帕拉格·康納：任由政治這麼爛下去，美國裹足不前就等於慢性自殺
【新加坡國立大學亞洲與全球化研究中心高級研究員帕拉格·康納在新著《美國的專主制：信息國家的崛起》中，以瑞士和新加坡為原型，提出一種無關民主、重視治理質量、由專家集體領導的治理範式——“專主制”。
經作者授權，觀察者網翻譯全書並以連載的形式刊登中文版，本文節選自原書第五章“呼喚專家型領導人”的第一節“重塑秩序”、第二節“美利堅合眾信息國”、第三節“維護全球影響力”和結語“歷史的弧線”。觀察者網楊晗軼譯。】****
《美國的專主制：信息國家的崛起》
重塑秩序
從外部觀察美國，人們常常驚訝於它異於其他大型社會的活力和韌性；但同時人們也堅信，政治體制決定了這個國家必將浪費許多絕佳機遇。除非美國願意接受政策失敗，否則我們需要更大程度的專主制來平衡民主制。
政治理論家拉胡爾·賽格爾在即將問世的新著《得體的政權》中寫道，國家往往在“殘酷的事實”面前，例如在重大戰爭中敗北，才會警醒過來，被迫朝專主制轉型。
歷史上，只有當拿破崙三世被普魯士的俾斯麥擊潰之後，法國才建立了高度精英化的巴黎政治大學，專門為國家內政外交培養骨幹人才。
也正是為了扭轉大蕭條的全面衰敗局面，羅斯福才會在新政中設立社會保障局和聯邦國民抵押貸款協會（即房利美）等大型專業官僚機構，大幅拓展政府功能以治理不斷增長的工業人口。杜魯門設立的聯邦公路管理局則是戰後時期又一個政策超越政治的例子。
要建成自由、有序、安全的社會，政策連續性必不可少，必須跳出政治操縱的狹小范疇實現政府功能。在國家利益已得到清晰界定的領域，專主制有助於將民主和腐蝕性政治隔離開來。影響美國未來的根本性戰略問題——移民、教育、國防開支、貿易政策、醫療保健和基礎設施——都需要以專主製為方法尋求答案，而不是毫無事實依據的民粹主義。當容錯率降為零，便是時候召喚專家型領導人了。
近年來，專家型官員屢屢在重大政治危機關頭才被委以重任，他們的努力往往被狹隘的政治鬥爭抹殺掉了。2012年，美國兩黨共同組建辛普森-鮑爾斯赤字委員會，以求打破國會預算僵局。毫不意外，它提出的若干條建議，統統遭到了忽視。因此，儘管赤字大幅縮減，美國仍然常年反覆面臨聯邦政府關門的風險。在專主制國家，辛普森-鮑爾斯的建言根本不會被呈交給導致預算危機的機構進行審批。
當底特律面臨破產時，專主制幾乎又成了救命的靈藥。2013年，密歇根州州長裏克·斯奈德為避免底特律市遭到破產接管，任命凱文·奧爾為該市應急管理人，賦予他改變預算、重新談判勞工合約、私有化服務和敲定長期投資的權力。雖然底特律的日常工作最終還是交還給市長邁克·達根，但奧爾手握大權無異於給民主制度按下暫停鍵。不過，由於底特律和密歇根州其他破敗城市已經積重難返，人們沒法指望專家型官員創造奇蹟。
拯救底特律的希望在於美國全面重振基礎設施，這次的手筆不亞於杜魯門時期的聯邦公路管理局，美國土木工程師協會提出的計劃總額高達3.6萬億美元。除了工程分包等數百萬個隨之產生的就業崗位之外，基建還將幫助美國做好準備迎接2050年前到來的4億人口。
在接近零利率的經濟環境中，數萬億美元的企業資產並未得到充分利用，每年卻接受數千億的外國投資，對於美國來説，這正是組建國家基礎設施銀行的絕佳時機，其實美國國會早已討論過此事，卻猶豫反覆了十多年。在去年的美國大選中，希拉里·克林頓和唐納德·特朗普罕見地在基礎設施重要性上達成一致，這意味着它是美國的根本大計。
然而，由於美國國會總是以州和選區為框架考慮問題，缺乏行業和供應鏈的整體性，所以在長期基建項目上總是打折扣。交通部要求50個州分別提交開支計劃書，而不鼓勵各州因地制宜制訂區域性計劃。這是對托馬斯·傑斐遜200來年前劃定的美國地圖的僵化傳承——各州均勻分配以維持權力的平衡——而無視350個都市地區急需增強連通性的現實。
更為重要的是，美國各地連通性的鴻溝正是政治分歧所在：政治傾向的差異不再是“紅色州”和“藍色州”之間的差異，而是人口高密度和低密度地理區域之間的差異，高密度地區極大傾向於民主黨和自由派，而低密度地區則傾向於共和黨和保守派。美國是西方國家中城市化程度最低的，再加上落後於時代的選舉團制度，這些因素共同導致美國社會政治高度分裂，使特朗普乘勢崛起。如果美國真的想彌合鴻溝、“再次走向偉大”，答案就在這裏：修路。
後金融危機時代，由專家主導的經濟體制將正視紓困基金分配的不公正，並調整監管制度的內部矛盾，鼓勵銀行不再囤積資本而積極放貸給中小企業。這種體制將維護房屋抵押貸款低利率，並向大規模創造就業或投資提升勞動力素質的公司提供税收減免政策。對有智慧的政府而言，與其增加向企業徵税，還不如吸引企業投資。
然而在金融危機過去十年後，如果説美國在上述領域取得了什麼成功的話，那也是偶然現象而非常態，這樣的結果是以功效為上的專主制所不能容忍的。特別是現在美國企業的海外現金約達5萬億美元，如果美國政府因缺乏鼓勵資本回流和吸引新投資的手段而錯失機會，則應被視為腐敗和翫忽職守。
在今天的美國，金融機構仍然“大到不能倒”，掠奪性抵押貸款仍然普遍存在。除了這些諷刺性的事實之外，新的宏觀審慎監管制度是一種更好的商業行為監督框架，提供了可供官員解讀的簡單規則。美國金融業監管局高效仲裁金融經紀人和客户之間的爭議，發揮着日益重要的作用，由三人專家小組作出的決定無需走公開法庭訴訟程序，便已具有約束力。這是專主制提供的又一智慧解決方案，為偏愛打官司的美國展示了新的可能性。
在即將到來人口轉型期中，美國將面臨重大的結構性挑戰，“嬰兒潮”一代的4000萬人很快就會退休。他們大多數人儲蓄率嚴重偏低，養老金儲備不足，儲蓄回報率幾近於零（而且需考慮到他們的退休儲蓄金已經因金融危機大幅縮水）。如果把這個問題拋給民主制度下的立法者，等他們找到解決辦法時，恐怕大多數退休人士已經入土了。
美國關於工資保險最進步主義的對話——就目前而言，還停留在對話階段——早已在丹麥等國家落實為政策，不但保護工人的福利而且還有專門的“幫扶小組”為老年工人提供諮詢，使他們可以在退休後仍保有一技之長。
同樣，全民基本收入也在美國備受熱議，彷彿這樣一個歐式計劃將在一夜之間籌足資金。如果美國政府走專家治理道路，則應該最低工資保障和工資支持雙管齊下，使更多公民可以不依賴政府福利，償還鉅額信用卡債務，使經濟結構中的消費更加平衡。專主制國家明白，這種投資能在商業、税收收入、社會文明等方面取得回報，有效覆蓋成本。
醫療保健也是個應該引入專家治理的領域。瑞典有個獨立的專家委員會負責改革國家醫療保健體系，它採取了強制降低醫療服務價格，醫生按績效領取薪資等一系列措施，在削減35%醫療預算的同時改善了醫療服務。瑞典一方面讓市場機制充分發揮作用，一方面規定標準和成本，以確保民眾獲得醫療服務的機會。奧巴馬醫改主要是讓民眾接受廉價的醫療服務，但缺乏對醫療標準的充分監管。
政策案例研究表明，不應讓無知的政客影響醫學研究。社會越是在老齡化，疾病預防和廉價藥品研究的重要性就越發突出。美國國立衞生研究院承擔了許多實驗室進行前沿醫學研究的大筆資金，然而美國國會卻一直在釜底抽薪，削減撥給衞生研究院的款項。
移民和教育都是美國關切的重大問題，它們亟待專家型官員干預。作為移民國家，美國接納了數百萬外國人，其中既有富人也有窮人，既有精通技術的也有缺乏能力的。硅谷等地吸引了最頂尖的人才，甚至將人才再度輸出至班加羅爾等地方。美國的科技公司大約有一半是由移民創立或經營的，這些移民許多來自印度和中國。
然而即便精通技術的工程師也難免遭到美國移民政策的重重刁難，這使科技公司招聘海外程序員的努力備受挫折，導致許多技術大牛選擇移民其他國家併為競爭對手的公司工作。因此，臉書、谷歌和領英等科技公司聯合組建了名為FWD.us的政治行動委員會，為提高H1B簽證配額展開遊説。
專主制國家解決移民問題的方案與美國大不相同。只要關鍵行業僱主提出要求，發放工作簽證將十分簡單，而且績效突出的外籍人員將很快獲得公民身份。這種區別，決定了一個國家的移民政策究竟是遭遇困境，還是按照規劃有條不紊地執行。
美國的教育政策同樣充斥着混亂和弊病。許多人認為美國正處於調整過程中，試圖在僵化的公立學校和結果導向型特許學校之間取得動態再平衡。但事實上，這樣的教育體系只能進一步分裂美國，導致其教育水平整體落後於其他先進國家。讓廣大中產階級受到良好教育是一個國家的責任，也是民主成功的重要因素。教育實驗固然重要，但不能指望它靠局部帶動整體。
在專主制國家，政府絕不會花二十年時間去辯論是否應該讓高中畢業生服兵役，以及兵役是否能在增進國民凝聚力的同時幫助年輕人找到適合自己的道路——結果到頭來任何實質性政策都沒有。
面對未來的技術經濟，美國高中畢業生缺乏競爭力。一個世紀以前，農民是美國最常見的工種，而今天則是零售人員和卡車司機。由於這兩種工作都很可能被自動化機器人和自動駕駛車輛取代，美國勞動和商業部應該儘快制定戰略為缺乏技能的勞動力（尤其考慮到在以北卡羅來納為代表的很多州出現高科技產業增長，卻沒有足夠勞動力替代大批退休人員）創造就業。
至少從約翰·愛德華茲參選總統時（2008年）起，政客便承諾向美國工人提供培訓再就業機會。但後來，就在美國國會忙於以某中國異見人士命名公共廣場時，IBM和星巴克等公司已經開始建立研究所，與社區學校合作，設置副學士課程按需培訓畢業生的技能，並很快就僱用數千名這樣的培訓生。這些追趕措施真能讓美國與德國等國家競爭嗎？要知道，德國的行業協會、大學和政府長期合作，與時俱進地推出技術培訓課程，使學生保持技能領先地位。
美國人發明了許多破壞性技術，威脅着本國的就業基礎。如果再不對這些技術加以利用，將成為一大遺憾。然而，今天我們難以想象美國的民主程序能產生某種戰略，對技術-資本主義的破壞性創造加以利用，從而獲得廣泛的社會效益。
專家型官員可能做出干係重大、不受歡迎、甚至帶來痛苦的決定，但這些決定必定與國家民族的福祉緊密相關，勢在必行。這樣的決定不一定是自上而下的，也可以是先鼓勵地方型實驗，在尋求拓展成功經驗。數十年來，許多專家建議美國政府赦免非法入境的外國人、將大麻合法化，這些在聯邦層面不能提及的想法，已經逐漸成為部分進步主義州的政策，並可能在國家層面推廣。
信息國家將收集各地政策實驗的成效數據，對部分政策加以修訂再逐步推廣。既然美國許多州希望堅持保守落後的政策，那麼功利主義政府的任務則是保護所有公民不受偏見。這意味着重新審視美國憲法第10修正案（即將憲法未授予美國聯邦政府的權利保留給各州），而不是等待各種案件到達最高法院，再由最高法院引用該修正案將案件退回所在州進行判決。美國的各州必須向彼此學習，在政府的鼓勵下進化，否則美國就不是真正的合眾國。
美利堅合眾信息國
過去十年裏，從來沒有任何一個國家的官員或學者對我説，希望他們的國家變得像“美國”。他們想要硅谷、紐約、波士頓——也就是想要創新中心、金融中心和知識中心。訪問美國的外國政要總希望儘量把訪問華盛頓的日程限制在一兩天以內，以便騰出來時間造訪美國除政治以外的各大中心。
美國的歷史韌性源於於其安全的地緣政治環境、多樣化的地理面貌、穩定的貨幣、鋭意進取的文化和許多其他美德——儘管政治制度失效這些因素也幸運地留存了下來。但美國不能永遠指望靠運氣。
雖然與俄羅斯、加拿大、中國、巴西、印度和澳大利亞相比，美國的人口或人均財富（或兩者皆然）仍然大於這些與它幅員面積相近的國家，幾十年前重視國民團結的新政精神已經讓位於現實中的邦聯主義，許多州和城市近乎獨立於聯邦而存在。雖然美國的富有、多樣化、互聯互通的大城市數量超過其他國家，但要讓分佈於350個大都會地區的3.5億人口為未來做好準備，還有許多工作亟待完成。
美國部分州具有自然或歷史優勢。比如得克薩斯和內華達的能源與賭博收入，允許它們減免所得税，並以便宜的土地和晴朗的天氣吸引數百萬新居民。華盛頓州也沒有所得税，而是通過徵收更高的住房和其他税費來支撐新的基建項目和關鍵社會服務。美國人口超過一半為獨居人士，因此需要修建更多的小型單元房滿足市場需求，西雅圖則成為了順應趨勢修改建築規章的領頭城市。由於室內空間顯得侷促，人們必須出門社交和尋找工作，創造更加活躍的城市環境。
加州經歷過起起伏伏，它最初在基礎設施、大學教育和排放法規等領域都堪稱楷模，但隨着公民拒絕提高財產税，不斷投票擴大政府支出，加州的預算嚴重失衡。2011年，標準普爾將加州評為全美國經營最差的州。傑裏·布朗重新擔任州長後，一方面對富人增税，一方面帶着債務意識制定零基預算，使財政回到理性的軌道上來。布朗自上而下式的硬性規定結合了加州的投票系統創新。
和瑞士一樣，加州公民在銷售税、無人駕駛汽車、鎖定失竊手機等議題上都能直接發聲。雖然不免有些投票倡議流於狹窄混亂（有的甚至通過賄賂收集簽名），但它與州立法機構總體上是合作關係，而非某種繞開立法的手段。加州立法者在投票倡議前一個月集會，澄清議題並試圖達成妥協，投票將清楚地標註各項措施的財務來源。此外，線下的選民倡議將很快電子化，完全搬到網上。如果加州能管理移民、教育、灌溉和交通，它完全可以成為美國內部最大的信息州。
美國的政治制度設計存在缺陷，每個州既與鄰州競爭，又與外國競爭，缺乏全國性領導機制引領美國在全球白熱化競爭中取勝。但長期以來，亞國家政治體，即州和城市，一直是美國創新的發源地。當邁克爾·波特撰寫《國家競爭優勢》時，他不但聚焦於新西蘭、荷蘭等小國，也花了很大工夫研究亞國家政治體，譬如西班牙的巴斯克地區和美國的馬薩諸塞州。競爭產生創新：美國應成為信息州的合眾國。
今天的美國擁有硅谷、波士頓、紐約和華盛頓等多個高科技樞紐，各自在計算、國防、數據分析和生物技術等領域具備競爭優勢。美國的年度風險資本池超過100億美元，排在世界頭號，然而其中75%投資於加州、紐約州和馬薩諸塞州。美國絕大多數州和城市都拿不出可行的經濟計劃，無法使政府、產業和教育部門協調一致，發展面向全美國和全球市場的專精化產業集羣。它們需要勾勒出國內外合作關係和供應鏈，並在編制上做好應對商戰的準備。
美國最高法院大法官路易斯·布蘭德斯把各州稱為“民主制度的實驗室”，但它們同時也是專主制度的孵化器。全美國各地的州長和市長都意識到，成功的關鍵是中央權力的下放：儘可能多地爭取與華盛頓保持獨立，並執行最適合本州的政策。權力下放固然有其優點：它不僅能與民主制度一起限制暴君專政，而且允許地方實驗和公民快速反饋，並向聯邦政府提供成功模式以移植到其他各州。 然而，權力下放的悖論在於，城市既是發展民主制也是發展專主制的理想場所。
美國綠黨的例子説明，比起國家層面，城市更能接受民主黨、共和黨以外的第三政黨崛起，參與角逐並贏得選舉。綠黨在地方立法機構中的地位遠高於聯邦層面，但仍推舉出外科醫生吉爾·斯泰因作為總統候選人。與此同時，城市推行的社會政策遠較國會討論的議題更加前衞。
例如，由於移民改革在國會卡殼，紐約市正在籌備為無證移民頒發特殊的城市身份證，幫助他們摘掉非法移民的帽子，使這個作為勞動力關鍵構成部分的人羣走出陰影。紐約市還開始測試社會影響債券，公司通過這些債券培訓犯罪人員再就業，減少重犯的可能性，由於監禁人口降低，州政府可以節約大筆開支。在政治創新方面，西雅圖已經開啓先河以公共資金向政治候選人提供財產税優惠券，前提是他們同意限制支出。
信息城市將治理視為可攻擊的有機體。紐約前市長邁克爾·布隆伯格設立了以建設“數字城市”為宗旨的紐約市經濟發展公司，向科技孵化器提供贈款並在布魯克林區設立城市科學與進步中心，培訓數據分析專業人士。紐約市前交通局長珍妮特·薩迪克-汗聘請哥本哈根的建築師捕捉步行者規律，以人為本地重新規劃時代廣場。前副市長丹·多克特羅夫如今領導Google Sidewalk項目，把付費電話亭改造為無線網絡熱點，這個項目已經衍生出一系列大數據應用程序，綜合市政辦公室、醫療記錄和實時移動數據來優化交通路線，醫療服務和土地管理。
作為老牌漁業、教育和金融樞紐，波士頓啓動了“城市力學辦公室”來更有效地規劃交通和住房服務。它目前每年只從財產税中籌集20億美元，但已對企業開放共同投資，預期將撬動更大的資本槓桿。
相比國家，城市更有能力在一代人的時間內完成自我重塑。事實上，當今世界最智慧的城市往往也是最古老的城市，在歐洲更是如此。全球的城市和社區規劃師基本一致認為，具有包容性城市必須建設多種收入水平人羣的混合型社區，包含多用途公共空間和大量的行人通道。如果説親近度是21世紀可持續和高產出城市的標誌，那麼歐洲歷史悠久的中等城市則非常適應未來，因為人們在十分鐘步行範圍以內就基本能得到所需的一切東西。阿姆斯特丹、巴塞羅那和柏林等城市在傳感器交通管理、智能卡和電動汽車方面，比所有美國城市至少領先十年。
歐洲國家開始要求僱主計算工資時考慮員工通勤時長，從而改變企業制度，鼓勵遠程辦公和兒童保育。但由於美國大城市基礎設施落後，這些措施幾乎不可能落實。在東南亞（特別是馬來西亞和新加坡），人們發現排屋商鋪式建築的便利性，上下班的通勤距離其實就是從樓上到樓下。在未來十年，新加坡將把這一概念拓展到大規模綜合性公共住房，其中上層為住房，下層實現零售和社會功能。這種化舊為新的做法甚至比推陳出新的代際更替更高效。
儘管人口密度不如歐洲和亞洲城市，美國城市也具有巨大的潛力。美國各市長的民眾信任度遠高於總統、國會甚至最高法院。他們為各個市政機構設置了關鍵績效指標，並利用社交媒體與公眾實時溝通。布隆伯格為紐約設置了大量績效指標，他常説一句話：“無法測量就無法管理。”難怪2012年布隆伯格被授予李光耀城市獎。
美國如果有幾百個傑裏·布朗和邁克爾·布隆伯格這樣的領導人，它將需要大幅改革政治體制，國會不再以選區和州為基礎，不再按黨派利益改劃選區，不再通過隱形腐敗的法案。一個公民彼此距離遙遠、很少參與投票的社會，與一個城市人口彼此連通、積極表達意願的社會相比，民主的實質是非常不同的。因此，美國專主制的關鍵並不在於集權，而在於進一步支持分權化的民主制。
美國政治社會學家西摩·馬丁·利普塞特認為，要讓民主蓬勃發展，工業化、城市化、教育和財富等條件必不可少。當今大城市已經具備這些條件，公民對地方政策和政府決策影響力巨大。按照定義，柏拉圖筆下的城邦便是古雅典這個城市國家，而盧梭則認為體量較小的政體有利於弘揚民主美德，托克維爾也指出，“市鎮獨立”是人民主權的自然結果。因此，如果我們想要真正的民主，也應該將其下放至地方層面。
在分權化和數據化雙重有利因素影響下，信息國家方能茁壯成長。分權化改變了治理對象的規模；數據化改變了治理本身的模式。分權化導致行使權力的單位變得更小；數據提高行使權力的效率。旨在提高聯邦政府效率的數據化政治運動，實際上擴大並加速了分權化進程。一方面，Data.gov、Code4Gov和Apps4Gov等倡議有着梳理聯邦政治的宏偉目標；另一方面，沒有哪個州或城市希望華盛頓擁有更大的權力。地方政府採用相同的技術來計算地方收入有多少能不被聯邦政府染指，以及尋找聯邦服務的替代品。因此，數據化推進了分權化，而分權化使民主更有效。一個由信息國家組成的分權化世界，是通往真正民主世界最可靠的途徑。
據“全球智慧生活聯盟”（Living Labs Global）巴塞羅那分部估算，全世界有557,000個地方政府；而根據波士頓非政府組織“領導城市”（Leading Cities）對都市企業高管調查發現，96%的人認為他們遭遇的問題與其他城市居民的問題非常相似。倫敦大學學者米歇爾·阿庫託的研究表明，目前全球活躍的城際學習網絡超過225個，大於國際同類組織數量。也就是説，比起國家之間，城市之間的文化和歷史阻力較小，更便於交流經驗，適宜治理和可持續發展等方面的知識轉移。
中國既有星羅棋佈的城市，又有強大的中央政府，只要將地方民主制與中央專主制相結合，完全可以超越西方聯邦制民主模式。神州數碼集團在全國越來越多城市推出“智慧城市”計劃，以網絡平台整合市政服務和公民反饋。社會企業家幫助中國各大城市創建門户網站，便於公民對市政項目進行評價和優先度投票，並公開市長辦公室的聯繫方式。中國城市新出台了一系列監管試行辦法，將標準定的很高，比如為了控制空氣污染，嚴格限制汽車上路時間。由於上海城市規模龐大，各區可以單獨開展政策實驗，比如有600萬居民的浦東新區，許多政策就有別於歷史較久的浦西地區。
在數據反饋持續不斷的世界裏，那套西方統治靠理智、東方統治靠專制的陳詞濫調毫無意義。今天治理競賽的關鍵不在於構建一套算法秩序，而在於開發有生命力的算法——它與音樂和建築一樣，具有交互性和無限的開放性——這個模式對信息輸入來源不存在偏見，由內而外地適應變化。因此，政策制定必須成為連續的閉環，反覆經過預估、準備、成文、實施、評議和修改等階段。那些絕不滿足現狀，通過政策實驗不懈追求盡善盡美的社會，才會持續演進而不至於衰退。
維護全球影響力
如今不平等現象日益突出，環境不斷惡化，這使“資本主義即將崩潰”的論調顯得很時髦。如果資本主義沒有進入全世界每個國家，這種預測倒有可能實現。實際上，今天人們爭辯的關鍵點不在上游，即不在於市場經濟是否必要，而在於下游，即哪種所有權模式更加優越，究竟是私人、政府機構、合作企業還是某種混合形式？所有國家都在全球市場競爭中積極建立比較優勢，通過產業政策對“國家隊”公司進行補貼和保護，操縱匯率以提升出口份額，或提高出口信貸機構作用在海外尋求優勢 。
金融危機後，美國的一系列救市和行業紓困行動明確顯示，自由放任式資本主義更多隻能算是理論而不是實踐，但美國顯然還未克服其對國家政府的天然反感，其一系列戰略反而幫了競爭對手的忙。比如美國國會2015年未對美國進出口銀行章程授權，導致其過期。該行長期受益者通用電氣公司在得到法國出口信貸機構提供的長期信貸後，迅速將500個製造動力渦輪機的工作崗位遷至法國。此舉還幫助通用電氣公司獲得法國監管機構的批准，收購了法國阿爾斯通集團的電力業務。美國企業顯然比美國政府更瞭解如何在全球資本主義新環境中運作。
美國政府對國際經濟協議的處理方式表明，它往往擺出姿態迎合民粹主義，對成本效益缺乏理性計算。貿易和投資協定不但有助於提高出口，而且為美國引入數萬億美元的資本，創造了高價值的就業機會。然而，為了贏得“鐵鏽帶”的選民，政客們紛紛譴責跨太平洋夥伴關係協定，形成一場逐底競賽。美國國會還阻止了總統授權美國參與國際貨幣基金組織的重大改革，使美國國際信譽受損。專主制或許在政治上不無爭議，但它至少不會允許這些關乎國家競爭力的問題，被政客們當做皮球踢來踢去。
另外，專家型官員還需要對宏大戰略加以引領。美國剛剛成為世界最大的石油和天然氣生產國，如何避免走上澳大利亞、加拿大和俄羅斯等大宗商品出口國的老路？這些國家沒能像挪威那樣設立健康的主權財富基金，確保能源收入用於基礎設施建設或償還債務。
外交歷來是外國語言和社會專家的保留地。但由於私人資金進入總統競選，大使等要職已經淪為待價而沽的獎品。這些靠買官上位的人根本對履任國的情況一竅不通，就能混到本屆總統期滿下台的那一天。現代外交的內涵在於通過核心專業團隊的穩定日常交流維護國際關係，而美國官場的醜惡現象正在侵蝕着外交的根基。俗話説外交是人類第二古老的職業，它應該是崇高的，所以外交官的選拔和晉升應該取決於他們的專業能力和國際人脈，而不是他們在國內為總統募集了多少資金。
降低政治化程度也有助於管控外國熱點地區事務。2003年，美國國務院和大批來自高校與智庫的學者都反對發動伊拉克戰爭。如果當初美國能進行專家主導的戰爭推演，避免西部牛仔式的窮兵黷武，或許過去15年的中東外交政策災難就可以避免。另一個例子是伊核協議，它深刻揭示出一個道理，絕不應讓意識形態或特殊利益集團以“民主問責制”為名，主導外交政策。由於有服役經歷，參議員約翰·麥凱恩和湯姆·科頓理所當然地將自己打扮成國家安全鷹派，但他們的言論應該被限制在參議院內部，真正制定政策維護中東權力均勢應該是戰略家的事。
在全球關鍵問題上，專家主導型決策並不意味着犧牲透明度，而是提升專家意見的影響力。例如，國際清算銀行針對金融體系過度槓桿化，向各國中央銀行提供獨立研究報告和警示，它比各國政府更深入地思考了如何減少貨幣政策波動性，但仍未達到其創建之初的目的，因為各國政府只有在遭遇危機之後，才返回來聽取它的建議。
從移民到氣候變化到互聯網治理，今天的國際熱點問題實際上是深層結構性挑戰，需要制定長期戰略方能解決。歷史上許多文明之所以走向崩潰，正是因為它們在複雜問題面前未能找到解決方案。與其祈禱全世界走向民主，不如建設更復雜、更精密的專主制國家。
結語：歷史的弧線
未來幾十年，全球競爭日新月異，多愁善感的國家註定落後。如果一個社會明明可以進步卻裹足不前，不是愚蠢就是在自殺——或兩者兼而有之。在政治制度方面，少講民主、多講良政才是正途。國家的成功看兩個方面，一是提高國民福祉，二是管理全球複雜性，至於選舉則並非衡量標準。只有拋棄追求終極政治形態的想法，秉持務實精神開啓對話，治理才能得到改善。雖説治理不僅是一場效率的競爭，但西方政府若能注重專主制內容，避免流於民主形式，情況至少不會比今天更糟糕。
目前，美國仍然是世界上最強大的國家，來自各行各業的3億國民有相當高的素質。為了人民，美國必須學會如何有效地治國理政。我們不能簡單地假設，因為美國在歷史上展現出強大的自我更新能力，今天就一定會重振旗鼓。印度著名政治學家普拉塔普·梅塔認為，20和21世紀人類在各個領域經歷着從前現代到現代、再到後現代的社會轉型：經濟重心由農業轉向城市服務業；政治重心由公民轉向後民主時期的私有化和公共服務；社會重心從地方結社轉向民族主義，再轉向共同利益社區。他提出，各種行政體制應當努力適應去中心化的政治參與、水平化的問責制度、公共審議，並接納複雜的多重身份。這樣的轉型絕非易事，美國能否比其他國家更好地適應這些轉變，還不得而知。
丘吉爾説過，民主是最糟糕的政府形式，但其他已嘗試的制度更糟糕。如今是時候修改這句名言了。直接專主制是21世紀更加優秀的治理模式，它結合了瑞士的集體元首制、多黨議會制和新加坡的數據驅動型功利主義公務員制度：在科技的幫助下，專家和人民共同為治理貢獻力量。為了保持不在國際競爭中掉隊，美國不必浪費時間從頭設計制度，但必須順應世界大勢。美國需要以可控的方式從內部完成政治制度演變，否則無論誰當總統都沒用。
（全書完，觀察者網楊晗軼譯）
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