徐實：美國天堂和地獄的距離有多遠？20公里而已

【文/觀察者網專欄作者 徐實】

中國常常會因為地域發展不平衡，被描述成好幾個中國。其實在美國，也存在較大地理跨度上的地區發展不平衡。

美國東西海岸各州產生了全國70%以上的GDP，被夾在中間的廣大國土實在是不太給力。但與中國不同的是，美國的地區發展不平衡經常出現在很小的地理區塊之內。哪怕是一個城市圈的不同城區，發展水平也會有極大差異。

例如，大洛杉磯地區就存在涇渭分明的高收入羣體社區、中等收入羣體社區和低收入羣體社區。Pasadena是典型的高收入羣體社區，綠樹成蔭，環境優美，高檔餐廳、名牌專賣店、高端會所等各種高級服務設施一應俱全。高收入羣體社區的治安一般很好，差不多可以保證5分鐘內出警。

美國加州的Pasadena是著名的高收入羣體社區，該街景包括了Pasadena市政廳的主體建築

Alhambra算是中等收入羣體社區，服務設施齊全但無奢華可言，主打性能價格比的Costco（好市多）超市放在這樣的地方真是再合適不過。

中南部洛杉磯（South Los Angeles）則屬於低收入羣體社區，這裏的基礎設施很差，許多街道都是“補丁路”，路燈還沒月光亮；服務設施屬於低端水平，髒兮兮的小店很多。這裏的治安一塌糊塗，黑幫火併時有發生，天黑以後幾乎沒有人願意出門。2012年轟動一時的南加州大學槍擊案就發生在中南部洛杉磯的Raymond街，由於現場沒有攝像頭，此案一度毫無線索，直到兇手因啓動受害人吳穎的手機而被定位，警方才最終僥倖破案。

中南部洛杉磯夜晚的街景，晚上可夠瘮人的

大洛杉磯地區存在嚴重的發展不平衡。地圖中標註出了高收入羣體社區Pasadena，中等收入羣體社區Alhambra，以及低收入羣體社區South Los Angeles（中南部洛杉磯）。紅叉標記的地點為2012年南加州大學槍擊案中吳穎和瞿銘遇害處

如果將經常出現在美國影視作品中的Pasadena比做天堂，那麼將中南部洛杉磯比作地獄並無不妥——每當夜幕降臨，店鋪紛紛緊鎖大門，只有醉鬼、黑幫、癮君子和流浪漢在昏暗的街頭遊蕩，要多瘮人有多瘮人。天堂和地獄之間的距離有多遠呢？不過20公里而已。美國比中國更發達，但地區發展不平衡遠比中國嚴重。導致這種差異的不是技術因素，而是社會管理方式。美國的社會制度會自發導致地區發展水平的兩極分化，這個問題目前在現行體制下看來是無解。

為什麼説這是美國的“體制問題”呢？還得從美國的政府架構説起。在美國的政府架構下，基層政府是市（City）或鎮（Town），往上一級是縣（County），再往上是州（State），最後是聯邦政府。各級政府之間有着比較清晰的權力分配，但是沒有領導和被領導的隸屬關係。

例如，聯邦政府負責國防、外交、國土安全等事務，但州政府對州內教育、衞生、交通等事務有着絕對獨立的管理權；州長不需要向總統彙報工作，總統也無權撤銷或推翻州長的行政命令。州政府和縣政府、市鎮政府同樣有分權機制，各管各的事，但互不統屬。

而且，美國公務員屬於具體的各級政府的僱員：州警是州政府僱員，縣警是縣政府僱員；州警無權指揮縣警，因為僱主不是一家。而在實行單一制的中國截然相反，省公安廳直接指揮到基層派出所都沒問題，天下警察是一家。

美國各級地方政府都有高度獨立的財政，財政收入直接通過分税來實現。例如，聯邦政府和州政府各徵一筆所得税，消費税一般歸州政府，地產税多由市政府支配。經濟基礎決定上層建築，美國城市建設的資源分配方式，本質上是生產資料私有制基礎之上的本位主義——各家自掃門前雪，休管他人瓦上霜。

這種本位主義突出體現在基層政府的日常運作和資源分配上：各市鎮的基礎教育、基礎設施建設、公園等公共設施的維護，以及警察、消防隊等服務團隊，完全由基層政府的財政埋單。這種基層政府運作模式確實保證了“高度自治”，但也意味着不存在跨地區的財政轉移支付。

跨地區財政轉移支付其實在中國相當常見。2008年汶川地震之後，全國各省市對四川各縣市的對口援建就屬於典型的跨地區轉移支付。類似的例子還有1994年啓動的62項援藏工程（已全部完成），以及2010年啓動的19個省市新一輪對口援疆。在轉移支付機制存在的前提下，相對落後的地區正是需要扶持發展的對象。

然而，實現跨地區財政轉移支付的前提是社會主義制度——中國人民和各級政府普遍承認一個大家庭內的互助是必要的。而美國不是按照社會主義意識形態來運作的，所以美國民眾和地方政府並不認為自己應該為其他地方的民眾承擔任何責任。

因此美國從基層到州的各級地方政府，不存在橫向的財政轉移支付機制。假如某縣遭遇強烈地震，那就活該這個縣倒黴，災後重建工作主要由該縣政府自掏腰包，再就是靠向聯邦政府化緣的本事了。“一方有難，八方支援”和“對口援建”的事情，在美國絕無可能出現。

美國各級政府高度獨立、缺乏財政轉移支付機制，是導致美國的地區發展不平衡的根本原因。如果某個社區（市鎮）內高收入羣體較多，地方財政收入就多，使得該社區（市鎮）得以提供高水平的公共物品，例如有口皆碑的學校、能力強大的警隊、平整寬闊的道路、景緻優雅的公園等等……極好的公共物品會吸引更多的高收入羣體入駐，並且進一步提升房價地價，為該社區形成極高的准入門檻，徹底隔絕低收入羣體的進入。

反過來説，如果某個社區（市鎮）內低收入羣體較多，地方財政收入就很窘迫，使得該社區（市鎮）提供的公共物品慘不忍睹：毀人不倦的爛校、極為糟糕的治安、破破爛爛的道路、殘缺不全的公共設施，樣樣都想讓人逃離。居住在這種社區的人，但凡增加了收入、負擔得起更貴的房子，為了下一代能更好地發展，都會迫不及待地搬走。最後只剩下“貧賤不能移”的低收入羣體，使社區陷入越來越爛的惡性循環。

當然，不管這個社區（市鎮）爛成什麼樣子，其他市鎮和縣政府、州政府也不會伸手相助，使得爛社區連接受“舊城改造”的希望都沒有，更不用説系統的扶貧項目了。長此以往，地區發展不平衡的馬太效應將美國社會的不同階級隔離在發展水平截然不同的社區中。這種物理隔離正是當代美國的殘酷和可怕之處。而且在美國當前的社會制度下，兩極分化只會愈演愈烈，毫無逆轉的可能性。

然而在中國國內倒是有一部分人，巴不得用學區房等形式將差異化的公共服務固定下來，而對於占人口絕大多數的勞動人民來説，這將是無窮的噩夢。假如把美國的本位主義套用到中國的社會治理中來，我們就會看到以下不堪入目的場景：

1. 中西部省市的貧困縣，地方財政完全淪為“吃飯財政”，拿不出任何錢來搞建設。當地經濟發展長期陷於停滯。

2. 四川地震災區的重建主要由災區的縣級、地市級財政負擔，以致遙遙無期。

3. 大城市演化出高檔社區和貧民窟，提供的公共服務有天壤之別。普通人的衣食住行、上學看病全都成了問題，只有住在高檔社區的有錢人才覺得爽。

4. 因為警務工作經費不足，各級公安機關不能協同，治安狀況急劇惡化……

每個社會都有自己的運行規則，但規則不見得都是合理的。本位主義會自發導致兩極分化，不斷醖釀新的社會矛盾，這正是中國在發展中需要警惕的地方。

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