陳錫文：國內農產品價格普遍高於國際市場 但進口絕對不能全放開

9月23日，第三屆復旦首席經濟學家論壇在復旦大學光華東輔樓202吳文政報告廳舉行，眾多學界專家、業界精英，濟濟一堂，共同洞察全球趨勢，剖析中國經濟。觀察者網作為新媒體支持，特別參與報道。

在上午的論壇中，全國政協常委、經濟委員會副主任、中央農村工作領導小組原副組長兼辦公室主任陳錫文，率先就中國農業供給側結構性改革問題發表精彩演講。

陳錫文稱，目前在中國，一些主要農產品出現了階段性的供給不足和供過於求的現象，而且這兩種現象同時並存，結構性矛盾突出。這背後突顯出的問題是農業綜合效益不高，農產品的國際競爭力不強。由於內外多重因素的共同作用，目前我國國內的農產品價格普遍高於國際市場價格，但我們不能全部依靠進口。

陳錫文（圖/觀察者網 吳婭坤）

以下為陳錫文演講全文：

我今天想要談一談當前正在推進的中國農業供給側結構性改革。

從數據看，過去的十二三年，應該説是中國農業發展最快的時期之一。我國的糧食產量，從2003年的8614億斤，增加到了2015年的12429億斤，平均每年的增長幅度都在300億斤以上，這在相當大程度上支撐了中國經濟的快速增長，也保證了人民在收入水平不斷提高的背景下，改善自己的生活。同時農民在這種快速增長中，也獲得了很大收益。2003年，全國農民純收入只有2220元，去年人均可支配收入已經達到12336元，增長幅度很大。這些數據給我們很大欣慰，當然另一方面，很多人已經關注到，當前的中國農業，正面臨着前所未有的挑戰和壓力。

在經濟社會快速發展的背景之下，習近平總書記指出，農業的主要矛盾，已經從數量不足轉向了結構性矛盾。他是這樣描述的，在中國，一些主要農產品，出現了階段性的供給不足和供過於求的現象，而且這兩種現象同時並存，所以把它稱作結構性的矛盾。當然這只是表象，背後的實際原因，或者講更深層次的原因，主要是中國的農業綜合效益不高，農產品的國際競爭力不強。

因此，在這種背景下，我們能看到一些比較奇特的現象。一方面，有些農產品，國內的市場需求發展的非常快，比如説大豆。但是我們國產大豆的產量，這幾年卻是在持續下降。於是，進口的大豆數量不斷增長。去年我們進口大豆8400多萬噸，佔全球大豆出口量的三分之二，而我們自己只生產大豆1200萬噸，所以現在中國市場需求的大豆，85%以上是依賴於國際市場，這是一個奇怪的現象。

另一個奇怪的現象，有一些產品，我們的增長幅度非常大，比如説玉米。玉米在2015年的總產量，大概接近4500億斤，是中國三大谷物中（稻穀、小麥、玉米）產量最高的一個品種。但是玉米數量的快速增長，卻使更多的玉米進入了倉庫，與此同時，也沒有擋住國內對玉米及其替代品的大規模進口。2015年我國進口的玉米和玉米替代品，合在一起，接近4000萬噸，800億斤，從這個角度來講，國內玉米市場，有800億斤的規模被國際市場佔據了。

這裏面有幾個根本原因。一種原因是有市場，但產不出來，另一種是產出來了，但賣不出去。根本原因就是習近平總書記講的，一個是綜合效益不高，一個是國際競爭力不強，這是中國農業進一步發展，面臨的必須解決的問題。這個困境拖得越長，我們農產品的市場，就可能會被更多的國際農產品佔據，而農民的生存空間也會越來越小。

前一兩年，兩三年，有一些這樣的意見，認為大宗農產品國際市場價格低，國內市場反而需要財政補貼，農民獲利又不多，何必生產這麼多糧食？多進口一些不好嗎？這個説法可能有道理，但它面對一些實際問題。一個問題就是最近這些年來，比如説這十幾年來，國際上能夠出口的穀物大約在3.5億噸，7000億斤，而大家知道，我國的糧食需求大概接近13000億斤。所以我們即使有很多外匯，買一些糧食也是可以的，但是國際市場的糧食即使全部被我們買進來，也滿足不了中國的需求。而且只要中國的糧食進口一加大，那麼這種國際糧食貿易的格局就會被打破，國際糧價就會大幅度上漲，中國進口就會給別的國家帶來威脅，這盆水就會潑在我們身上，這是很現實的問題。

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第二現實的問題，中國是WTO成員，WTO成員都有義務把自己的市場，向國際開放，也都有權利合理保護自己的產業，保護自己的勞動者。因為進入WTO的時候，我們是通過艱難的談判來獲得我國農產品的對外開放的限度和保護的權利。當然，這些權利和規則也是WTO所承認的，比如説糧食的關税配額制度。

我們很多同志不瞭解這個情況，關税配額制度就是我國允許國際市場進入我國內市場的產品，如果進口的數量沒有超過我國承諾的關税配額數量的時候，我們對它實行低關税，但是進口的數量如果超出承諾的配額數量之後，我們會實行高關税。

我國現在執行的是每年關税配額進口的小麥是936.2萬噸，玉米是720萬噸，大米是532萬噸，合在一起大概佔到中國糧食產量的3.5%到4%，即使全部進口對我們也不會有太大沖擊。這些產品，實際上十多年來一直都在進口，但是我們關税配額從來沒有用完過。進口關税配額內的大宗農產品，我們承諾的關税率非常低，只有1%，可以忽略不計。但是進口數量如果超過了我們承諾的關税配額的數量，對不起，按照WTO的規則，要提高關税，多高呢？提高到65%。

這就能夠看清楚，**如果想多進口一些糧食，你就不能給人家提高關税，否則人家進不來，那只有我們主動向WTO申請，提高我們的關税配額承諾，或者我們主動放棄關税配額，隨便進都可以。這件事，我想不是一個簡單的技術問題，是一個很重大的政治問題，世界各國對待這個問題都非常非常慎重。**正是從這個角度看，因為有了關税配額制度的保護，實際上我們包括糧食在內的大宗農產品，受到的國際市場衝擊不像有些人説的那麼嚴重，因為有65%的關税這一道防護牆在那裏。

當然對此我們自己要有緊迫感，因為我們現在農產品的價格絕大多數都比國際市場高，比如説糧、棉、油、糖、肉、奶，這都是老百姓生活不可離開的產品，我們都在進口。很多時候不是我們產不出來，而是產出來的比人家價格高得多，就給了國際農產品進入中國的機會，壓縮了中國農產品的利潤空間。這個價差大到什麼程度？從2015年到目前的情況，穀物的價格水平，大概我們要比國際市場平均高出30%到50%，大豆大概要高出40%到50%，棉花大概要比國際市場高出30%到40%。糖要比國際市場大概要高出60%，肉類，牛羊肉大概要比國際市場的價格高出70%到80%。奶類的價格，去年全球鮮奶生產者的價格，奶農賣給食品廠的價格，全球平均價格是1.85元一升，我們的價格是4塊零5分錢。這些情況表明，我們的農業確實承受着非常巨大的壓力，要改變這種狀況，應當説是我們非常緊迫的任務。

很多人會問，怎麼突然之間，中國的農產品價格高出這麼多呢？因為坦率説，在上世紀之前，十幾年之前，我們還用不着擔心國際市場農產品的價格，因為我們的農產品價格普遍低於國際市場價格。但進入21世紀，第一個十年之後，剛才你講到全球金融危機爆發之後，世界各國但凡有能力的國家，為了避免經濟斷崖式下跌，都採取了刺激性的財政和貨幣政策，對市場進行了大量的資金投入，於是在2009年以後，2010年又出現了大幅度的通貨膨脹，大宗產品價格急劇增長，但是這種方式沒有把各國經濟提振上來，所以一個短暫的週期過去之後，需求沒有上來，大宗產品價格開始急劇暴跌，特別是資源性的大宗產品，如農產品，礦產品等。如果以2015年底以美元計價的國際市場大宗農產品價格和2011年相比，因為2011年是通脹以後農產品價格達到的高點，國際市場主要的糧食品種和大豆品種，價格大概都跌了35%到45%。

由此可以看到，一方面中國從2008年以後，確實由於沒有管控好要素價格，導致農產品的生產成本不斷提高，價格也在快速上漲。國內農產品價格比國際市場高出30%到50%，但與此同時，正是由於國際市場同類產品價格下跌了35%到45%，所以它是一個互動的關係，不是簡單的中國農產品生產成本的提高，價格上漲，也有國際市場需求不足，大宗農產品價格下跌的因素。

具體分析這個問題，為什麼中國的農產品價格在短短的最近七八年時間中，有這麼大幅度的上漲，我想當然主要責任是我們沒有管控好要素價格，致使土地的租金，租金的利息和勞動成本都大幅度提高，迫使政府為了保護農民的利益，不得不去提高這些最重要農產品的最低收購價格。最低收購價不斷上升，正好遇到國際農產品市場價格下跌，價差就擴大了。

當然實際上還有更復雜的原因，比如説全球能源產品價格下跌，全球生物質能源就開始退出，而生物質能源的原料，主要是糧油產品，玉米和油菜籽，退出的生物質產能進入到糧油市場，導致糧油市場進一步供過於求，價格進一步下跌。還有全球石油價格大幅度下跌，導致海運價格暴跌。糧油產品和大宗商品都是通過海運做貿易，如果一噸糧食，譬如説從墨西哥灣運到廣州黃浦港，一噸運價就要差五六十，六七十美元，這個對於進口以後的農產品價格也有影響。

當然還有一個大問題，就是人民幣匯率的堅挺，人民幣匯率兑美元升值，所以這個原因非常複雜。但是不管怎麼説，如果沒有信心去解決我們現在面臨的矛盾，單純依靠增加進口，帶來的結果是什麼？最關鍵的問題，如果過度的進口，就會威脅中國農業產業的安全，就會威脅中國幾億農民生計的安全。因為我們的工業化，城鎮化還來不及大規模吸收農民，所以從這個角度講，產業安全和農民安全比我們經常講的糧食安全顯得更為迫切。

正因為要面對這樣嚴肅的一個問題，所以我想，我們第一必須有緊迫感和危機感，第二也絕對不能妄自菲薄，覺得中國的農業就倒下去了，正是針對這樣一些情況，實際上從2013年開始，中央已經採取一系列舉措在推進農業的供給側結構性改革，首先改革了新疆棉花和東北大豆臨時收儲制度，後來又改革了長江中下游地區的油菜籽價格制度。從2015年開始，對東北地區的玉米，東北四省區的玉米進行了定價機制改革，已經取得了一些效果。

每年的9月初到11月初的兩個月，正是新疆哈密棉花成熟的時候（圖片來源：視覺中國）

所以我個人認為我們當前要推進的農業供給側結構性改革，至少應該圍繞四個基本方面進行：

第一，讓市場機制在配置農業資源中，能夠確實發揮作用。2003年以後，針對當時糧食連年減產，甚至到了已經供不應求的局面。在這種情況下，從2004年的中央一號文件開始，對主要農產品價格是政府定，越推越高的價格，離市場越來越遠，第一個改革不展開講，對重要農產品實行市場定價，價補分離的政策。因為過去過高的價格，政府定價包含對農民的補貼在裏面。如果讓市場在定價中真正發揮作用，必須把對農民補貼這一塊從價格中剝離出來，這樣才能符合市場的期望和要求。

這個改革從去年年初推行到現在，將近兩個生產週期，在東北取得了很好的效果。玉米價格從最高的時候的2014年1.12元一斤，現在市場定價，東北地區已經到了7毛到8毛一斤，這樣就大體擋住進口。玉米價格形成機制改革也使得下游的玉米加工企業，飼料企業，開始有利可圖，於是整個產業鏈就被激活。現在正在認真總結經驗。

當然稻穀、小麥和玉米很不一樣，玉米90%以上都是工業原料和飼料，稻穀和小麥是口糧，中央對於稻穀和小麥的改革非常慎重。從前年開始，早秈稻，今年降到一塊三，我講的都是政府定的最低收購價，粳稻從1.55元/斤降低1.5元/斤。這個過程非常謹慎，漸進。這是一個必須做的工作，推進糧食等重要農產品價格機制改革，推進農民補貼制度改革，推進糧食收儲制的改革，把從價格中剝離的補貼，一分不少地通過其他途徑補給農民，要採取WTO允許的規則，對農民收入進行支持，支持農民實行耕地保護。

第二，加快農業科技進步。中國是世界大豆的原產地，上世紀的時候，中國大豆無論產量、出口量，長期位居世界第一。現在今非昔比，農民不願意種，很重要的原因是大豆產量低。2010年畝平均產量是254斤，其他年份都沒有達到過250斤/畝，即使在政府定價的時候，對於大豆給出的目標價格是2.4元一斤，一畝地產250斤，毛收入也就是600元左右。目前，在東北地區正常情況下，玉米一畝地產量不低於千斤很正常，種一畝玉米的毛收入就七八百元。農民選擇種什麼不種什麼是很清楚的。農民不願意種大豆是因為效益低的原因，這主要是由於我國大豆科技進步太慢。目前來看，全球大豆的平均畝產在370到380斤，我們只有250斤，如果不把這個短板補上，花再多錢，也很難讓農民願意種。採取過去的辦法，剛才講到，即使政府出2.4元/斤的價格，從農民手裏收過來一噸大豆成本就超過4800塊錢，現在從南北美洲進口的大豆，運輸到中國口岸，完税落地的成本價，最低的大概只有3000塊錢。我們每噸大豆比人家貴1800元，這個價格問題必須依靠科技進步解決。

第三，創新農業經營體系。從農村起步的改革，是普遍實行農村土地的家庭承包經營制度。要實現土地的規模經營，以前的思路就是鼓勵土地經營權流轉，把土地集中起來再去實行耕地的規模經營。有沒有效果？有的，三十多年下來，我們農民承包土地中的35%已經流轉，承包土地農户全國有兩億三千萬户，其中有七千萬户的農民，已經把自己的土地或多或少的流轉給其他人使用，這個數字看起來很鼓舞人，但是你倒過來説，又能看到還有70%的農户，是自己種自家的承包地。

也就是説全國的耕地面積來説，65%的耕地還是農民家自己種的。所以想推進規模經營這個事，有很多現實的限制。首先是城鎮化，要讓農民能夠穩定地轉移到城市裏面，其次是技術進步，等等其他的。所以推進土地規模經營只是其中一條路徑。

另外一個數字可以看到，我們的土地規模經營發展到現在，按照農業部的規則，我們經營土地50畝以上，我們叫規模土地經營，全國有350萬户，現在規模經營的土地有多少，大概有3.5億畝，其中每一個經營户平均耕種50畝左右，對於人均土地，就是七八畝，而能搞到一百畝的經營規模就已經很不簡單。

從技術角度來講，一百畝的耕地是規模經營，能用什麼樣先進的技術裝備。一方面，推進土地經營權流轉還要做。但是真正要實現有效益的規模經營，僅靠土地流轉是不行的。所以農民更多的創造是什麼？是把土地託管，請人代耕，花錢去購買社會化服務，這樣小規模的土地經營權雖然沒有流轉，但是通過託管，代耕，購買社會化的農業技術服務，他就可以在小塊土地連片的情況下使用最先進，最現代的技術。

你説美國農民用的現在最先進的大型拖拉機，就是550馬力的拖拉機，550馬力，我當年從上海下鄉到黑龍江，我在黑龍江邊上種過地，所以我知道什麼叫機械化，我也開過拖拉機。那個時候我們一台東方紅54的機組，三五個人，就可以種3500畝，那時候就覺得效率已經很高。但是你現在看看最現代化的，配了GPS和數字地圖的最先進的拖拉機，一晝夜翻地的規模可以達到5000畝，所以它一個作業季節，應該標準的配備，這一個台套，應該三萬畝的作業規模，才可以讓它發揮作用。三萬畝，我們靠土地流轉，流轉到什麼時候，但是農民就創造了這個辦法，我不流轉土地，我讓你來替我耕地。

江西省鄱陽縣農民正在利用機械化收割機收割早稻（圖片來源：視覺中國）

所以最近這幾年，出現了大量的從事社會化服務的農機專業服務社，農民專業户。我買的大型農機具，不是給我家自己用，甚至不是給我這個村裏用，半個鎮的地，我都可以提供服務。所以可以看到，農民通過創新經營方式，而不是簡單靠土地流轉，仍然可以實現土地的規模經營，享受農業現代化成果。要認真總結這些經驗，使中國的農業經營體系更加健全。

最後一點，必須採取措施，保護支持農業發展。大家都認識到，中國農業效率不高，競爭力不強很重要的原因就是我國農業經營的土地規模過小，制約了農業效率的提高，我想這個分析有一定道理。另外一方面，世界上大宗農產品有強勁競爭力的，主要是南北美洲和澳洲，世界上二百多個國家中，一百五六十個國家都從事農業生產，你真正和新大陸國家去比所謂競爭力，不是説比不過他，中國要解決的就是過量的農村勞動力，農業人口的轉移問題，我們未來怎麼能夠解決得更好。

我看了有些同志提出來的，坦率説，他只考慮農業的效率和農產品的競爭力，不考慮農民的出路在哪裏？那是解決不了中國農村問題的，你如果強行讓農民離開土地，他找不到更好的就業，不能獲得更好的收入，那是要出大問題的。所以我們在講提高一個產業的效率的同時，你必須考慮到就業的問題。依賴於這個產業的人怎麼辦。

我們改革開放四十年來，出現過很多比較成功的經驗，比如説80年代中期到90年代中期，小平同志講鄉鎮企業異軍突起，大家都歡欣鼓舞。當時全國有兩千多萬家鄉鎮企業，在鄉鎮企業就業的中國農民有一億兩千人，包括我自己認為中國農業問題終於可以解決了，發展鄉鎮企業，但是鄉鎮企業輝煌就是十年，後來大家都看不到了，鄉鎮企業退潮，大家看到洶湧澎湃民工潮又起來了，大量農民進入城鎮，現在我們農村一億七千多萬人，到鄉鎮以外的地方就業。

我們又覺得通過民工潮這個辦法，基本可以解決農民的就業問題。前年，整個國家的外出就業農民工，只增長63萬人，去年只增長50萬人。我想大家一定也注意到了，最近這一兩年，從政策層面，媒體層面也經常講，鼓勵農民工返鄉創業，現在一些農民説，前幾年，你讓我們進城務工，現在又叫我們回到鄉鎮，到底叫我們去哪裏？就是因勢而變。去年年底統計，農村常住人口超過5.9億，接近6個億。大家要知道，1949年，我們建國的時候，整個國家的總人口是5.4億人，農民只有4.8億人，我們搞了這麼多年，六七十年的現代化進程，農民數量不僅沒有減少，比建國初期還更多。所以中國要大規模轉移農村人口，實現人口城鎮化，不是那麼容易，這是需要我們認真考慮的。為什麼讓農民工返鄉創業，這僅僅是一個方面，實際上從農民工的規模，城鄉的就業結構來看，我國現在正在積極的努力創造農民的第三就業空間。

第一空間，耕地，那麼大家都覺得耕地不是讓農民去鄉鎮企業，鄉鎮企業轉型了，又讓他去城裏面打工，現在城裏面打工，至少這一個階段，容納不了那麼多，就鼓勵他返鄉，但是返鄉創業應該要做的是主要不依賴於耕地，在農村一種新型的工作，那麼就是中央提到的，要加快發展農村的新產業，新業態，推進農村一二三產業的融合發展，各種報道都很多，今天早上報道，農村的網購電商，前八個月，已經超過七千億，以前都是沒有的，是無中生有創造出來的，帶動了多少人就業。一個鄉村旅遊，休閒農業，大家知道，我們去年整個的國內旅遊的人次達到44億人次，其中一半是去鄉村旅遊，給農民帶去的收益是5800多億，這些都是以前不存在的，很重要的原因，為什麼對農產品有網購電商，為什麼城市人需要到鄉村去旅遊，很重要是新的需求產生了，農民收入上來，有新的需求，農村怎麼回應，就是發展新產業，新業態，一二三產業融合發展的方式，為滿足新需求創造新路徑。

所以下一步農業的發展，面臨着很多尖鋭的挑戰和巨大的壓力，但是，認真看待我們的農業，因為中國的農業這個問題，不是説你想放棄就能放棄，關係到五六億，七八億人的生計，關係到這個國家的政治安全。從這個角度講，無論遇到多大困難，都不能放棄，不能妄自菲薄，當然我們知道面臨很多很大的困難，但是憑藉着中國農民的智慧和創造力，我想在黨的領導下，在正確的政策引導下，這些問題可以得到解決，謝謝大家！

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