‘輸血’—企業進一步擴張—利潤下降—經營困難”的怪圈。
這個怪圈的宏觀表象宛如歷史輪迴：改革開放前中央政府重工業趕超的投資拉動使東北三省的發展水平僅次於三大直轄市，而改革開放之後問題暴露無遺、發展相對滯後；在第一輪強化違背比較優勢的趕超型振興政策的投資刺激之下，造就了媒體上報道的東北“黃金十年”，而今媒體又鋪天蓋地報道“東北塌陷”。數據反差非常刺眼：2003年至2012年的10年間，東北三省經濟年均增速比全國平均增速足足高出2個百分點；然而，2013年以來東北三省經濟增速大幅回落，經濟增長排名全國墊底，尤其是遼寧省出現了“斷崖式”下滑。
**對於當前東北經濟問題的癥結，2014年7月，習近平總書記在中央辦公廳赴遼寧回訪調研組報告上對東北振興作出重要批示，深刻指出，這些困難和問題歸根結底仍然是體制機制問題，是產業結構、經濟結構問題。**東北經濟困境在經濟基礎上源於“產業錯位”， “產業錯位”不僅直接造成東北經濟脆弱，而且也是“體制固化”形成和揮之不去的根本原因。如何打破歷史輪迴，有觀察者網網友如此評論：“林毅夫的方案的最核心一條是拋開歷史，輕裝上陣，按照比較優勢，重新塑造優勢產業，大家看明白了嗎？”
規避違背比較優勢的發展戰略以防錯失經濟發展機會
要重新塑造具有競爭優勢的產業體系，就需要從吉林省整體的發展階段，自然資源、勞動力供給、歷史遺留下來的人力資本和物質資本的積累等稟賦結構所決定的潛在比較優勢出發。過去國家的趕超戰略違背了這一經濟發展的根本法則，不但造成東北諸多體制扭曲，在短期投資拉動的快速增長之後，必然隨之而至的是經濟增長的乏力。東北現在又到了新的歷史關口，希望新一輪東北振興戰略吸取前車之鑑！
就整體情況而言，吉林省是一個較大的發展中省級經濟區域，在全國的位置主要體現為三個大約2%：面積18.74萬平方公里，佔全國的1.95%；人口2753.3萬人，佔全國的2%；2015年GDP達到14274.11億元，佔全國的1.97%。因此，吉林省的稟賦結構及其比較優勢一定是多維度和多層次的，不能“只顧其一，不及其二”，更不能犯“東向而望不見西牆”式的錯誤（8月29日盤和林博士在《中國財經》上這樣評論）。
就發展階段而言，吉林省目前的經濟體量與新西蘭旗鼓相當但人均收入水平只與非洲加蓬相當。2015年吉林省的人均收入達到8325.02美元，排在中國各個省市的第12位，與全國平均收入水平差不多，但只有天津的47.56%、北京的48.57%、上海的50.38%、江蘇的58.87% 、浙江的66.59%。比起世界前沿就差得更遠了，例如比起美國的57000美元、德國的41000美元、日本的38000美元、韓國的27000美元有着非常大的差距。收入水平反映的是產業、技術和要素稟賦結構水平，那種全然不顧發展階段，全面趕超的好高騖遠不可取！
就增長潛力而言，前述數字醒目地表明吉林省與世界和國內的前沿還有很長的距離，這也意味着整體上產業升級與技術進步的後發優勢還很大。吉林省在發展上應該充分發揮其比較優勢，並利用好後發優勢來加速經濟發展。例如，與吉林省處於同等發展階段的湖北省與重慶市就實現了高增長：2015年吉林省的人均GDP與湖北省和重慶市相當，分別為100.85%和97.64%，但2016年湖北省的GDP增長率為8.1%，重慶市的GDP增長率為10.7%，而吉林省只有6.9%。這説明即便是以處於同一發展水平的湖北省和重慶市為參照，吉林省目前完全可能挖掘出1.2—3.6個百分點的新增長點。這是報告對吉林省未來的增長潛力充滿信心的依據。
吉林（圖/吉林政府網）
從由稟賦結構決定的產業結構出發診斷髮展與體制改革問題的癥結
需要注意的是，經濟增長的潛力不等於經濟增長的現實，只有持續不斷地發揮由稟賦結構所決定的比較優勢，推進經濟結構轉型升級，並改革體制機制，充分利用後發優勢，才能將潛力變成現實。反之，背離比較優勢的經濟結構及其內生的體制機制扭曲則會阻礙經濟潛力的挖掘！作為智庫報告，“問題，是對策的準星”（8月26日“政經策論智庫”這樣評論）。我們需要抽絲剝繭，透視具體的產業結構及其對應的體制機制，細化習近平總書記前面已經指出的問題。
**就稟賦結構而言，**吉林省在自然資源、勞動力、人力資本、物質資本與技術知識的積累等方面各有優勢與特點。
吉林省所在的東北平原自然稟賦條件優渥，耕地、動植物等生態資源以及旅遊資源豐富。例如，吉林省是國家生態建設試點省，2014年人均耕地面積3.16畝，為全國平均水平的2.18倍，是全國重要的商品糧基地，是聞名中外的"東北三寶"的故鄉，長白山區是中國“三大天然藥庫”之一，也是名揚天下的旅遊目的地。
吉林省不但有較為富裕的勞動力，而且人力資本與技術知識也較為雄厚。吉林省所在的東北地區人口超過1億，吉林省在2016年末適齡勞動人口占68.65%、農村人口占比44.03%。2016年末全省有普通高校60所，在校研究生6萬人，普通本、專科在校生64.2萬人。2016年末全省已建成國家級重點實驗室11個，省部共建重點實驗室3個，省級重點實驗室57個，省級科技創新中心116個。2016年全省國內專利申請量18922件，授權量9995件。吉林省長期發展所積累的資本也得到大幅提升。例如，2016年末全省境內金融機構本外幣存款餘額21154.72億元。
此外，吉林省的工農業以及旅遊文體產業基礎也比較厚實，積累了不少產業發展所需的默會知識。吉林省諸如此類的稟賦結構維度，自身如此豐滿，怎麼能誤導性地説“破解老工業基地振興難題，關鍵不在於尋找區域內的比較優勢和識別區域內的要素稟賦優勢”（8月25日張可雲教授的評論）？！那些不顧及區域內的稟賦支撐條件而單純尋找外部機會的發展思路，只是無源之水、無本之木，也是拿着金飯碗討飯（如8月25日張可雲教授的建議）。
就對應於稟賦結構的產業結構而言，由於吉林省是較大的省級經濟區域以及具有比較豐滿的自然資源、勞動力、人力資本與物質資本稟賦，其產業體系面自然比較寬。
2016年三次產業的結構比例為10.1:48.0:41.9，對經濟增長的貢獻率分別為6.3%、43.8%和49.9%。在農業方面，2016年農林牧漁業增加值1549.26億元。在工業方面，2016年規模以上工業增加值6133.98億元，汽車製造業、食品產業、冶金建材產業、石油化工、醫藥產業、紡織產業、信息產業、能源產業依次位列八大重點工業，分別實現規模以上工業增加值1644.45億元、1021.49億元、696.59億元、635.76億元、572.15億元、147.36億元、138.97億元、122.08億元，合計達4978.82億元，佔規模以上工業增加值的比重達81.2%。在旅遊文體等服務業方面，2016年全省接待國內外遊客16578.77萬人次，全年旅遊總收入2897.37億元。
經濟增長下滑背後隱藏的產業結構問題。目前，相對全國而言，包括吉林省在內的東北地區，經濟增速大幅下滑主要表現在第二產業尤其是工業上。
“新東北現象”爆發後的2014-2016年，經濟增速全國分別為7.3%、6.9%、6.7%；遼寧省分別為5.8%、3%、-2.5%，分別低於全國1.5、3.9、9.2個百分點；吉林省分別為6.5%、6.3%、6.9%，分別低於全國0.8、0.6、-0.2個百分點；黑龍江省分別為5.6%、5.7%、6.1%，分別低於全國1.7、1.2、0.6個百分點。除了2016年吉林省比全國高0.2個百分點之外，東北三省在2014年之後經濟增速全部低於全國，全部墊底。同期，第二產業經濟增長全國分別為7.4%、6.2%、6.1%；遼寧省分別為5.2%、-0.3%、-7.9%，分別低於全國2.2、6.5、14個百分點；吉林省分別為6.6%、5.2%、6.1%，分別低於全國0.8、1、0個百分點；黑龍江省分別為2.8%、1.4%、2.5%，分別低於全國4.6、4.8、3.6個百分點。
更進一步，工業增長大幅下滑又主要表現在重工業上。在東北經濟下滑非常嚴峻的2014、2015、2016年，吉林省輕工業分別增長7.8%、6.7%、9.2%；重工業分別增長6.0%、-0.2%、4.9%；重工業的增速比輕工業分別低了1.8、6.9、4.3個百分點。此外，雪上加霜的是重工業比重遠超輕工業，導致整體經濟下滑嚴重。2016年規模以上工業增加值中，重工業實現增加值遠超4000億，而輕工業實現增加值不足2000億。歸結起來，東北經濟下滑，重工業首當其衝，輕重工業結構失衡為罪魁禍首。
**輕重工業結構失衡所誘發的就業、出口、民營企業以及營商環境等體制機制問題。**除了前面直接表現出來的產業增加值下滑之外，輕重工業的結構扭曲還有一些嚴重的併發症：就業崗位少，勞動力流失嚴重；出口嚴重不足，出口拉動增長的馬車失速；產業集羣中的企業數目稀薄，很多產業還是國企尤其是央企“一柱擎天”在唱“二人轉”，體制機制扭曲嚴重，難以激活民營經濟的活力，導致營商環境不良。由於輕工業相對重工業而言，具有偏向人力資源密集、出口導向、進入門檻低、民營主導、商業氛圍濃厚等特徵，因此輕工業的缺失導致這些併發症在所難免。
為了更好的解決輕重工業結構失衡所誘發的就業、出口、民營企業以及營商環境等體制機制問題，需從以下幾點着手。
首先，吉林省需要破解“有工業、無就業”的難題（8月26日“政經策論智庫”就這樣評論《吉林報告》）。
根據人口抽樣調查數據，目前製造業就業人口占就業總人口比重，浙江是40.27%、天津是28.19%、而吉林省只有區區5.73%——這正是資本密集型重工業主導的製造業結構的惡果。要知道，在前面梳理的吉林省人力資源稟賦結構中，2700萬人口中有68.65%的適齡勞動人口、農村人口占比44.03%，鄉村勞動者757.95萬人、第一產業就業人數533.6萬人、分別佔全部從業人員1447.17萬的52.37%、36.87%。對就業創造能力如此羸弱的吉林省製造業結構，根本無法吸納如此龐大的勞動力隊伍，老百姓也只能被迫背井離鄉！
2016年吉林省淨流出人口20.29萬，其中包括大量的科技人才和熟練勞動者。例如，以吉林大學為例，2016屆16887名畢業生中，吉林省本地生源佔比33.5％，然而留在本地就業的僅為18.9％，14.6%的本地大學生遠走他鄉。人力資源密集型的輕工業是一個龐大的產業體系，產業鏈和價值鏈從低到高是一個連續的譜系，不但可以為低技能的勞動力創造大量崗位，還可以為高技能勞動力創造大量就業機會，如遼源襪業園就有很多大學生創業。
張可雲教授在8月25日的評論文章中感慨：“吉林所在的東北地區而言，經濟結構並不是振興的關鍵癥結。最值得注意的蕭條病病症是技術人員的大量外流。這種技術人員的流失導致老工業基地大出血。”這種擔憂是對的，但是這個邏輯是錯的——人員流失主要源於工作崗位的缺失，後者又源於產業的錯位。因此，吉林省需要利用勞動力和人力資本的稟賦資源，大力發展符合潛在比較優勢的人力資源密集型現代輕工業解決就業，不但可以補上輕工業產值這個短板，還是破除目前勞動力外流的根本之策。
其次，吉林省需要擴大出口、扭轉貿易逆差、提升出口對增長的拉動能力。
吉林省的出口不但量少，而且貿易赤字嚴重。2016年吉林省出口總額區區277.40億元，還下降了3.0%；進口總額939.51億元，增長了6%；貿易依存度不足8.2%，貿易赤字卻高達54.41%。例如，以2015年的數據做比較，經營單位所在地出口總額吉林省排在倒數第五位，只比寧夏、青海、西藏這些邊遠的少數民族地區高一點點，只有廣東省的0.72%、江蘇省的1.36%、浙江省的1.67%。
違背比較優勢的產業結構在國際上是沒有競爭力的，出口程度必然較低。例如，吉林省近幾年規模以上工業企業出口率遠遠低於全國平均水平。與此形成強烈反差的是，吉林省微不足道的出口還主要是輕紡行業貢獻的。例如，2015年服裝及衣着附件，膠合板及類似多層板，紡織紗線、織物及製品這三項分別佔全省出口貿易額的9.10%、7.27%、3.77%，三項合計超過20%。因此，吉林省需要再大力發展出口導向型輕加工業。
再次，吉林省需要破除國企尤其是央企“一柱擎天”唱“二人轉”的囧局，加快培育民營企業。
2015年3月習近平總書記參加吉林代表團審議時也特別指出了這一點。在8月20日吉林省委理論學習中心組集體（擴大）學習會上，吉林省省委書記巴音朝魯在總結林毅夫教授的輔導講座時也語重心長地強調：吉林省的農產品加工業的產值才剛剛超過長春一汽。
吉林省產業集羣密度不夠，尤其是民營企業數目嚴重不足。例如，吉林省2015年法人單位數目只有廣東省的12.98%、江蘇省的11.69%、浙江省的13.47%、山東省的14.28%、福建省的27.29%。製造業法人單位數目相對而言就更少了，吉林省只有廣東省7.11%、江蘇省的5.99%、浙江省的6.15%、山東省的11.03%、福建省的19.61%。農、林、牧、漁業法人單位數目也相對較少，吉林省只有廣東省的57.66%、江蘇省的48.15%、浙江省的33.27%、山東省的31.05%、福建省的51.86%。
未形成完善的產業體系，也直接導致了物流、信息、金融等生產性服務業的需求不足，進而有阻礙了產業集羣的發展。如，交通運輸、倉儲和郵政業法人單位數目，吉林省只有廣東省的13.24%、江蘇省的11.49%、浙江省的20.55%、山東省的13.75%、福建省的29.57%。信息傳輸、計算機服務和軟件業法人單位數目，吉林省只有廣東省的8.42%、江蘇省的7.77%、浙江省的8.82%、山東省的12.55%、福建省的18.98%。金融業法人單位數目，吉林省只有廣東省15.96%、江蘇省的22.06%、浙江省的19.04%、山東省的21.92%、福建省的34.39%。
包括吉林省在內的東北地區的輕工業產業集羣和與之配套的商業網絡所構成的基層社會和最基礎層次的工商業適合民營企業發展。因此，吉林省需要以進入門檻低的輕工業為切入口迅速擴大民營企業數量和規模，以培育商業氛圍和重商主義的風氣。
最後，吉林省需要調整違背比較優勢的發展戰略，深化體制機制改革。作為制度環境的營商環境、行政審批、政企關係也內生於發展戰略。
按照比較優勢發展，前提是有效的市場，有為政府的作用則在於幫助企業家克服自身無法解決的軟硬基礎設施完善和先行者外部性的補償，這樣營商環境必然會好。反之，如果是趕超，企業沒有自生能力，不管是國企或是民企，其生存靠政府扭曲要素價格或給予市場壟斷來保護補貼，營商環境就會差。因此，吉林省需要大力發展符合潛在比較優勢的產業，才能釜底抽薪地消除由過去趕超戰略遺留下來的各種扭曲。
**總之，吉林省補輕工業短板之策可以達到一箭五雕之效：**提升輕工業的GDP、擴大就業減少人力資源流失、擴大出口拉動增長、培育民營企業、促進體制機制改革。所以説，發展現代輕工產業集羣在吉林省經濟結構轉型升級中具有舉足輕重的地位，具有調和優化產業結構並促進體制機制改革的作用，這一點過去一直被忽略。
2017年8月最新出台的《吉林省工業轉型升級行動計劃（2017－2020年）》提出產業結構更加優化，全省輕重工業比重提升到40:60。這個比例目標已經大幅度從當初重工業優先發展戰略下的輕重工業10:90、20:80的比例扭轉過來了。雖然自第一輪東北振興戰略啓動以來，吉林省輕工業佔工業的比重由2003年的最低點19.88%持續上升到2015年的32.32%，但離40%的目標還有7.68個百分點。吉林省的輕紡工業發展空間很大，需要迅速抓住發展機會。
吉林省除了輕工業的缺失及其誘發的就業、出口、民營企業以及營商環境等短板需要補之外，還需要進一步將其優勢產業的比較優勢發揮到淋漓盡致，即揚長。吉林省經濟結構轉型升級的“長板”是由其自然資源、勞動力及其長期沉澱的技術與人力資本和物資資本稟賦所決定。
首先，受益於東北平原的自然稟賦條件，吉林省在耕地與動植物等生態資源稟賦方面有得天獨厚的比較優勢，造就了其農牧業及其農產品加工業以及以中藥為主體的醫藥行業成為吉林省產業結構中首位的長板產業。大農業和大健康產業是吉林省首選的兩個具有比較優勢和發展潛力的主導產業，在保障國家糧食安全戰略以及健康中國戰略上具有舉足輕重的地位。
吉林阿勒泰現代農牧業（圖/中國吉林網）
其次，受益於吉林省歷史遺產積累的重化工業基礎形成的技術與人力資本和物資資本稟賦，造就了其汽車產業、石化能源、冶金建材及其裝備製造業成為吉林省產業結構中支柱性的工業長板產業，在中國實現製造業強國戰略中具有重要的地位。
再次，得益於吉林省良好的生態環境以及較高的人力資本與科技實力，其健康、文旅與創意以及研發產業成為吉林省產業結構中支柱性的服務業長板產業。吉林省在中國開展世界旅遊目的地建設以及開展研發創意與雙創和彎道超車產業方面具有重要地位。
吉林省的這些長板產業還有很大的發揮空間，很多有比較優勢的長板產業都沒有成長到其應有的體量。例如，2016年吉林省的農業經濟增長速度比全國高出0.5個百分點，但體量卻只有全國的2.43%，略高於吉林省面積佔全國的比重(1.95%)與人口占全國的比重(2%)，其領先優勢並不特別突出，如果吉林省的農業在全國的份額提高一個百分點，那麼就可以多創造636.71億元的GDP。又如，吉林省的農產品深加工程度目前只有0.66，遠遠低於發達國家與發達地區的水平，如果能夠在2025年達到《吉林省率先實現農業現代化總體規劃（2016—2025年）》預期的農產品加工業與農業比3.5的目標，即便吉林省農業以目前的3.8%增速增長，那麼其農產品加工業未來十年都將以25%的增速爆炸性增長；如果農業的增速再提高兩2個百分點，那麼到2025年農產品加工行業的增加值將超過9000億。
又如，長白山區已查明的藥物資源高達千餘種，已開發利用的不足百種。吉林省人蔘產量佔全世界的70%，而韓國人蔘產品出口創匯則是中國的10倍。韓國人蔘產業覆蓋了人蔘食品、化妝品，品種繁多，其中人蔘食品就有12大類600多個品種。按照新近出台的《吉林省醫藥產業轉型升級實施方案》的目標，到2020年，全省中藥材產業實現產值1000億元，醫藥產業實現工業總產值3500億元。食品與醫藥產業疊加出的“藥食同源”也可以催生出廣闊的產業領域。
吉林人蔘（資料圖）
又如，在旅遊方面，2016年泰山區接待遊客1490萬人次，是長白山的4倍多。按照《吉林省旅遊業“十三五”規劃》的目標，到2020年全省年旅遊總收入達到5000億元，年均增長18%以上。
再如，得益於國家重工業戰略佈局，經過漫長而又曲折的資本積累、技術學習與產業沉澱，吉林省在交通運輸裝備、石化能源裝備、冶金建材等方面優勢明顯，尤其是鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備製造業的勞動生產率遙遙領先於全國，動車高鐵的裝備水平已處於世界領先水平。然而，2016年吉林省裝備製造業總產值僅佔全國裝備製造業總產值的1%，排名第19位，而前五大省份（江蘇19.94%、山東13.44%、廣東11.62%、浙江7.43%和河南5.95%）約佔全國裝備製造總產值的58.4%。
應用新結構經濟學的工具與方法破解吉林發展改革問題的癥結
過去振興東北的戰略思路是側重“加長避短”（提升重工業忽略輕工業），然而在當今世界與中國經濟轉型升級的大背景下，包括吉林在內的東北如何按照比較優勢進行“揚長補短”是其轉型升級的根本。
1、運用“增長甄別與因勢利導”（GIFF）方法迅速提升吉林省經濟結構轉型升級的“短”。
按照前述吉林省的人力資源稟賦特徵，在此有必要再強調的是，輕加工業符合其現在的潛在比較優勢，但注意，是“潛在”，是可以壯大起來但還沒有壯大起來的產業。而不是説輕加工業不符合其比較優勢，去發展不符合比較優勢的短板產業。所以説，不能夠像很多人甚至一些專業學者的評論那樣從“揚長避短”這一詞語的字面含義去理解，而要像新結構經濟學從稟賦結構出發去理解產業的長短，“此短板”非“彼短板”。
因此，只要通過改善發展這些符合潛在比較優勢產業的硬的基礎設施和軟的制度環境以降低交易費用，就可以使得短板變長。靈活運用GIFF方法的6個步驟可以幫助地方政策制定者識別哪些產業擁有潛在的比較優勢，並促進有競爭力的民營企業的發展：
第一步：各地地方政府可以確定一份可貿易商品和服務的清單。這些商品和服務應滿足如下條件：在具有與本地區相似的勞動力和資本稟賦結構，且人均收入高於本地區約100%-300%的高速增長地區中，這些商品和服務的生產已超過20年、即將失掉比較優勢的成熟產業。這些產品和服務部類或許能成為符合本地潛在比較優勢的新產業。對於發展中地區實現產業升級和多樣化並利用後發優勢來説，這是最重要的原則。這是因為，在快速發展的經濟體中，工資率增長迅速，這就有可能導致該地區生產多年的產業開始失去比較優勢。因此，該產業就會在具有類似勞動力和資本稟賦結構且工資較低的地區具有潛在比較優勢。
第二步：分析在這些產業中，本地的民營企業在哪些產業已經比較活躍，並檢查哪些硬的基礎設施和軟的制度安排的障礙，阻礙這些企業提升產品質量或阻礙其他企業加入以形成具有競爭優勢的產業集羣。價值鏈分析或增長診斷方法可以為此提供幫助。各地政府可以實施相應的政策以去除此類障礙。
第三步：對於本地企業尚未參與的新產業，鼓勵國外或者其他更高收入水平地區的生產此類產品的企業來投資，這些企業可能希望把生產向更低收入水平的國家或地區轉移，以降低勞動力成本，現在此類企業不來，原因何在？是基礎設施或是制度環境的問題，當地政府可以有針對性地給予解決。當地政府還可以實施孵化計劃，來鼓勵民營企業在此類產業創業。
第四步：利用好本地區的特殊資源稟賦或全球以及全國範圍的技術突破帶來的新機遇。本地政府應該特別關注本地的民營企業對新的商業機會的成功發現和參與，並消除這些產業擴大規模的基礎設施和制度環境的瓶頸限制。
第五步：在一個基礎設施落後、商業環境普遍不佳的地區，由於政府可動用的資源有限，無法在全區域全面改善基礎設施和商業環境的情況下，可以按毛主席提出的“集中優勢兵力打殲滅戰”的思路，集中資源設立經濟特區或產業園區來克服民營企業進入和外國投資的軟硬基礎設施障礙。建立產業園區或特區還有利於促進產業集羣的形成。
第六步：給予目標產業的領先企業一定時限的税收優惠，提供貸款優惠和產業引導基金，或者授予外匯額度以進口技術設備的支持，以補償領先者創造的外部性，並鼓勵企業形成產業集羣。由於通過鑑定的目標產業符合本地的比價優勢，這樣的激勵措施在時間和財務成本上都應該是有限的。為防止出現尋租，政府還應該避免採取可能導致壟斷租金、高關税或其他扭曲的激勵措施。
吉林省的輕紡行業雖然是短板，但是也有進一步壯大發展的產業基礎。例如，2016年吉林省布產量3000萬米、服裝產量2.28億件、襪子產量超過30億雙，單單紡織業規上工業增加值就達到147.36億元，且增長16.1%，已經超過能源產業的122.08億元，現在已納入吉林省八大重點工業之一。
2015年，紡織業，紡織服裝、服飾業，皮革、毛皮、羽毛及其製品和製鞋業，木材加工和木、竹、藤、棕、草製品業，傢俱製造業造紙和紙製品業，印刷和記錄媒介複製業，文教、工美、體育和娛樂用品製造業，橡膠和塑料製品業等輕紡行業的主營業務收入分別達到163.18億元、122.73億元、22.01億元、880.85億元、140.55億元、147.47億元、77.77億元、40.7億元、327.82億元，分別比十年前的2004年增長了586.73%、1450.04%、2436.50%、1598.27%、2919.51%、765.74%、1868.26%、68767.01%、1550.38%。
而且不少的細分輕工行業的勞動生產率水平還處於全國領先水平，例如吉林省在木材加工和木、竹、藤、棕、草製品業，傢俱製造業、造紙和紙製品業，印刷和記錄媒介複製業三個行業的勞動生產率水平均高於浙江、江蘇、廣東、上海、重慶等省市。可以看到，雖然吉林省輕紡行業各個細分行業的體量小，但是增長態勢卻十分迅速，政府只要恰到好處的因勢利導便可以有燎原之勢。
近期吉林省還可以運用上述GIFF方法藉助全國經濟結構變遷的機遇迅速做大做強輕工業產業集羣。按此方法，吉林省在提振輕紡工業短板方面有極為寶貴的窗口機遇期：2015年吉林省的人均GDP為51086元與2010年的浙江省的51711元相當；2010年浙江省第一產業就業佔比為16%，依此估算吉林省目前（以2014年數據）第一產業就業人數比重過剩20.87%，即至少需要轉移302萬人農業勞動力（吉林省農業機械化程度比較高，以及勞動力轉移之後更加有利於吉林省大農業規模化機械化，因此這一數字是保守估計的）；因此可以充分利用勞動力比較優勢大力發展沿海地區逐漸失去比較優勢的勞動力密集型輕紡工業的某些產業鏈環節。
按照GIFF方法甄別，天津市、北京市、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、山東省目前的人均收入水平均在吉林省的100-300%之間，這些省市近20年來經濟增長迅速，工資水平漲幅較快，其過去積累的大量勞動力密集型輕紡行業將逐漸失去比較優勢，吉林省均可以在此窗口機遇期內與之合作創造條件大力承接這些省市的輕紡行業進行產業轉移。
當然，不同於傳統簡單的輕工業低端加工環節的轉移模式，承接江浙輕紡工業轉移的方式也需要在轉移過程中發揮吉林省裝備製造業的比較優勢進行技術裝備改造以及產品質量升級。按此方式，不但可以迅速壯大吉林省的輕工業短板，還可以迅速補出口的短板。
例如，按照GIFF方法，吉林省如果能夠分別從廣東省、江蘇省、浙江省、上海市、山東省、福建省、北京市、天津市承接轉移1%的出口產能，則能夠分別帶來139.4%、73.4%、59.89%、42.46%、31.2%、24.42%、11.85%、24.42%、11.09%的出口增長，總計起來就可以使得出口增長393.71%，將出口額從現在的277.4億元飆升到1369.55億元，迅速拉動經濟增長。（8月26日“政經策論智庫”對《吉林報告》評論道：“好的對策，不僅需要‘地利’（筆者按：指本地的稟賦條件），還需要‘天時’（筆者按：指外部結構變遷帶來的產業轉進機遇），以及‘人和’（筆者補充：指‘有效市場’和’有為政府’以及‘有情社區’）”——合起來便是新結構經濟學思想的通俗表達）。
政府在提升吉林省經濟結構轉型升級“短板”過程中的因勢利導作用。
由於建國後重工業趕超戰略的抑制，以及第一輪東北振興戰略的忽視，包括吉林省在內的東北地區的輕工業受到很大的抑制，在國家戰略層面，新一輪東北振興戰略則需要扭轉這種忽視比較優勢的思潮。在吉林省地方政府層面，則需要重視輕工業的作用，在已有的產業基礎上為其克服做大做強的諸多瓶頸限制，不能因為主流新古典經濟學認為輕工業是競爭性行業，就不需要政府的因勢利導（如8月25日田國強對報告的評論）。
輕工業要成為吉林在國內國際市場的競爭優勢，必須根據產業發展的需要解決基礎設施、電力供應、技術培訓、融資和上下游供應鏈的瓶頸以形成具有競爭優勢的產業集羣，這裏牽涉到許多需要政府協調企業或是政府直接提供才能解決的問題。
例如，按照城鎮單位從業人員平均工資口徑，目前江蘇紡織業年平均工資為51901元、服裝服飾業年平均工資為49296元，而吉林省分別為34826元、29292元，吉林省分別比江蘇省低17075元、20004元，低幅分別達33％和41%！運用最近的省際投入產出表數據所做的測算顯示，就紡織品而言，吉林省營業盈餘佔比比浙江省高1.66個百分點，增加值合計佔比高於浙江省8.83個百分點。這意味着目前吉林省的輕紡行業符合現階段的潛在比較優勢，然而這僅僅是潛在的比較優勢。
例如，同樣運用最近的省際投入產出表數據所做的測算顯示，就紡織品而言， “電力、熱力的生產和供應”以及“交通運輸、倉儲和郵政”這兩項中間品投入佔比，吉林省分別高於浙江省1.39和1.96個百分點。由於單個企業是無法自己去有效改善電力與運輸這些基礎設施的，吉林省的各級政府就需要發揮積極有為的作用大力改善這些軟硬基礎設施、降低企業的交易費用。這方面吉林省已經有成功的案例，如資源枯竭的吉林遼源正是因為政府發揮了上述作用，在2005年設立了工業園承接浙江諸暨等地的產業轉移，而迅速地發展了一個年產值達百億，僱傭人數超過4萬人的襪業產業集羣。身處東北的遼寧葫蘆島，當地政府也發揮了同樣積極的作用，幫助企業承接福建晉江等地的產業轉移，迅速發展了一個年產值過百億的泳裝產業集羣。
2、運用五種類型產業因勢利導方法揚吉林省經濟結構轉型升級的“長”。
在揚吉林現有產業之長上，可以運用新結構經濟學提出的，根據一個地區的產業與全世界和全國的技術前沿距離而劃分的五類特性不同的產業，分別針對其瓶頸限制給予因勢利導，這五種類型的產業分別為：追趕型產業、領先型產業、轉進型產業、彎道超車型產業、戰略型產業。
第一種，追趕型產業。
對於除了玉米和人蔘之外的絕大多數農業領域、除了農副食品加工業之外的大多數食品產業集羣、大多數輕紡產業集羣、除了中藥之外的醫藥產業集羣、汽車產業集羣、石化產業集羣、冶金建材產業集羣、除了鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備製造業的裝備製造業集羣，較之於發達國家以及發達地區，吉林的同類產業在技術和附加價值上還處於較低水平。
吉林省各級政府可在資金融通和外匯獲取上支持所在地的合適企業到海外和其他地方併購同類產業中擁有先進技術的企業，作為技術創新、產業升級的來源。發達國家自2008年的國際金融危機以來，經濟發展乏力，很多擁有先進技術的企業經營不善，低價求售，出現了許多好的併購機會。在沒有合適的併購機會時，也可以提供方便支持所在地的企業到海外設立研發中心，直接利用國外的高端人才來推動技術創新。
吉林省各級政府也可以運用新結構經濟學的“增長甄別與因勢利導”工具篩選我國每年從發達國家大量進口的高端製造業產品，根據其地區比較優勢，創造這些產業所需的基礎設施，改善營商環境，到海外以及發達地區進行招商引資，把那些高端製造業產品的生產企業吸引到吉林來設廠生產，以滿足我國不斷擴大的需求，並以吉林省為基地生產供應全國乃至世界各地的市場。
第二種，領先型產業。
對於吉林省農業中的玉米，農副食品加工業，中醫藥產業尤其是人蔘等品類，輕紡工業中的木材加工和木、竹、藤、棕、草製品業、傢俱製造業、造紙和紙製品業、印刷和記錄媒介複製業，在重工業中的鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備製造業，是處於全國領先的產業，吉林省的軌道交通以及不少“隱性冠軍”的細分行業甚至處於世界領先水平。其產品和技術已經處於國內領先或已接近國內國際最高水平。領先型產業必須依靠自主研發新產品、新技術，才能繼續保持國際領先地位。
吉林省各級政府需要積極支持研發創新，鼓勵有條件的企業設立創新中心，和大學研究機構或科研院所合作攻關新產品新技術。領先型產業需要到世界各地建立銷售、加工生產、售後服務等網絡，積極融入國家一帶一路建設以開發新市場，吉林省各級政府也需要在人才培訓、資金、法律服務等方面給予相關企業到海外拓展所必要的支持。
第三種，轉進型產業。
吉林省2016年，水泥產量3887.50萬噸，負增長4.4%；生鐵產量847.64萬噸，負增長13.1%；粗鋼產量832.03萬噸，負增長17.8%；鋼鐵產量961.39萬噸，負增長16.2%；鐵合金產量27.66萬噸，負增長29.4%。2015年平板玻璃產量366.1萬重量箱，負增長69.25%。這些產業近些年在我國發展很快，大多數機器設備很新，技術相當先進，生產能力是按滿足過去高速增長所需的投資的需要形成的。我國進入到新常態以後，增長速度從過去的年均增長10%左右的高速回落到現在7.0%左右的中高速，這些產業在國內各地也就出現了不少過剩產能。
但是，這些產業的產品在發展中國家還嚴重短缺，吉林省各級政府可以支持這些富餘產能產業中的企業，以直接投資的方式將產能轉移到“一帶一路”沿線和我友好、基建投資需求大的發展中國家，這樣的投資既使這些企業擺脱困境，也幫助那些發展中國家發展，是一個雙贏的選擇。
第四種，彎道超車型產業。
此類產業的特徵是人力資本需求高、研發週期短的新興產業。相對於一種新藥的研發週期可能歷時十年以上、成本投入高達上億美元而言，信息、通訊產業的軟件、手機、電子產品以及一些生產性服務業等，研發週期僅為幾個月或一年，屬於人力資本需求高、研發週期短、資本投入小的“彎道超車型”新興產業。在這類產業的發展上，我國擁有國內市場巨大、科技人才多、和完備的硬件配套能力，能夠把概念迅速變成產品等優勢。
相對而言，吉林省大學和科研院所多，在人力資本方面有較大的稟賦優勢。吉林省，尤其高校集中的長春市，可以針對這類型企業發展的需要，提供孵化基地、加強知識產權保護、鼓勵風險投資、制定優惠的人才和税收政策，支持創新性人才創業，利用國內的優勢，推動彎道超車型產業在吉林省的發展。吉林省政府也需要根據不同的細分行業特點，利用長春新區以及激活各地的開發區，依託科研院所與大型企業搭建一批創客空間，扶持一批科技小巨人以及創意產業。
第五種，戰略型產業。
這類產業包括兩種類型，戰略型新興產業和國防安全產業，兩者通常資本非常密集，研發週期長，投入巨大，我國尚不具比較優勢，但是，前者的發展關係到我國產業發展的制高點，例如新能源、新材料、新一代信息技術，如果不佔領，將來的核心技術都為西方發達國家所壟斷，將制約我國未來的產業和經濟發展，後者的發展關係到我國的國防安全，例如航空、航天、衞星以及軍事工業即屬於這種類型。戰略型產業有一個特性，即它不能完全依靠市場，需要有政府的保護補貼才能發展起來。
過去，政府的保護補貼主要是通過對各種要素價格的扭曲和直接配置來實現。十八屆三中全會提出全面深化改革，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，要素價格的人為扭曲將會被消除，今後應由財政直接撥款來補貼這類企業。在美歐等發達國家，戰略型產業不論是民營或國有，也都由政府財政直接撥款來支持。對戰略型產業的扶持是國家行為，應該由中央而不是由地方財政來承擔。但是，這類型產業落户在哪個地方，會間接地促進那個地方配套產業的技術進步和產業升級。
吉林省已有不少肩負國防安全的軍工產業，各級政府可以主動與之合作，加強央企本地化融合，推進軍民融合，依託這些大型企業與國家戰略型產業搭建各種平台嫁接大量本地企業，充分釋放其技術實力優勢的外溢效應，與本地產業充分融合。此外吉林省各地政府也可以根據國家戰略型新興產業的政策，結合各地的產業基礎有選擇性地進入，並支持鼓勵配套產業的發展，改善基礎設施、子女教育、生活環境等軟硬條件，爭取國家戰略型產業落户當地，以實現戰略型產業和當地產業轉型升級的雙贏。
此外，吉林省還有一類比較特殊的礦產資源密集型的產業集羣值得一提。這類型產業曾經在歷史上為吉林省乃至國家的發展做出了突出貢獻，但如今資源衰退。對於這種情況，這些地區同樣需要按照前面的幾種類型的產業發展思路，找準具有潛在比較優勢的替代產業，創造條件培育新興產業，要麼支持本地企業進入這些新興產業，要麼通過招商引資引進這些新興產業。吉林省的通化和遼源是礦產資源密集型產業集羣衰退之後轉型升級成功的典範，吉林其他礦產資源城市，可以未雨綢繆，學習通化和遼源發展非礦產資源型產業集羣的經驗
建議以五大產業集羣統領結構轉型升級深挖經濟增長潛力
吉林省需要以最具競爭力的產業集羣來統領經濟結構轉型升級，充分挖掘經濟增長潛力。依據吉林省的整體情況、所處的發展階段以及稟賦結構的維度和層次所決定的比較優勢，吉林省現階段以及未來一段時期可以疊加出五大萬億量級，具有競爭優勢的產業集羣譜系：大農業、大健康、現代輕紡、現代裝備、以新能源、新材料、新一代信息技術為核心的融合型產業集羣。
大農業產業集羣。農業在吉林省經濟中的地位與其他一般省份逐步弱化不同，吉林省的潛在比較優勢突出，應該更加強化，需要率先實現農業現代化。吉林省深挖經濟增長潛力的大農業產業集羣，不但涵蓋了傳統的農林牧漁業、園藝特色農業以及設施農業，還涵蓋了農業裝備、農業生產性服務業與農業消費性服務業，以及下游的包括食品行業在內的農產品加工業以及以農業產品作為原材料投入的下游相關產業，比如生物質能與秸稈產業，等等。
大健康產業集羣。基於生態環境、健康食品、醫藥產業三大主要優勢，吉林省擁有大健康產業的潛在比較優勢，可以疊加一個覆蓋食品健康、藥食保健、冰雪運動、醫藥健康、旅遊休閒、文化創意等內容的大健康產業。我們特別建議，吉林省應該結合大健康產業比較優勢與長白山名片打造長白山大健康產業走廊，在該走廊上圍繞特色產業支撐，規劃實施一批長白山大健康產業走廊的主題小鎮，比如打造礦泉水小鎮、人蔘小鎮、綠色食品小鎮、健康裝備小鎮、醫藥雙創小鎮、養生旅遊小鎮、文創觀光小鎮、冰雪運動小鎮，等等。
現代裝備產業集羣。基於吉林省裝備製造業的潛在比較優勢，可以疊加一個以汽車、軌道交通、航空航天、衞星等移動空間裝備為核心，輔之以精密儀器與裝備和“專精特新”裝備，依託服務於大農業、大健康與現代輕紡產業的先進農機裝備、食品生產設備、醫藥健康與體育運動裝備、機器人和智能製造裝備的現代裝備產業集羣。具有類似產業基礎的湖南株洲，已經較為成功地打造了“中國動力谷”產業集羣，其手法值得吉林省借鑑。
“中國動力谷”宣傳片
新能源、新材料、新一代信息技術為核心的融合型產業集羣。吉林省可以根據其潛在比較優勢疊加一個覆蓋石化能源、冶金建材、汽車產業、信息產業與新能源、新材料、新一代信息技術等傳統產業與戰略性新興產業的融合型產業集羣。其融合程度可以囊括從消費電子與智能家電等現代輕紡產業集羣中附加值最高的產業板塊到新能源汽車及其汽車零部件再到新材料與半導體乃至大數據和人工智能。以新能源、新材料、新一代信息技術為核心的融合型產業集羣不但可以為大農業、大健康、現代輕紡、現代裝備產業集羣提供能源、材料與信息化融合等支撐之外，還可以為傳統石化、能源以及冶金建材等下行壓力較大的產業提供轉型升級方向。
現代輕紡業集羣。吉林省圍繞紡織業，紡織服裝、服飾業，皮革、毛皮、羽毛及其製品和製鞋業，木材加工和木、竹、藤、棕、草製品業，傢俱製造業，造紙和紙製品業，印刷和記錄媒介複製業，文教、工美、體育和娛樂用品製造業，橡膠和塑料製品業，以及家用電器製造業與計算機、通信和其他電子設備製造業中的消費電子製造業、石化板塊的化學纖維製造業與日化等十幾類細分行業可以疊加一個龐大的現代輕紡產業集羣。由於社會各界對吉林省發展輕紡行業存在不良的刻板印象，認為輕紡行業太低端不應該進一步壯大發展，然而，事實上輕紡行業的產業帶非常寬，價值鏈的轉型升級空間巨大，在德國的工業4.0中像阿迪達斯這樣的運動鞋和服裝產業也是發展的重點。實際上，新近的《吉林省工業“十三五”發展規劃》與《吉林省輕紡產業轉型升級實施方案》已經在開始大力推進吉林省的輕紡工業轉型升級。感興趣的讀者可以上網閲讀吉林省政府的相關政策文件。
《吉林報告》旨在以產業結構調整為抓手切實推進體制機制改革
這五大萬億量級的產業集羣為吉林省未來的經濟增長潛力描繪了藍圖，然而經濟增長潛力究竟能夠實現多少，還取決於其落地情況。儘管符合吉林省的潛在比較優勢的產業集羣比違背比較優勢的產業集羣更容易落地，市場有自發進入的動力，和過去扶持違反比較優勢的產業相比，政府只需相對少的資源即可因勢利導其成為具有競爭優勢的產業，但是還是需要吉林省各級政府甚至中央政府積極有為，消除本地企業以及外來投資者進入這些符合潛在比較優勢，發展成具有競爭優勢的產業集羣所需克服的諸多瓶頸限制，包括基礎設施、人力資源、金融資本、營商環境、體制機制的障礙。
當然，不同細分產業之間，由於特徵類型以及約束條件的不同，所要推進的因勢利導措施和改革領域與方式方法也不同，泛泛而談的改革，或以為只要進行體制機制改革，新的產業集羣就會自發湧現的想法難以切實有效。例如，針對大農業產業集羣發展面臨的約束與現代裝備就不一樣，需要採取的改革措施也不盡相同。對於這種務實的改革路徑，不少評論表示理解和支持，例如《財新週刊》第35期社評指出的：“以產業結構調整助推體制變革，是一條值得認真探索的路徑”。9月7日《經濟日報》的評論文章也指出：“《吉林報告》把重點放在產業方面，體制的改變要為產業發展服務。這是一個正確的思路。”然而，很多不理解這種改革思路的評論者們卻曲解《吉林報告》，甚至指責新結構經濟學反對改革。有鑑於此，下面再多費一些口舌贅述《報告》的相關內容。
事實上，在吉林省就有不少地方，一方面通過對失去比較優勢產業的過渡性保護補貼以維持穩定，一方面因勢利導發展符合潛在比較優勢的新產業取得經濟的蓬勃發展，併為徹底解決失掉比較優勢產業的問題創造了條件，這種以局部帶動整體的發展改革方式就更容易破繭重生。
比如通化市，許多人把當年的通鋼事件作為改革的反面例子。通化曾是聞名東北的“鋼鐵城”。從上世紀50年代以來，以通鋼為代表的冶金業“一柱擎天”，長期佔全市工業總量的三分之一，過度依賴冶金業讓通化吃盡苦頭，各種矛盾油然而生。90年代中期，通化瞄準當地盛產人蔘、天麻、貝母、五味子等中藥材的優勢，大膽探索“以藥補鋼”的發展新路。通化市政府成立了醫藥行業辦公室、醫藥產業發展推進組，相繼出台了“招商引資”和“小巨人”企業優惠政策。在發展初期，通化醫藥品種單一、科技含量低，企業盈利能力低，產業拉動作用小。
遼寧通化（圖/通化市政府）
為了改變這一局面，一方面積極提升本地研發實力，另一方面鼓勵企業走出去，通過市場配置資源，藉助域外力量研發創新。按照“不求所有、但求所用”的原則，通化先後與“十四校三所一院”簽訂科技戰略合作協議，並組織專家科技“巡診”，破解企業技術瓶頸。還依託重點企業和園區，吸引科研專家團隊創業，並積極克服地域侷限，在全國各地建立研發基地。目前，全市醫藥企業擁有省級企業技術中心41個、國家級技術中心3個，先後自主研發了22種國家一、二類新藥，為當地醫藥產業發展提供了強大的科技支撐。
20多年來，通化醫藥健康產業年均增速超過20%，一個千億級別的醫藥城開始在中國赫赫有名。而今，通化冶金產業增加值佔GDP比重已降至1.1%，諸多過去難以下手的改革難題迎刃而解。由於產業投資回報率高以及軟硬基礎設施條件的改善，通化市已經打破投資不過山海關的刻板印象，2016年實際引進外省資金930.9億元，增長12.1%。
這樣成功的改革發展例子，還有遼源。遼源曾是被稱為因煤而興、因煤而立、因煤而衰的城市。
上個世紀90年代初，遼源的煤炭資源漸近枯竭，曾經令人羨慕的煤礦職工開始大量下崗，就業、就學、就醫、住房、社會保障、生態環境等矛盾叢生。“十五”末，下崗職工達14.7萬人，市區實際失業率超過20%，低保人口占市區總人口的24.4%，城鎮居民人均可支配收入低於全國平均水平19%，經濟增長十多年徘徊在2%－4%，占城市建成區43%的採煤沉陷區無力治理。其後，遼源以大力發展符合潛在比較優勢的接續產業為抓手，推動改革發展。
例如，當年為解決煤礦家屬就業問題，遼源紡織業曾十分發達，有“東北小上海”之稱，但一直不受重視。在2005年轉變發展思路，建立“東北襪業園”之後，從“小散雜”到集羣共進，從默默無聞到中國棉襪生產規模前列，東北襪業園的10年崛起見證了遼源的轉型之路。而今，遼源從“一煤獨大”轉型成裝備製造、農產品深加工兩大主導產業，高精鋁加工、紡織襪業、醫藥健康、蛋品加工、新能源特色優勢產業，重點接續替代產業佔規模以上工業比重達到73.5%，煤炭產業產值佔比已不足1%。到2015年，遼源市人均GDP為62090元，是2010的1.9倍，年均增長17.0%。曾經那些棘手的改革難題也在發展中逐步解開。
針對要助推五大產業集羣譜系壯大面臨的具有共性的重大具體問題，《報告》提出以五大關鍵推手推進相關領域的具體改革。
第一、以打造五大產業集羣的企業培育平台為抓手，推進國企與“放管服”改革。
針對前述的各大產業集羣中企業數目較少，國企“一柱擎天”在唱“二人轉”，很多產業競爭性不足，政企關係不清的問題，吉林省首要的任務便是培育民營企業以提高產業集羣的企業密度，提高競爭強度，倒逼國企改革。這方面補輕紡工業的短板是主要的切入點。符合潛在比較優勢的輕工業，資金與技術的進入門檻較低，而且市場風險也是相對較小，目前是吉林省民營企業最容易進入的行業。例如，課題組在走訪遼源襪業園時，很多應屆畢業的大學生在少量政府資金支持下就可以創業，並獲得很大成功。
吉林省通過大力補輕工業的短板對民營企業的發展是非常有利的，而且空間非常大。例如，2015年浙江省紡織業產業集羣企業數目是吉林省的165倍，浙江省皮革、毛皮、羽毛及其製品和製鞋業產業集羣企業數目是吉林省的192倍。中央安排了吉林省與浙江省對口合作，吉林省首要的重點便是學習浙江省支持民營企業發展這些產業集羣的經驗。
除了行政審批改革放寬市場準入之外，更重要的是政府要提供服務，營造全社會創業創新氛圍，激發中小微企業發展活力。吉林要加快提升創業孵化基地建設水平，重點打造一批“創新創業”平台，大力培育創業主體，提高創業孵化能力；着力加強中小微企業創業、融資、創新、市場、創業、人才等公共服務體系建設，建立和完善中小企業公共服務平台網絡；加大政策扶持力度，繼續實施中小企業入規升級計劃、新興產業培育行動計劃、百強民營企業培育計劃，提供條件，消除瓶頸限制，協助個體工商户轉型升級為私營企業，小微企業轉型升級為規模以上企業。按照《吉林省工業“十三五”發展規劃》的目標，到2020年，實現“個轉企”1萬户，“小升規”2000户。
第二、以打造五大產業集羣的招商引資平台為抓手，以園區為突破口推進營商環境改革。
針對吉林省外資和省外投資較少的問題，需要圍繞符合潛在比較優勢的產業集羣及其產業鏈大力招商引資。2015年外商投資企業投資總額吉林省只有江蘇省的4.50%、上海市的5.33%、廣東省的5.47%、浙江省的12.07%、山東省的16.06%。主流理論認為發展中國家資本短缺，資本的回報率高，資本應該從發達國家流向發展中國家，但諾獎得主盧卡斯發現，在現實中資本卻從大多數的發展中國家流向發達國家。
對此現象新結構經濟學的解釋是，如果一個發展中國家採取了違反比較優勢的戰略，不僅有權有勢的富人從各種價格扭曲和行政干預中尋租獲得的財富的缺乏合法性，而且，國內投資的資本回報率會低，資本就會外逃到發達國家或其他地區。反之，如果按照比較優勢發展，資本的回報率高，富人以企業家從市場競爭中獲得的財富有合法性，投資的回報率高，資本不僅不會外逃，而且還會有資本流入。
諾獎得主盧卡斯（資料圖）
新結構經濟學對盧卡斯謎題的這個解釋在經驗實證上和現實的經濟現象一致。因此，在新結構經濟學看來，外商投資較低的根本原因是違背比較優勢的產業結構導致的潛在投資回報率低，行政干預、制度扭曲還會更進一步降低實際的投資回報率。
這一新結構經濟學關於資本流動的理論也適合於吉林省。過去受到國家違背比較優勢的重工業趕超戰略的影響，除了國家和地方政府的資本投資支持之外，在本地民間資本投資不足的同時，對外來資本尤其是外資的吸引力也不足。
當然，東北目前也由於過去的趕超戰略對營商環境造成了不良影響。在存在過去的趕超戰略遺留下來的許多缺乏自生能力需要保護補貼才能生存的企業時，為了維持社會穩定或是國防安全而採用漸進改革，政府可以用工業園、經濟特區等在總體營商環境不好的情況下，創造局部良好的有利發展的環境，到了資本積累、要素稟賦結構提升，原來違反比較優勢的產業變成符合比較優勢，企業有了自生能力時再取消各種扭曲。其實，這種務實漸進的改革方式是我國在改革開放以後，總體營商環境不佳的狀況下經濟取得穩定和快速發展的主要原因。其實，包括吉林省在內的東北地區不僅僅要補輕工業的課，更要補改革開放的課。
隨着吉林省產業結構逐步向遵循比較優勢發展戰略轉型，符合潛在比較優勢的產業的潛在投資回報率也更高，更加容易吸引外來投資。吉林省也可以進一步採取上述方式，通過加強一批園區建設，迅速改善局部營商環境，吸引符合潛在比較優勢的產業投資者。
對於吉林省的大農業產業集羣、大健康產業集羣、現代輕紡產業集羣、現代裝備產業集羣以及以新能源、新材料與新一代信息技術為核心的融合型產業集羣來講，是具有潛在比較優勢的產業集羣，要充分利用潛在投資回報率高的市場激勵吸引外來投資，同時也需要各級政府以園區為突破口加強招商引資平台建設，改進招商引資的模式和手段，提高招商引資工作的質量和效率。
事實上，吉林省除了規格比較高的長春新區之外，已經有一批園區基礎，可以進一步提升營商環境。例如，列入《吉林省工業“十三五規劃”》的國家級新型工業化產業示範基地全省有8個，作為省級新型工業化產業示範基地的全省有2個。吉林省各個地市也有一批列入《吉林省工業“十三五規劃”》省級重點特色產業園區，長春市有6個、吉林市有3個、四平市有6個、遼源市有1個、通化市有3個、白山市有3個、松原市有1個、白城市1個、延邊州4個、長白山管委會1個、公主嶺市3個、梅河口1個。
如果這些具體的改革工作落到實處，依託優勢產業吸引外來投資並非難事。事實上，2016年吉林省實際利用外資94.31億美元，比上年增長10.0%；其中，外商直接投資22.74億美元，增長6.9%；外省資金7649.36億元，增長12.0%。吉林省開始出現打破“投資不過山海關”的刻板印象的趨勢。此外，吉林省目前需要通過這些園區平台，積極把握由於東部沿海比較優勢變化導致的外商投資產業轉移的機會，創造條件，主動引導與吉林潛在比較優勢一致的外商到吉林省來投資。按照GIFF方法，如果分別轉移江蘇省、上海市、廣東省、北京市、浙江省、山東省、福建省、天津市1%的外商投資便可使得吉林省外商投資分別提高22.20%、18.82%、19.69%、12.22%、13.08%、12.09%、21.93%、21.29%。
第三、以打造五大產業集羣的產業引導基金平台為抓手，推進財政金融體制改革。
對於支持實體經濟結構轉型升級的最優金融結構而言，吉林省有兩個偏離：其一是銀行業結構偏離最優結構，服務於中小企業的中小銀行不足；其二是資本市場結構偏離最優，有利於分散風險、擴大融資規模的股權市場與風險投資發育滯後。一直以來，直接融資水平偏低是吉林省金融發展的短板。近年來，吉林省資本市場發展成效顯著，直接融資總額快速增長。從優質企業培育到產業發展，資本市場已成為助推吉林省實體經濟發展的“加速器”。2014年、2015年和2016年，直接融資總額分別為567.63億元、1246.28億元和3104.09億元，增速分別為87.05%、119.56%和149.01%，但是佔全國的比例卻只有區區0.52%、0.66%和1.06%，遠不及其GDP在全國的比重（2%），產業發展面臨的金融抑制依然比較明顯。
針對這些問題，在推動資本市場平台建設方面，吉林省目前已經初步有了改革機制，吉林省先後出台了《關於進一步促進資本市場發展的實施意見》、《吉林省支持企業在全國中小企業股份轉讓系統掛牌培育行動計劃（2016-2020年）》等多項改革舉措。
例如，發揮金融業發展專項資金的引導作用，明確了企業在A股、新三板、區域股權市場上市掛牌的獎勵標準；建立近、中、遠期上市（掛牌）後備企業梯隊；深入挖掘省內優勢產業和特色行業後備資源企業，形成多層次、廣覆蓋的資本市場後備資源庫，動態調整省級擬上市（掛牌）企業，引導企業選擇合適的資本市場發展平台，有效降低企業槓桿率和融資成本。與此同時，推動省政府與證券行業監管部門、上海證券交易所、深圳證券交易所、銀行間市場交易商協會、各主要券商的戰略合作，搭建了擬發債企業和中介機構的常態化對接平台。
同時，大農業和大健康產業集羣對保險類金融產品也有較大的需求。按照吉林省農業現代化的目標，農業保險深度到2025年要達到1%，而目前只有0.6%。農業受到自然風險和市場風險影響較大，而廣大中小型農場和農户的抗風險能力較差，尤其是培育一些新興的農業產業時，農業保險至關重要。
同時，大健康產業本身就是保險密集型行業，不但依賴於保險，而且也可以促進保險的大力發展。2016年吉林省原保險保費收入557.12億元，比上年增長29.2%。此外，圍繞五大產業集羣還需要針對其中的中小企業大力發展中小型銀行，結合不同行業的融資需求特徵鼓勵金融機構提供針對性的金融服務，這方面江蘇泰州的金融結構改革值得借鑑。
吉林省產業投融資不夠活躍，需要引導各類資本進入符合潛在比較優勢的產業集羣及其產業鏈，激活資本市場，分散產業升級的風險，並通過政府產業引導基金等創新形式克服第一個吃螃蟹者的示範風險。吉林省近期可以以此為抓手推進財政金融市場改革。目前，產業引導基金是一種新興的、對第一個吃螃蟹的人既可以產生激勵又可以進行轉型升級方向引導的主要市場化運作方式。
截至2016年底，國內共成立901只政府引導基金，總規模達23960.6億元，平均單隻基金規模約26.6億元。吉林省政府在2015年設立了規模為100億的吉林省產業投資引導基金。儘管體量較小，比起萬億級的長江產業投資基金，甚至比起西部成都市最近計劃設立的千億級產業投資基金非常遜色，但吉林省產業投資引導基金表現不凡，有效支持了省內現代農業、服務業、科技成果轉化、戰略性新興產業等領域實體產業的發展以及發揮了重要的招商引資作用。
然而，對於吉林省這五大萬億量級的產業集羣，對應的需求與缺口巨大。例如，在大農業板塊，最近吉林省產業投資引導基金與正邦畜牧基金簽約，基金總規模8億元，省引導基金出資2億元，基金主要投資於正邦集團實際控制子公司正邦科技在吉林省扶余市建設的養殖場對應項目公司。正邦集團作為農業產業化國家重點龍頭企業，有助於發展現代化大農業，對於推動吉林省畜牧業及上下游產業發展、解決剩餘勞動力就業、變資源優勢為經濟優勢有重要意義。
據吉林省產業投資引導基金介紹，在研究了項目特點，控制好投資風險的前提下，創新設計了“銀行+引導基金+企業”的結構化基金模式，首次在引導基金參股子基金中引入銀行資本，有效擴大了基金的規模，提升了投資效率。又如，在現代裝備產業集羣方面，最近省產業投資引導基金正式與長春智能裝備創業投資基金簽約，基金總規模2億元，其中省產業投資引導基金出資0.5億元。基金將位於長春新區的長春智能儀器裝備產業園作為業務發展的重點區域，並面向全省的智能裝備製造、新材料等領域開展投資。
基金以助力長春新區招商引資、推動區域經濟發展為目標，將重點支持長春智能儀器裝備產業園引進省內外龍頭企業，促進優質產業資本、項目、技術和人才向吉林省聚集。要打造五大萬億量級的產業集羣體系，吉林省產業投資基金還需要廣泛吸引社會資本，整合各級政府產業政策資金，擴大規模，提高效率。比如，吉林省目前包括農機補貼在內的大量農業補貼可以創新改革方式，整合成大農業產業引導投資基金，提高財政資金的使用效率。
第四、以打造五大產業集羣的要素聚集與雙創平台為抓手，推進要素市場改革。
吉林省目前確實存在很多體制機制上的制約影響了符合潛在比較優勢產業集羣的要素流動和供給，需要大力實施供給側結構性改革，加快要素市場改革。吉林省在土地、能源、人力以及自然資源等方面相對沿海地區較為充沛，但實事求是地講存在不少體制機制以及政策問題阻礙了這些要素的自由流動，抬高了企業使用要素的生產成本——比如由於國家玉米臨儲政策給下游加工與養殖企業帶來的高成本，由於窩電給能源密集型的設施農業以及其他企業帶來的高成本，由於過於苛求而不靈活的林業政策給體育運動和山地養殖等產業帶來的制約，以及由於各種體制乃至社會風氣導致的人才外流問題等等。諸如此類的問題就需要加大供給側結構性改革。
包括吉林省在內的東北地區，政府和國企尤其是央企、甚至中央直轄的事業單位都掌握了不少資源，需要深化改革創新資源供給方式，將其能量釋放給本地的中小企業。與此同時，由於政府可以動用的資源有限，就需要將土地、能源、人力、資本、數據等關鍵資源稟賦配置給符合潛在比較優勢產業轉型升級方向上的先驅企業和示範區，幫助先驅企業發展成龍頭企業，擴大示範效應，帶動大量企業進入示範區，形成產業集羣，產生規模效應；乃至集結資源打造一批鏈接性強、形態各異的五大產業集羣雙創平台，培育支持中小微企業向各個產業細分領域不斷延展。這些方面，吉林省各級政府已經在開始佈局改革。
第五、以打造五大產業集羣的宣傳推廣跨區域合作平台為抓手，推進深化跨區域合作體制改革。
吉林省雖然在這幾大產業集羣上具有潛在比較優勢，但是受制於東北地區區位以及東北亞目前的國際地緣政治格局的影響，產業發展的區域開放空間受到很大限制。
吉林省在“農業現代化”、“中國製造2025”與“健康中國2030”等產業層面的國家戰略上具有相對比較優勢，然而吉林省在“京津冀協同發展”、“長江經濟帶”、“一帶一路”等空間層面的國家戰略上則有相對劣勢。
放眼全球經濟格局變遷，吉林省所處的東北亞經濟圈業已成為全球經濟體量最大的地區。2015年全球GDP總量達74萬億美元，亞洲的重心又在東亞，中國、日本和韓國的GDP之和幾乎與美國一樣多。然而，由於歷史因素造就的隔閡以及朝鮮問題所引發的不安，這種極不利的地緣政治格局讓吉林省所處的東北亞最大的經濟格局優勢難於發揮。例如，吉林省最近才開始逐漸打破吉林沿邊近海卻出不了海的尷尬局面。因此，從戰略上講，吉林省需要發揮其在產業層面的相對優勢鏈接全球全國克服空間層面的相對劣勢。
目前，最關鍵的抓手則是需要將五大產業集羣的優勢賣點推廣宣傳得淋漓盡致家喻户曉，加快建設鏈接長白山大健康產業走廊與京津冀地區的高鐵。建立通道性的跨區域產業務實合作平台規避區域區位以及國際地緣政治的不利影響。與此同時，深入研究吉林省與全球其他所有經濟體的經濟結構，找到比較優勢互補之處，擴大吉林省對外開放程度。唯有如此，將吉林省的經濟結構轉型升級嵌入全球與全國的經濟結構轉型升級之中，其五大產業集羣超過五萬億量級的體量才能迅速從潛力變為現實！
最後，釋放東北亞作為全球最大經濟體量輻射區的能量，打造背靠中日韓世界最大經濟體量的東北亞大灣區，釋放“中日韓俄蒙朝”世界最大經濟體量板塊以及發展層次互補性極強的區域的活力。朝鮮問題一旦解決，吉林通化市、延邊州將是世界新一個開放前沿，“一帶一路”在東北亞地區才算真正打通。如身處內陸重慶市和鄭州市就打造了龐大的平板電腦與智能手機的產業集羣，是政府主動作為、克服不利區位條件、培育具有競爭優勢產業集羣的成功典型，吉林可以學習參考借鑑。
從破解包括吉林省在內的東北困局的角度可以管窺，我國在區域經濟管理體制方面未來需要有大的變革，從過去的屬地GDP競爭轉向跨區域經濟比較優勢互補的合作。不論範圍的大小，過去區域經濟合作模式大都基於地理相鄰區域，未來則需要更多鼓勵具有比較優勢互補的地區之間開展市場化新型對口合作模式。這種對口合作可以包括飛地經濟、園區共建、GDP和税收共享等改革的創新性方式。
年初國務院出台的《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》，明確遼寧省與江蘇省，吉林省與浙江省，黑龍江省與廣東省；瀋陽市與北京市，大連市與上海市，長春市與天津市，哈爾濱市與深圳市建立對口合作關係。東北地區和東部地區開展對口合作是一種區別於對口支援（幫扶）和扶貧的新型跨地區合作模式。對口合作在政府引導帶動下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進資本、人才、技術等要素合理流動，通過市場化運作，促進生產要素和產業有序、科學轉移，吸引更多的項目、投資在東北地區落地。不限於國家文件規定的對口合作範圍，包括吉林省在內的東北地區各個地方與全國各地具有比較優勢互補的合作機會非常多。
最近我們正在按照報告的結論嘗試一些試點，例如正在計劃推動河南省漯河市與吉林省中新食品區、通化市的對口合作，希望將漯河市龐大的食品產業集羣與吉林省優質的農產品資源以及中醫藥產業集羣進行比較優勢互補疊加，推進河南省漯河市與吉林省大健康產業共同發展。然而，即便是這些小小的試點，也都牽扯到大量的各個層級的體制機制改革。全面深化改革，永遠在路上，而非停留在不切實際的口號裏。