帕拉格·康納：都是民主國家，為什麼美國政府更容易扯皮？

【新加坡國立大學亞洲與全球化研究中心高級研究員帕拉格·康納在新著《美國的專主制：信息國家的崛起》中，以瑞士和新加坡為原型，提出一種無關民主、重視治理質量、由專家集體領導的治理範式——“專主制”。

經作者授權，觀察者網翻譯全書並將在近期陸續以連載的形式刊登中文版，本文節選自原書第四章“人民代表大會”的第一節“從政黨到執政聯盟”。觀察者網楊晗軼譯。】

《美國的專主制：信息國家的崛起》

即使公民參政議政和數據能在政治協商中發揮更重大的作用，美國仍然需要大力改革其政黨結構，引導這些政治洞見進入立法層面，以反映公眾情緒。

多黨議會制是最適合信息國家的立法機構形式。在民權和政府功能方面，世界上有二十多個國家排名領先於美國，它們幾乎都實行議會制，行政部門領導人來自議會。總理雖然來自議會多數黨陣營，但也要面對同儕的壓力。他無法藏在行政特權的高牆之後。

在議會制國家，政府永遠有種如坐針氈的壓力。如果政府無法按時達成關鍵治理指標，可能面臨議會的不信任投票而下台，新一輪選舉——可以是大選，也可以是執政黨內部更替——比美國那種僵化的週期性選舉來得更快。

近年來，澳大利亞雖然舉行選舉的次數高的驚人，但至少公眾無需被迫忍耐不受歡迎的領導人。

多黨議會制度可以由多數派政黨執政，也可以由兩個或多個政黨達成一致組成執政聯盟，共同處理政務。不同於美國式的贏家通吃政治，議會制中的多數黨和總理在組閣時必須考慮政黨平衡，較為公平地反映政治生態，有助於建立共識。

2010年，英國保守黨的卡梅倫需要與較小的自由民主黨結成聯盟，共同驅逐工黨領袖託尼·布萊爾。到2015年大選時，由於政府已經完成減少赤字的目標，卡梅倫的保守黨贏得了絕對多數。2016年6月的脱歐公投之後，卡梅倫辭職而其他競爭者相繼退出，特蕾莎·梅因此接任首相。既然她不是由人民直接選舉產生的，那麼保守黨和在野的工黨都可以挑戰她的任命授權並呼籲進行新一輪選舉。

這提醒了美國，議會制能更好地平衡立場和個人。從技術上説，在議會選舉結束和執政聯盟組成之前，選民不知道未來的總理人選。

雷厲風行的理學博士安格拉·默克爾是歐洲最傑出的技術精英。自2005年擔任德國總理以來，默克爾逐步擴大最初幾乎為零的選舉優勢，她一開始不得不與基督教民主聯盟的主要對手社會民主黨建立“大聯合政府”。 2013年，默克爾的基民聯再次獲勝，但其自2009年以來的聯合執政夥伴社民黨沒有贏得足夠的席位，未能進入議會，因此默克爾重組大聯合政府並一直持續至今，大聯盟的縮寫“GroKo”甚至成為了德國2013年的年度熱詞。德國比其他歐洲國家承擔着更重的包袱，但其聯合政府卻仍能妥善處理就業、移民和税收等棘手的國內問題，還發揮着歐元區粘合劑的作用。

在議會制當中，政府不會陷入無休止的爭吵，因為立法若一直無法通過將導致議會被解散重選。立法者要麼行動起來用權力做實事，要麼被人們迅速拋棄。

議會制的選舉週期很短，一般只有2到3個月，候選人需要在這段時間內動員羣眾，而他們用於競選的公共預算是固定的。

與此相對，美國競選週期幾乎長達兩年，全套班子花費超過10億美元，這應當促使美國考慮徹底改造自己的政治制度。此外，美國總統在換屆選舉來臨前要經歷一段漫長的“跛腳鴨”時期；而議會制的執政聯盟則能提供前進的動力，較少陷於停滯，通過定期整頓，此類政府有效避免了美國式的“膽小鬼遊戲”和政府關門的窘境。

其實，看看歐洲和美國的交通規劃就能形象地理解這個概念。在歐洲國家的十字路口，環島比交通燈更加常見，汽車改變方向時只需減速駛入環島，但至少一直在移動，這樣一來既節省了燃料又避免了交通擁堵。在美國，交通燈更加普遍，車輛容易排長隊或被迫停下來等燈，即使附近並沒有其他車輛通行。

缺少強有力公務員隊伍的議會制度雖然更能代表民眾，但不一定更有效。

例如，在經濟學人智庫的民主質量指數上，加拿大的排名高於美國，但是艾莉森·洛特和邁克爾·馬克米蘭在《公地悲劇》一書中寫道，加拿大的議員上任時幾乎不懂聯邦政治，而他們所學的東西——譬如繼承自英國的議會制度——是毫無意義的政治把戲，比如小黨派的後座議員阻撓其他議員及時投票等。

同時，加拿大的上議院和英國十分相似，是一個非選舉產生的特權機構。因此所有事情都只能通過“對事不對黨”的多黨委員會閉門會議來解決。（加拿大前總理保羅·馬丁上世紀90年代就是通過這個辦法大幅削減國家赤字的）。然而鑑於近年來選舉遭到批評，現任總理特魯多無法指望多黨委員會。儘管特魯多政治經驗不足（或者也正因為他政治經驗不足），他選擇了走專家治國道路，設置由專家組成的資政委員會，專門解決氣候變化和基礎設施等複雜問題。

要建立真正具有代表性的立法機構，美國需要邁出的第一步是美國朝多黨制度演化。美國有兩股民粹主義勢力：一種反對政府，另一種仇視富人，分別由唐納德·特朗普和伯尼·桑德斯代表。這兩大政治運動篡奪了各自政黨的基本盤，為美國敲響了警鐘：當前的民主黨和共和黨都無法代表大多數美國人。目前，42％的美國選民自認為獨立於兩黨之外，甚至反對政黨。2013年一項針對茶黨成員的民調顯示，三分之二的茶黨人士雖然仍屬於共和黨，卻不支持共和黨。

既然美國現存政治結構和公共期待之間存在較大落差，那麼如果茶黨、自由黨、綠黨和可能出現的其他黨派席位數量能達到門檻要求（例如五席），它們完全可以成為全國性的政治力量，真正在政策制定中享有話語權，而不再侷限於每四年舉行一次集會。

美國立法機構增加第三（和第四）個政黨，將有效防止國會大黨因自滿而陷於不作為。這些新增政黨不僅將角逐地區選舉，迫使民主黨和共和黨穩固票倉，還將以大黨忽視的方式在議會推動公民關心的議程。

當然，一個由金錢驅動的兩黨制度將不惜一切代價阻止這種新制度在美國紮根。但美國的8000萬“千禧一代”並不習慣二元政治，國會是時候與時俱進了。

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