王若愚：香港立法會，反對派的“拉布”大招能否被終結？

【文/觀察者網專欄作者 王若愚】

在經過長達兩個月的暑假休會後，10月份香港立法會剛剛復會，滾滾硝煙撲面而來，一場異常激烈的攻防戰隨即打響。

10月9日，37名建制派立法會議員聯署去信立法會財務委員會主席陳健波，提出修改財委會及轄下兩個小組委員會會議程序的五項建議。此舉被視為建制派對反對派“拉布”大招發起的猛攻，一時間一石激起千層浪，連日來在香港社會引發熱烈討論，以及反對派的極力阻擾。

11日，特首林鄭月娥在發佈任內首份施政報告後回應稱，修改會議程序屬於立法會內部事務，她希望立法會可以配合政府施政，減少“拉布”，讓整體運作更順暢。

這一場議事規則攻防仗的進展，必然對香港立法會的運作機制、行政立法關係，以及香港社會的發展進步帶來深遠影響，值得我們高度關注。

第六屆香港立法會議員與行政長官合照（圖/香港立法會官網）

1.原本應該是“核彈”的“拉布”，卻被反對派用成了“臭彈”

“拉布”，是香港粵語對立法會中冗長辯論（英文：filibuster）的一種獨特表達方式，在台灣則被形象地音譯為“費力把事拖”。

採用冗長辯論的策略來表達特定政治目的、阻擾特定議案通過、干預政府施政，在西方議會的鬥爭中較為常見。從積極層面分析，這一議事策略，賦予了議員一定的民主監督權利，使得即使處於人數劣勢的一方也有了充分的表達機會，亦可以阻撓獲多數議席的黨派支持的“不得民心”的議案，贏得時間吸引市民關注，甚至達到逼使多數服從少數的目的，例如改期再討論立法，或現階段取消提案。

然而，對於這一議事策略，也有很多反對的聲音。他們認為，冗長辯論耗費社會成本，濫用民主權利，妨礙政府施政，癱瘓政府運作。這一點，在香港立法會尤為明顯。近些年來，香港立法會中“拉布”現象愈演愈烈，議員們除不間斷發表意見外，還把“拉布”的手段予以“發揚光大”，包括：

一是動議數量驚人的修訂案。最典型的案例是2012年5月，立法會審議《2012年立法會（修訂）條例草案》時，政府的提案僅有1條，但黃毓民、陳偉業議員一共提出了1306條議員修訂案，創造了一個驚人的歷史記錄。

二是每次開會時不間斷要求清點法定人數，以此打斷會議進程。從2012年10月10日至2016年7月15日，第五屆立法會共舉行143次會議，總會議時數達2174小時。議員要求點算法定人數的次數共1478次，所耗時間超過220小時，即超過十分之一時間都在數人頭。特別是2015至2016年的立法年度，議員“拉布”要求點算法定人數至少596次，耗時約115小時。

三是故意缺席會議致使法定人數不足，使得會議無法繼續進行而流會。第五屆立法會共發生流會18次，其中11次在2015至2016年度會期發生。第六屆立法會中，因“宣誓風波”也導致多次發生流會。

頻繁的拉布，極大地拉低了香港行政效率，使得政府的大量關係社會民生的議案無法得到及時通過，造成重要機遇錯失、工程預算超支等許多嚴重後果，甚至政府正常運轉也會面臨“無米下鍋”的窘境。

其中一例是，上屆特區政府早在五年前就提出成立創新及科技局，但兩次都在立法會上被反對派議員“拉死”，導致延誤了三年之後才能通過，許多重大機遇被白白錯失，使香港在創新科技領域與世界先進水平的差距越拉越遠。

財委會主席陳健波表示，2016至2017年度財委會平均花4.2小時審議一個項目，審議時間比2012至2016年度平均花約1.8小時翻倍，重複審議已獲小組委員會通過的項目數目日益增加，這導致很多工程項目被迫延誤半年以上時間，造成的損失以億港元計。

香港建造業總工會在立法會外請願，要求改變議事規則（圖/香港《文匯報》）

在西方國家，冗長辯論是少數派議員在阻擾重大議案時才迫不得己使用的“核彈”，為何到了香港立法會卻成了用到爛大街、讓人聞之色變的“臭彈”？

原因是多層面的：

一個是議事規則還不夠完善。雖然立法會議事規則也對“拉布”作出了限制，要求議員“不可動議全體委員會主席認為瑣屑無聊或無意義的修正案”，授予立法會主席“剪布”的權力，但主席使用這一權力極為審慎，除非數目特別大的修訂案，一般不予干涉。

二是民主質量不高。反對派向來是“屁股決定腦袋”，不問是非、只問立場，對於一些重大議案，他們自然會鑽透一切制度的縫隙、利用一切可以利用的手段來阻擾，無所不用其極。

三是香港反對派佔據話語霸權。他們通過媒體大力宣揚“拉布”背後藴含的“監察政府、對抗‘暴政’”等理念，使得香港社會對“拉布”有一定的容忍度。

2.建制派議員選準契機，聯署要求“剪布”

10月9日，建制派立法會聯絡人廖長江去信財委會，提出修改立法會《財務委員會會議程序》的建議，由37名建制派議員聯署。他們提出的建議，主要有五個方面：

一是修改中止待續程序。在現行的規則下，委員可無須經預告而動議中止某項議程，或者乾脆動議委員會現即休會待續，也就是會議今天到此結束、改天再繼續開。建制派提議刪除“委員會現即休會”一段，使得即使議員臨時提出的中止待續議案通過，也只是暫停審批某一項具體議案，但財委會仍可繼續開會，轉而審議其他撥款。這樣一來，就不會因為一次動議，就讓一天的議程泡湯。

二是容許財委會主席有酌情權決定會議時長。此前，會議硬性規定的長度是2小時，聯署議員建議當需要處理大量的議程項目時，財委會主席可運用酌情權，決定每次會議時間的長度。至於會議的結束時間，則可在會議預告中説明。

三是限制議員臨時動議的發言次數和時間。現行財委會會議程序第37A規定：“在審議某議程項目期間，委員可在有關該議程項目的待決議題付諸表決前，無須經預告而動議一項議案，就該議程項目表達意見。”聯署議員建議，限制每名議員最多隻可就一項撥款提出一項臨時動議，並由財委會主席決定是否接納，且不得辯論主席決定。若有多於一名議員提出議案，則應合併辯論有關議案。每名議員只可發言一次，亦不能超過3分鐘。這一條，目的是制止以往那種動輒提出數十條、幾百條乃至上千條修訂案的情況。

四是縮短點名表決鐘聲鳴響時間至1分鐘的議案，將毋須辯論就可表決。聯署議員提出，這類議案屬於程序議案，一般不需要進行辯論，可隨即進行表決。這就精簡了表決的程序，為討論更多撥款項目留下了時間。

五是如要在財務會討論已獲工務小組或人事編制小組通過的項目，須先獲相關小組議員同意。現行會議程序下，財委會下屬的工務小組或人事編制小組已經通過的議案，如果有議員提出要在財委會進行討論，政府還得安排相關公職人員出席財委會會議，相關溝通協調事項消耗一定時間。聯署議員提出，應該將提交財委會討論的要求列為正式程序，先獲相關小組委員會同意；如果要求就特定項目分開表決，亦須獲得小組多數議員同意，否則不應再作討論。這一建議，目的是為了限制一再討論、久拖不決。

財務會主席陳健波表示已經收到議員聯署信，會召開特別財委會處理，按照目前議會工作進度，預計11月才能召開，期望可於數個月時間完成有關建議。

陳健波議員（圖截自立法會財務委員會年結記者會視頻）

其實，陳健波對立法會中頻繁上演的“拉布”現象也多次提出批評，並早就在思考“剪布”措施。本週，他分別向建制派召集人廖長江和反對派會議召集人莫乃光，發出已擬備的《主席指引》收集意見，並邀約莫乃光會面討論。

制定《主席指引》是法律賦予主席的權力，不需要議員表決通過，其主要內容和議員聯署大致相同，提出被逐議員不能出席同日其他節數的財委會，以及削減辯論縮短表決議案響鐘時間，每位議員由現時可發言3分鐘減至1分鐘。他表示經過小心研究後認為，作為財委會主席有權提出上述兩項建議，且毋須經過表決。陳健波計劃分別徵求兩派的意見，但即使反對派議員不同意，也可最早於下週開始部分實施。

實際上，這不是建制派第一次試圖改變財委會會議程序、實現“剪布”目標。2012年，建制派曾動議修改財委會會議程序，限制議員提出臨時動議的權力和數量，但是反對派其後針對該建議，提出數量龐大的修訂動議，令立法會秘書處根本無法處理，修例計劃最終難產。

這一次，建制派為何在立法會剛剛復會，就聯署提出修訂會議程序的建議？筆者分析，主要有兩方面原因：

一方面，目前反對派有6名議員因“宣誓風波”失去議席，反對派議員數量處於劣勢，使得通過會議程序修訂案的可能性大幅增加。

另一方面，近一階段香港反對派的一些頭面人物紛紛被法院判決罪名成立，打擊了反對派的囂張氣焰，使得他們整體上士氣比較低落，民意基礎也有所下滑。這一時期發動“剪布”，無疑具有着天時地利的優勢。

3.反對派決不會甘心束手就擒，他們正在發動反擊

在建制派聯署提議修改財委會會議程序之後，反對派立刻採取了一系列反制措施，主要有以下三種：

一個是要求政府幹預。反對派議員要求特首林鄭月娥表態是否支持修改會議程序，並提出同政務司司長張建宗見面，商討來年財委會議程優次安排。反對派此舉，就是要讓行政力量介入到立法會的內部紛爭，以他們有條件地支持政府運轉、通過政府項目撥款，來換取政府幹預乃至押後相關會議程序修訂案的審議。説起來，這可與他們平日裏強調的“行政不得干預立法”的調門完全不同。

好在政府並未上當，特首林鄭月娥11日回應稱修改會議程序屬於立法會內部事務，而有議員為阻止部分議員利用甚至濫用議事規則“拉布”而提出修訂是無可厚非的。她同時表示，不贊同特區政府以後提交財委會的撥款項目都要先與反對派溝通並獲得同意，因為根據《公共財政條例》，財務撥款建議只能由財政司司長提出，司長不能和議員分享該項權力。

林鄭月娥在行政長官答問會上（圖/香港特別行政區立法會官網）

另一個是將“拉布”洗白。反對派議員大肆鼓吹“拉布”的好處，聲稱修改會議程序會令議員監察政府運作的權力受削，提出只有跨黨派取得共識才能推行。當然這一條也是無稽之談，長久以來建制、反對兩派在立法會內形同水火，怎麼可能就這一限制反對派大招的修訂案達成一致呢？這擺明是無法實現的目標嘛。還有就如同民建聯議員周浩鼎批評的那樣：“反對派過去的提問不斷重複，目的只是拖垮政府，不是監察政府”。

再一個就是賣弄悲情。反對派“譴責”建制派乘人之危，借反對派人數少的時候發難、落井下石。提出應該將修改會議程序的時間押後至明年三月立法會補選後，否則“不排除‘民主派’議員日後在各個立法會委員會中，都會更‘積極和仔細發問，延長會議時間以示不滿’”，等等。當然，這是一條緩兵之計。等明年補選完成，反對派力量若是大增，相關修改議案通過的可能性即會大減。

議事規則完善與否，是評判民主質量高低的一條重要標準。總的來看，建制派議員聯署提出的建議，目的就是防範運用議事程序的雞毛蒜皮爭拗“拉布”，以騰出更多時間進行實質性的議案辯論，這無疑將極大地提高立法會的運轉效率，也將推動香港民主質量的實質性提升。

目前，建制派擁有着人數、時機等諸多優勢，把握局勢的“球”在建制派一邊，只要小心謹慎、穩紮穩打、步步為營，相信一定能夠順利修改會議程序，根除香港立法會的“拉布”頑疾，為香港經濟社會發展發揮更加積極的作用。

當然，建制派也要極力提防反對派通過操縱輿論和民粹，乃至策動街頭運動等手段，進行大肆的抗爭，從而把局面徹底翻轉。畢竟，過去“反國教運動”、“版權修訂條例”等一場場鬥爭，失敗的教訓還是挺深刻的。

同時，要徹底根除“拉布”，治本之策還得修改立法會的議事規則。因為立法會在財委會之外還有好幾個專門委員會，只修改了財委會的會議程序，其他委員會的程序依舊，也會阻礙社會發展。

這麼看來，未來還有很長的路要走，“仗”還得一場接着一場地打下去。

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