俠客島：十九大上中央再提對香港的“全面管治權” 意味深長

“要全面準確貫徹‘一國兩制’方針，牢牢掌握憲法和基本法賦予的中央對香港、澳門全面管治權，深化內地和港澳地區交流合作，保持香港、澳門繁榮穩定。”

微信公號“俠客島”（ID：xiake_island）10月24日報道稱，十九大報告中的這句話，引起了不小的反響。最近，尤其在香港和國際上，不少輿論都在討論這個“全面管治權”是什麼意思。甚至有外媒信誓旦旦地解讀稱，這或許意味着未來中央將對香港進行“鷹派”式的管治。

因此，我們可以好好聊聊這個“全面管治權”到底是什麼意思，未來將如何影響香港施政。

概念

事實上，“全面管治權”並非十九大報告首創，甚至並不算是一個“新詞”。2014年6月，國務院新聞辦發表的香港“一國兩制”實施狀況白皮書，其中就明確指出，中央對香港擁有“全面管治權”。

那麼，“全面管治權”是什麼意思？

不難理解。在我國這樣的單一制國家裏，國家主權優於各行政區劃存在，地方行政區並不具備主權特徵。各地方行使的權力（行政權、自治權等）並非地方固有，而是由中央根據憲法和法律授予。即使是“高度自治”的港澳地區，也並不例外，其“高度自治權”，恰恰是中央根據憲法和基本法授予的。

因此，對包括港澳地區在內所有地方行政區域，中央（國家）擁有全面管治權，這是符合法理、且理所應當的。

這個“全面管治權”包括什麼呢？還是回到2014年的《白皮書》。該文件指出：“中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。”

這意味着什麼呢？香港大學副教授閻小駿這樣總結：一，創制香港特別行政區、立法、釋法、修法的權力；二，組建特區政權機關、監督行政長官及特區政府的立法和施政、以及向特區政府作出新的授權的權力；三，直接管理與特區有關的外交事務與香港防務的權力。

有的人覺得這種提法很突兀？那我們不妨回顧一下“初心”。

一國兩制的框架最初創立，是為了解決台灣問題的。1983年，鄧小平談到此事時説，祖國統一後，台灣特別行政區可以有自己的“獨立性”，包括司法獨立、擁有軍隊（不能構成威脅）、大陸不派行政人員去台等。首先應用於香港問題後，則根據憲法和基本法規定，相應進行授權規定。

因此可以看出，這一政策從提出起，“一國”就是目的和基礎，“兩制”則是過程和手段，兩者孰輕孰重，一目瞭然。顯然，這一框架提出之初，就兼具了靈活性與務實性。

而“主權”與“治權”，從中英談判香港問題時就的確是交鋒的核心議題。

核心

在香港和國際上，有一些觀點認為，“一國兩制”理所當然就是“一國兩治”，北京只應管理屬於主權範圍內的外交與防務，其他所有特區的管理事宜都應該屬於“治權”範圍，完全應該由港人自行行使，中央政府不得干預。這種誤解發展到極致，甚至出現了所謂“次主權”、“中國干預香港內政”等言論。

這種觀點是經不起歷史和現實考驗的。

習近平檢閲駐港部隊

根據閻小駿的敍述，1982年撒切爾夫人訪問北京，正式商談香港前途時，“主權換治權”曾是英方談判的底線。實質上，這個方案希望中國僅保留對香港的“名義所有權”，在管治上，香港應該繼續聽命於英國政府和代理人，即中國內地和香港由完全不同的政府來實施管治，從而分割中國對其固有領土的實質管治權。

那麼，當時的領導人怎麼説的呢？來看兩則材料。

“英國想用主權來換治權是行不通的。希望不要在治權問題上糾纏，不要搞成中國單方面發表聲明收回香港……希望撒切爾夫人和她的政府採取明智的態度，不要把路走絕了。中國1997年收回香港的政策不會受任何干擾，更不會有任何改變，否則我們就交不了賬。”（1983年，鄧小平會見英國前首相希思）

“你們想拿主權換治權，延續1997年後對香港的殖民統治，這是根本行不通的。要中國政府接受這種荒謬的主張，等於是要中國政府同英國政府簽訂一項新的不平等條約。你們應該清楚，中國不是阿根廷，香港也不是馬島。”（1983，時任外交部副部長周南對英國駐華臨時代辦）

可見，主權與治權不可分割，始終是北京堅持的核心觀點。

1987年，會見香港基本法起草委員會時，鄧小平還有這樣一段富有遠見的話：

“切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預。但是，特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾，沒有破壞力量嗎？……

如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂、損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。大家可以冷靜地想想，香港有時候會不會出現非北京出頭就不能解決的問題呢……總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的。……如果變成行動，要把香港變成一個在’民主’幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干預不行。”

2015年，全國港澳研究會會長陳佐洱則説了這樣一番話：“香港特區的普選之爭……實質是管治權的歸屬問題。特區管治權是國家政權的一部分，茲事體大，不容有失。”

“茲事體大、不容有失”——可以説，對於特區的管治權，北京的觀點是再明確不過了。正如閻小駿評論的那樣，“在八十年代國力那樣弱的情況下都不曾在’主權治權不可分割’的問題問題上退讓半分，怎麼可能在21世紀的今天、在管治權這個核心議題上讓步？”

用這位學者的話來説，“香港歸根結底是中華人民共和國中央人民政府直轄的一個特別行政區，北京有完全的主權和治權；香港既不是受保護的’自治領’，也不是獨立或半獨立、享受’次主權’的政治’異邦’。香港社會要尋求進一步的生存、發展和自治空間，就首先必須坦然接受這個最基本的政治現實。”

如果説羅大佑一曲《皇后大道東》，唱出了部分港人迴歸前的猶豫與彷徨，那麼迴歸後，香港社會有些人思想卻翻轉180°，對“一國兩制”和基本法的認知存在“過高想象”，也就是對高度自治權懷有不切實際的期望。有香港本地人士語帶反諷地撰文説，以為迴歸就是“換一換國旗區徽，改唱義勇軍進行曲”而已，這些已充分表達了“我們那份澎湃的愛國情操”，恕難做得更多了。

這種“迴歸”認知多膚淺虛偽呢？我們不妨再回溯一下歷史——

1984年，鄧小平這樣説：“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港……什麼叫愛國者？愛國者的標準時，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩定。”

對照現實，“初心”仍具啓示意義。最近多次出現的香港球迷噓國歌事件，便是對其反諷的極度反諷。而有人在抗議中展示港英時期的殖民地旗幟，打出“鴉片戰爭萬歲”和“南京條約萬歲”的標語，對中央和內地民眾的刺激傷害，更是難以估量。

事實上，經歷2003年的國家安全立法爭議、2010年的政改爭議和2012年的國民教育課爭議後，2014年的全面管治權論述，有深刻的歷史淵源和與時俱進的時代背景。如果抱着刻舟求劍的思維看“一國兩制”，恐怕行不通。香港社會要尋求進一步生存、發展和自治的空間，首先就必須坦然接受這個最基本的政治現實。

別忘了，港澳雖沒有實行人代會制，也沒有搞“三權分立”或聯邦制，但高度自治並非完全自治，也不是分權，更不是特區固有的權力，而是來源於中央全面管治權的授權。

畢竟，“五十年不變”，不等於五十年放任不管。

這些年香港社會的非法“佔中”、旺角暴亂、個別候任議員宣誓時辱國，凡此種種，正應了鄧小平的話，某些勢力要把香港“變成一個在’民主’的幌子下反對大陸的基地”，中央當然要及時亮劍，人大常委會主動釋法。堅決遏制和打擊“港獨”勢力，定分止爭、釋疑解惑的效果背後，體現的就是“全面管治權”的力量。

換言之，這是中央政府一以貫之的政治底線，也是已經成為現實的政治操作。

現實

明治病之術者，杜未生之疾；達治亂之要者，遏將來之患。用好全面管治權，中央和特區形成良性互動，是“推進國家治理能力和治理體系現代化”的應有之義。

全面管治權必須得到香港社會的理解與支持。根據閻小駿的觀察，香港社會運動的不斷激化和“港獨”勢力的泛起，對香港特區的管治形成新的干擾，這種干擾“對兩地之間的政治互信殺傷力非常大”——

比如，有些境內外勢力“打着紅旗反紅旗”，故意混淆、曲解“一國兩制”的初心，對全面管治權橫挑鼻子豎挑眼，發出“香港只有一國、沒有兩制”之類的奇談怪論，臆度中央收緊高度自治權，甚至“全面接管”云云。再加上香港經濟一體化帶來的競爭、收入分配不均、住房置業困難等帶來的社會分化，很容易轉為對政府和相關政策的不滿。這些，對港澳尤其是香港建立足夠的政治認同，形成了不小的挑戰。

從構建認同到知行合一，都需要足夠的信心、耐心和智慧。用這位學者的話説，“一個與國家主體政治秩序離散多年的現代都市，要重新整合進政治主體的制度體系和憲法秩序，同時又要保持自身的獨特性，這本身恐怕就是人類歷史上最宏大和艱深的政治難題之一”。

面對挑戰破解難題，就要確保“一國兩制”的實踐不動搖、不走樣、不變形，必須以“咬定青山不放鬆”、“任爾東西南北風”的戰略定力，牢牢牽住“全面管治權”這個牛鼻子。在島叔看來，這也是習近平特意點明“全面管治權”的內在原因。過去我們談“高度自治權”多，談“全面管治權”少；如今，在輿論引導和思想意識上，這個糾偏則是必須首先完成的。

文／東魯虯髯客