王敏梓：再説一遍！重要的不是6億美元，而是話語權！

【文/觀察者網專欄作者 王敏梓】

10月12日，美國政府宣佈退出聯合國教科文組織，尋求以有永久觀察國的身份繼續參與教科文組織的重要事項，提供相關意見和專家。美國宣佈退出決議自2018年年底生效。

自此，美國從2011年開始拖欠的約6億美金會費，也許徹底不用支付了。

彼時在任的總幹事伊琳娜·博科娃在發表的長篇書面聲明中表示，即使預料到這一天也依然感到十分遺憾。在提及欠費問題的同時，博科娃依然反覆表示並不需要立刻支付，更重要的是美國在政治上的參與，這也是符合美國的海外利益，比如避免暴力極端主義的蔓延。這樣的表達也確實耐人尋味。

政治漩渦中的教科文組織

聯合國教科文組織是聯合國的一個專門機構，總部在巴黎。組織成立的的宗旨在於通過教育、文化等來促進各國之間的合作，促進和平與安全，“增進對正義、法治及聯合國憲章所確認之世界人民不分種族、性別、語言或宗教均享人權與基本自由之普遍尊重”。教科文組織主要在教育、自然科學、社會與人文科學、文化、傳播與信息五個領域組織活動。

在實際的運作中，教科文組織卻屢屢與政治議題緊密聯繫，尤其是涉及到中東問題——這也是為什麼教科文組織被批評過度政治化。

2011年教科文組織接受巴勒斯坦以獨立國家的身份成為正式成員國，在此之前巴勒斯坦一直是觀察員的角色。而撥款委員會的對外事務小組代表已經發表聲明，警告稱如果升級巴勒斯坦的地位，將會危及美國對教科文組織的資金支持。

這並不僅僅有對於以色列的考慮，而且是基於早期美國國會通過的旨在阻止巴勒斯坦的國際關係與國際活動正常化的修正案。修正案規定禁止向賦予巴解組織與成員國同等地位的聯合國或其任何的專門機構提供資金支持。

所以時任總統奧巴馬試圖推翻這一法律的限制，但是鑑於當時的國會為共和黨所控制，最終美國通過決議，停止向教科文組織繳納會費。

今年6月，教科文組織在決議中將以色列成為耶路撒冷的佔領國（occupying power），引起以色列不滿。7月又將約旦河西岸希伯倫的一處歷史建築認定為巴勒斯坦的文化遺蹟，當地的以色列佔領當局表達了強烈的不滿。一系列事件呼應了美國提出的教科文組織針對以色列的“偏見”。

在焦頭爛額的巴以問題上，美國人當然樂見以色列佔優勢的“現狀”，因此教科文組織時不時地“插一腳”讓美國極為不滿。儘管在一些問題如對極端伊斯蘭組織ISIS毀壞歷史遺蹟問題上，如何引起國際社會的重視，對毀壞文物進行修復，教科文組織發揮了極大的作用。

而這也不是美國第一次退出教科文組織，可以説政治化的陰影一直都在。在1984年的裏跟政府時期，由於蘇聯的影響，美國就曾以教科文組織內部“反西方的政治傾向”而宣佈退出，直到小布什政府時期，2003年才重新加入，退出了長達20年的時間。

與6億美金相比，話語權更重要

美國此次宣佈退出聯合國教科文組織，媒體關注的關鍵點，一個是高達6億美元的欠費，另一個則是以色列問題。

如前文所述，早在2011年巴勒斯坦成為正式成員後，美國便拒絕再向教科文組織繳納會費，這佔到了會費比例的22%，而教科文組織不得不因此進行裁員。累計到今年，欠繳的會費達6億美元。

所以此次宣佈退出真的是考慮到高額的會費嗎？

根據美國財政部給出的2017年財政預算的數據，預計2017年全年的政府支出在3.65萬億美元，相比之下6億會費也只是個零頭。而且有長達6年拒絕繳納會費的歷史，再加上因為欠繳會費，美國2013年就喪失了在教科文組織的投票權。所以，會費並不是美國政府需要關切的首要問題。

此次退出，美國表達了對於在教科文組織內部進行根本性改革的必要性以及針對以色列的“偏見”的擔憂。説白了，美國權衡後做出退出的決定，是基於國家利益的考慮，在這個前提下美國最關心的並不是錢，而是話語權，即按照美國意圖行動、維護美國利益和美國盟友利益。

特朗普上任後，顯然對前任奧巴馬執政期間美國在中東影響力的減退不滿意，甚至在聯大首秀中都不忘抨擊伊朗核協議。而在上台後，特朗普表現出對以色列的重視，退出教科文組織或許是將對以色列的支持落到行動上，而這一行動目前來看，既支持了以色列，又不會引起強烈的反對。

教科文組織的最高權力機構為組織大會，由全體成員國組成，負責制定教科文組織的計劃於預算。同聯合國的投票機制不同的是，教科文組織大會投票按照一國一票的原則進行。對於美國來説，即使繳納22%的會費，也只有一票，在關鍵議題上無法實現一票否決。這對於美國在國際機制中發揮“領導作用”顯然是不利的。

在教科文組織之外，美國的話語權也受到了挑戰。這一挑戰既是來源於美國並未從經濟危機中完全恢復，也是來源於新興國家的挑戰，例如中國。

特朗普執政後，美國在多邊機制中有選擇性地展現出明顯的收縮意圖。比如通過總統行政命令退出TPP、宣佈退出巴黎協定，包括此次退出教科文組織，都是美國對目前的戰略資源進行再平衡做出的決定，而並非對話語權的放棄。

美國退出的多邊機制有一個共同點，即都不是美國話語權表達最有效的機構。與此相對的可以參考聯合國安理會，作為美國維持全球政治安全機制的主要載體之一，一方面美國強化和維護安理會在全球安全事務中的權威地位，在處理地區熱點問題時，藉助安理會的力量；另一方面對於針對安理會的改革持消極態度，將重點始終放在官僚主義上，以維持住在安理會中的絕對優勢。

因此，對於美國來説客觀上無法實現絕對的話語權，主觀上對多邊主義的戰略收縮符合美國利益，退出是可以預見的結果。堅持美國優先的特朗普政府，在聯大首秀中也表達了政策服務於人民的理念，而美國的話語權必然來自於絕對實力，如政治、軍事、經濟。

霸權衰落背景下的資源整合

從小布什時期到奧巴馬，再到特朗普執政，外交風格有明顯的轉換。但是無論風格怎麼變，目的始終沒變——維護美國利益及霸權地位。

小布什時期的外交戰略是全球性的拓展美國領導下的自由和民主，表現在實際行動中就是發動戰爭，充當世界警察，留下了一個爛攤子。戰爭帶來的消耗，使得繼任者不得不採取戰略收縮和平衡。

奧巴馬政府在全球實行戰略收縮，從伊拉克和阿富汗撤軍。但是軍事上的收縮不能影響美國領導者的地位，作為一個現實的自由主義者，奧巴馬更多着眼於軟實力，致力於多邊外交、國際機制領域，如伊朗核協議、巴黎協定的達成，對於亞太地區進行戰略調整後的TPP等。

特朗普執政後，目前來看是逐步在推翻奧巴馬時期的一些政治遺產，但是否定並不是目標，實際是在目前美國霸權衰落的背景下，對現有的資源進行整合和平衡。特朗普在競選中就號稱要讓美國重新偉大，要實現美國優先，在有限資源的前提下，特朗普政府認為更多的精力應該放在國內事務而非國際事務，要增加就業、拉動經濟、發展軍備，因此在多邊主義和國際機制中表現出了明顯的收縮的意圖是不可避免的。

在聯大首秀中，特朗普也表達了這樣的觀點——美國要做燈塔而非世界警察。從實際操作和現實意義來説，雙邊協定很顯然要更有利於美國，多邊主義中這些“虛頭巴腦”的性價比並不高，因此特朗普上台後便一口氣推翻了前任奧巴馬的諸多多邊主義的努力成果，都是資源整合後的結果。此次退出教科文組織並不是爆炸性的新聞，對於長期欠費且已經沒有投票權的美國來説，實際影響並不大，是美國逐步整合戰略資源的步驟之一。

作為理論基石的霸權穩定論認為，霸權國的存在是維護世界政治經濟秩序的必需，霸權國的存在可以提供公共商品（安全、正義、公共工程），但也提出了霸權必衰，必然會受到新興霸權國家的挑戰。在博弈中，世界的政治經濟格局不斷地轉變，最終實現權力的再分配。對於霸權國來説要實現的則是如何扭轉衰退的趨勢，遏制新興霸權的崛起。

在當前國際社會，伴隨中國的崛起，美國國內對於美國衰落的焦慮越發明顯，尤其體現在對中美關係的幾次大辯論上。而美國霸權衰落以及外交政策的調整，大背景正是全球體系已經出現了結構性調整的萌芽，尤其是2016年至今，國際政治領域“黑天鵝事件”頻發，儘管依然維持着一超多強的格局，但微觀結構已經改變。

沃勒斯坦在世界體系理論中曾提出現代世界體系的三大支柱，即強市場、強政府、強國家間體系，一旦三者動搖，世界體系必然會發生結構性的轉化。

可以看到的是，全球性的經濟危機腐蝕了強市場的基石，美國相對實力的減弱，逆全球化趨勢的出現，都是結構性轉變的信號。在這個過程中，作為領導者角色的美國首當其衝，這也是美國“焦慮”的來源。

美國退出教科文組織，有觀點認為這對於中國來説反而是機會。作為僅次於意大利的擁有52個世界遺產名錄的國家，將成為教科文組織繳納會費最多的國家。這確實是中國進一步發展軟實力的機會。但也要看到的是，在軍事和安全領域，美國的話語權並未有明顯的減弱，依然維持相對優勢；在經濟領域，無論是雙邊還是多邊關係，美國並沒有放棄它的軟實力。這些領域對於中國實現大國外交無疑更加的重要。

2017年10月13日，在美國宣佈退出後，聯合國教科文組織總部正式公佈新當選的總幹事名單，來自法國的候選人阿祖萊勝出，這也是教科文組織歷史上首位猶太裔總幹事

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