樊鵬：討論國監委改革，要完整理解中國憲法政治秩序
【最近，國家監察委員會改革引發了激烈的討論，本文為中國社科院政治學研究所副研究員樊鵬在10月28日思想者論壇（政治分論壇）所作發言，希望能為大家提供一些思考。】
作者按：近期學界密集討論國家監察委改革，重心放在了憲法層次如何完善試點改革與合法性推進（尤其是全面鋪開）的憲法依據，但是作為“政治機關”的國家監察委，務必將其放在中國特色社會主義憲法政治秩序的框架內，而不是單純的憲法政治和憲法文本的角度。要在中國共產黨的領導、依憲執政和人民民主的三統一上完整理解中國憲法政治秩序的內涵與要求，而不是借用憲法政治、文本主義做不切合實際的抽象規範。
從政治實踐角度看，國監委改革是一次政治體制改革，是黨和國家權力關係的深度調整，是以加強和改善黨對國家政權機關領導的體制機制、更好實現黨的領導和依憲執政相統一為問題導向的實踐探索過程，而不是“一次過”的憲法文本調整。在進行充分的政治實踐之前，要達到改革目標，不可能通過一次所謂“修憲”就能一蹴而就。
以下為演講正文：
近日，新華社播發長篇通訊，全面披露了國家監察體制改革這一“事關全局的重大政治體制改革”的試點工作開展情況，其中對國家監察委作為“政治機關”定位的表述引發熱議。這裏政治機關的定義，不僅基於國監委自身的職能權責，而是要從這次改革所要承擔的政治“任務”來理解。
十八大以來，中國的政治敍事已經發生重大變化，黨的建設的核心議題已經突破了黨的自身建設的範疇，轉移到把黨的建設和黨領導下的國家政權建設加以統籌考慮。從基本問題導向來看，改革在於通過提高國家監察的政治規格和資源整合，實現黨內監督和國家監察全覆蓋，加強黨對反腐敗工作的統一領導和實施。但核心任務並不僅限於此，中央要通過這次改革，進一步探索新時代加強和改善黨的領導的體制機制，探索黨對國家政權機構領導的具體化、機構化方案，進一步以法治形式加強黨的領導權，確保黨的政治意志和國家意志、法治意志相統一，厚植中國共產黨執政的政治基礎。在**這個意義上，國****監委改革作為一次政治體制改革，實際上是一次複雜的政治實踐過程，觸及了中國共產黨的領導體制和憲法政治秩序的內核。**改革進展，則有利於推動執政黨的執政學説和組織理論，同時回應思想界長期以來對中國憲法政治秩序的不恰當理解和扭曲的政治敍述，重塑中國的憲法政治話語，鞏固中國的憲法政治秩序。
1.從民主敍事到黨建敍事
中央已經明確，十九大報告所提出的“新時代”，主要不是從世界發展變化的角度，而是建立在黨和國家事業發展需要的角度，是執政黨的指導思想和對自身的要求出現重大變化的新時代，同時明確這個新時代的開端始於十八大，而非十九大。
**黨的十八大以來，在加強黨的領導和全面從嚴治黨的制度改革背景下，中國的政治敍事經歷了從“民主敍事”向“黨建敍事”的轉變。**改革開放以來，無論是哪一屆中央領導班子，在黨的全國代表大會上回應“民主”問題，似乎成為中國特色社會主義“政治正確”的一部分。
圖/新浪財經
但是十八大以來，無論是官方意識形態單位還是學術界，整個政治敍事重心都轉移到黨建上來了，在“四個全面”戰略佈局中，“全面從嚴治黨”是核心；在十九大報告的“四個偉大工程”中，“黨的建設偉大工程”是核心，執政黨建設逐漸成為基本共識和顯著議題。**這個政治敍事的內容轉變，一定程度上體現了道路自信和制度自信。**但怎麼描述這個黨建敍事的核心？最基本的內容之一，顯然就是加強黨的領導。但是這個內容僅僅是黨建敍事的核心之一，而不是全部。
無論是媒體報道的反腐敗鬥爭，還是黨的各類會議上都有清晰表述。高揚理想信念，加強黨的領導，全面從嚴治黨，在十八大以來的“新時代”敍事中佔據核心地位，可見這一條是執政黨和社會的基本共識；實踐層面，以請示報告制度為切入點的政治問責和以落實八項規定精神為切入點的黨內監督，是成效落實黨的領導最顯著的兩個方面。
十八屆四中全會把加強黨的領導作為全面依法治國的六大任務之一，六中全會的主題則是全面從嚴治黨，規定全國人大常委會、國務院、全國政協，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，各人民團體，各省、自治區、直轄市，其黨組織要定期向黨中央報告工作。研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時向黨中央請示報告，執行黨中央重要決定的情況要專題報告。
中國共產黨黨章規定，黨的領導權是思想的、政治的、組織的領導。黨章定義的領導權往往被理解為一個相對抽象的領導權，尤其在改革開放以來“黨政分開”、“政企分開”的話語影響下，黨的領導權被限定在一個極為狹小的“政治”範疇之內，**而隨着市場經濟發展和社會力量的壯大，這個政治範疇的內涵被不斷擠壓，在有些領域，黨的建設變成了內部政工工作，黨的領導虛置和弱化的現象十分普遍。**而在經濟社會文化諸領域，自主性已經成為社會組織和權力運行的一般法則，黨的建設缺失成為一種常態，黨的政治核心和政治引領作用難以發揮。
**所以十八大以來執政黨推動的黨的組織和工作的全覆蓋工作，十九大報告提出來的“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，在一定程度上反映了一種新的黨建敍事和改革實踐的主題內涵。**但是這個內容，僅僅是黨建敍事的核心之一，而不是全部。
事實上，在黨建敍事中，圍繞新時代黨的建設的核心政治任務，除了加強黨的領導外，更為全面的核心任務的描述是十九大報告中所表述的在“黨是領導一切”的前提下，更進一步“完善堅持黨的領導的體制機制”，而這裏的體制機制則不僅包括黨的領導這個黨建敍事的核心，而是更多涉及到從全面從嚴治黨和全面依法治國的角度加以統籌考慮：
如何“把黨的領導同堅持黨在憲法範圍內活動統一起來”、如何“學會運用法治方式治國理政”，涉及到從黨和國家權力運行的總體加以統籌考慮；如何“加強和改善黨對國家政權機關的領導”，改革的最終任務則是要從黨的領導、人民民主和依法治國“三統一”的角度加以統籌，鞏固中國共產黨長期執政的憲法政治基礎。
2.中國憲法政治的核心是落實雙重意志
中國的憲法政治秩序是中國學術界關心的重大議題，核心爭論在於中國共產黨在憲法政治秩序的地位。對於執政黨來説，從理論上清晰認識自身的憲法地位，是堅持黨的領導和制度自信的前提，但更關鍵的問題則是通過何種體制機制落實自身的憲法角色，鞏固長期執政的憲法地位，完成自身肩負的歷史使命。
憲法在西方話語中被描述成人民意志的產物，無論是議會民主還是自由民主，都是圍繞憲法的政治。在“人民-憲法-政黨”三元素構成的西方政治話語中， “人民意志”為最高意志，其次是憲法，再次是政黨。憲法是人民意志的產物，而政黨僅僅具有工具性特徵，在人民意志之下，是實現人民意志的工具。
如德國憲法稱政黨為“人民意志的容器”，政治的核心是競爭分散的人民意志，誰得票多，或在議會獲得的席位多，誰就來執掌政府。因此，在西方憲法政治情境中，説政黨是憲法體系的一部分，政黨的意志在人民意志和憲法意志之下，是沒有問題的。
**但中國不符合這套邏輯。在理論上，我們並不能假設憲法僅僅是中國人民意志的產物。本質上，中華人民共和國憲法是黨的意志與人民意志的共同產物和集中體現。**從歷史淵源看，中國的憲法是作為中華民族先鋒隊的中國共產黨領導人民通過革命所創建，是中國共產黨領導人民“通過科學程序”制定，在發展建設實踐中不斷完善。從憲法文本看，黨在憲法序言中不僅負有極高的憲法創設者的地位，而且負有長期執政和領導中國人民實現中華民族偉大復興的歷史使命。因此，在憲法正文第一部分才是體現人民意志的人民代表大會制度。
長期以來，受制於西方民主政治話語，認為中國特色社會主義制度的根本政治制度是人民代表大會制度，現在看來，這個提法是不準確的。嚴格來説，中國的根本政治制度是中國共產黨的領導以及人民代表大會制度（在十九大報告中中國共產黨的領導被形容為“中國特色社會主義的最本質特徵”）。把中共理解為西方意義上的政黨是“驢唇不對馬嘴”。
中國共產黨集中代表中華民族整體利益，而中共的全國代表大會則是黨的意志的最高體現。黨的意志在嚴格意義上具有獨立性，可以説它是人民意志的體現，但是卻不可以説黨的意志是人民意志的產物，黨的意志不僅從其產生機制上有其獨立性，而且也有其相對獨立的憲法地位。從作為憲法基礎的雙重意志可以推定，黨的議程才是中國的最高國家議程。先召開黨的代表大會，再組織召開“兩會”，就是要實現黨的意志和人民意志的對接，體現的是黨的領導和人民民主的統一。
中國共產黨第十九次全國人民代表大會 圖/新華社
在這個意義上，落實中國憲法和執政黨的黨章精神，有兩個關鍵，一是要維護黨的意志和人民意志的雙重權威，二是要在維護雙重權威基礎上體現黨的意志的獨立性和超然地位，使黨的意志同人民意志、法治意志更好地統一起來。
在這兩個意志中，黨的意志是相對主動地、能動的，而人民意志則是相對分散的、被動的，但是在社會不斷發展和關鍵條件轉化的情況下——例如十九大報告中構成主要矛盾的“人民對美好生活的需要”這個廣泛的、多元化、超高預期的需要在新的社會組織形態、新興技術的刺激下，在社會和政治領域具備持續發展的動能——人民意志可能成為積極的能動性。體現在國家權力機關和法治機構的權力運行上，在新時代，黨和國家重大議程出來受到執政黨的領導和主導外，事實上還持續受到來自新興社會力量、專業精英、知識分子和新思潮的影響。
維護黨的意志和人民意志的雙重權威，既要體現黨的領導，落實黨的政治領導權，但同時還要體現人民民主和依法治國的精神。如果完全按右翼自由主義思維，一定要在西方憲法概念和論述裏面找到黨的位置，這樣的討論基本沒有實際意義。但另一方面，國內一些左翼思想把憲法置於黨之下，或者描述為“黨國體制”，言下之意黨的權力和國家權力是平行關係，把中國核心政治制度只理解為中國共產黨的領導，既曲解了黨章，也違背中央推動黨的制度改革的精神。因此，極左和極右都沒有如實地、完整地尊重中國的政治現實。
3.黨的建設的雙重任務
基於上述黨章精神和憲法政治秩序的理解，再看黨建敍事的核心就不難理解，新時代黨的建設偉大工程面臨雙重任務。
十八大以來，在黨的制度建設改革過程中，中央一方面強調要加強黨的領導，實現黨的領導的具體化，但另一方面又非常強調，黨的領導要通過法治方式加以實現，要把黨的領導同黨在憲法內的活動統一起來。黨的領導、人民當家作主和依法治國的“三統一”是在上個時代提出的，但是對於實現三統一體制機制的探索和真正意義上的落實實施，則是進入“新時代”之後的改革實踐主題。
中央要求加強黨的領導和全面依法治國相協調，完善堅持黨的領導的體制機制，推動黨的領導的具體化、制度化，提高運用法治方式治國理政的能力，厚植黨的領導的政治基礎。新時代黨的建設的歷史定位和改革方向，既抓住了新時代黨的領導體制改革的重點與關鍵，也是新時代鞏固中國憲法政治秩序的核心和基礎，但在實踐中則給黨的各項制度改革提出了重大挑戰。
回頭去看四中全會，會發現執政黨實際提出了一個極有難度的憲法政治難題。全會決定把加強黨的領導作為全面依法治國的總目標之一，但是在五大核心任務種，又將完善黨內法規納入中國特色社會主義法治體系之中。黨的領導既在法治之中，又在法治之上。這個挑戰是明顯的，具體涉及到：在改革進程中到底如何實現黨的意志和人民意志的統一，如何實現黨的領導和依法治國的銜接統一，在某些領域，黨的領導權的運行如何同國家政權機關的具體的權力運行相互協調、統一？
這是中國的執政黨的建設和制度改革的超級辯證法。一方面，中國共產黨執政，本身就是目的，不能從西方憲法政治角度將之解讀為實現人民意志的工具價值。但另一方面，依法治國和人民民主相對於黨的領導來説，同樣既是手段，也是目的。實現三者的有機統一，是中國特色社會主義政治體制的內在要求與核心要義。關鍵在於要從理論和實踐上解決中國憲法政治秩序內實現黨的領導的具體化的改革要求和保持國家權力相對自主性的內在關係。
一方面，黨章規定黨必須在憲法和法律的範圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。但另一方面，新的黨建敍述的核心在於要實現黨的領導的具體化，這同改革開放初期提出來的黨政分開的提法具有極大的差異性，今天影響黨的制度改革的關鍵，是一種嶄新的觀念秩序和精神氣氛。
十九大報告顯然把這個上述雙重任務放在了顯著位置，在報告第三部分14條方略的第一條，在強調“黨是領導一切的”同時，重點強調要改善堅持黨的領導的體制機制；在報告第六部分第五條，在深化機構改革的表述中，提出統籌考慮各類機構設置，從後文提出的“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合並設立或合署辦公”的改革設想來看，這裏的“統籌考慮”不同於過往的行政機構改革，重點説的要將黨和國家機構的設置形式加以統籌考慮。
以上這些是十九大報告提出的新時代黨的建設要有“新氣象、新作為”的主要內容，實際上需要解決的核心問題就是如何更好地通過機構化、機制化的方式，把黨的領導權的具體化落實同國家權力機關的運行結合起來，從而進一步把黨和國家體制，把黨的意志和權力同國家機關的權利及其背後的人民意志、法治意志更好銜接起來、統一起來。
4.國監委改革的政治意涵
從雙重意志和雙重任務的角度認識改革實踐，便於加深我們對一些改革難題的理解。針對國家監察委改革試點全面鋪開，有學者提出“中國監察體制改革，除非修憲別無選擇”，這種觀點正確指出了國家監察委改革可能涉及到的憲法政治的難題，但是顯然僅僅強調修憲這種“文本”意義上的改革，模糊了這次改革的性質，也嚴重低估了這次改革的複雜性。
2017年1月19日 中國首個省級監察委員會掛牌 圖/視覺中國
這次改革既然是一次政治體制改革，那本質上就需要將之理解為一個政治實踐過程和動態的權力調整過程。在這個動態的權力調整的實踐層面，在黨和國家事業的各具體領域，如果僅僅強調“黨是領導一切的”，而忽略了十九大提出來的“改善堅持黨的領導體制機制”以及“加強和改善黨對國家政權機關的領導方式”的豐富內涵，無論在理論還是實踐層面，同樣也是不可取的。
在立法、行政、司法、國家監督、社會治理等各領域，以立法領域的改革最易於操作，成效最為顯著。四中全會決定提出全國人大的重大立法要經過黨中央審議，黨的重大決定要經過全國人大立法跟進，這在一定程度上明確了黨對國家機器的監督和領導方式，實現的領導方式的具體化，從國監委試點改革的啓動過程來看，黨中央政治動議，全國人大立法跟進，體現了黨的政治意志和立法過程的相互銜接、統一，體現了“善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志”的任務和目標。
但是在其他各領域中，在黨的領導和國家機構權力的運行過程中，一些深層次的矛盾和衝突實際上還是非常明顯的。例如在司法體制改革、國務院金融監管、國有企業改革當中。單方面落實黨的領導機制，有時會同行政權力必要的自主性、專業精英的管治思路、社會協同治理邏輯、法治邏輯等存在一定的內在張力。
例如在國有企業中，如果不能夠把黨的領導的體制機制同企業負責人制度和專業精英的積極性相結合，可能產生領導機制的運行不暢，產生消極影響。在行政監管部門，如果不能很好地協調政治領導同專業精英的關係，可能會影響一流人才的積極性，甚至將專業精英從體制中擠壓出去，轉向被監管方，甚至走向體制的反面。
在反腐敗領域同樣如此，僅僅強調黨內監督權的運行，缺乏黨和國家反腐敗機構的統籌協調，缺少法治化的保障作為反腐敗的基礎和依據，也會在反腐敗鬥爭中面臨極大的工作機制方面的制約，甚至在社會上產生極大的消極效應。例如在“新時代”的第一階段，中央紀委推動的“紀法分開”、“紀嚴/先於法”的改革實踐，有利於落實黨的先進性，凸顯黨內監督的高標準，後來發現，這種做法可能存在一些問題。比如，黨內監督單方面運行，監督權的落實方式缺乏法制保障，“雙規”的法外運行就是例子。又比如，紀法分開後，黨的紀律檢查機關到外資機構辦案，又比如到海外追討，非國家機構的性質使其面臨監督執紀的尷尬。
又比如，黨內監督實踐中執紀工作的許多環節和法律無法銜接，沒有銜接機制。黨的執紀審查和司法機關司法審查“兩張皮”，刑事訴訟法對於黨的紀檢執紀審查取證未加以確認，因此取證在司法意義上不具備法律效力，造成實踐中證據轉換法律基礎缺失、轉換機制缺失。更為重大的影響在於，在紀律檢查之後轉交司法機關審查公訴後，檢察院和法院主要依據法律而非黨內法規定案（但是我國反腐敗立法相對滯後），因此司法機關的判處往往情節較輕、懲罰力度較輕，同嚴苛的黨紀處分和嚴厲的政治表達之間對比鮮明。從執政黨的角度來看，這個反腐敗的分散過程阻礙了自身的政治意志向國家法律意志的有效轉化。
**在這個意義上，國監委改革確實承擔了探索統籌協調黨的領導權和國家政權機關權力運行、依法治國之間關係的重大政治使命。**這次改革探索的關鍵環節是是“合署辦公”以及和合署後的新機構的職責權限、權力運行的問題。1993年，中央基於“反腐敗形勢嚴峻”的判斷，推動中紀委同行政監察部第一次“合署辦公”，由中央紀委統一向中央負責。黨的十九大基於“反腐敗形勢依然嚴峻複雜”，確立中央紀委同國家監察委的“合署辦公”，這次合署辦公的特點不僅在於國家監察委的規格更高，而且性質也更為明確：合署後成為黨統一領導下的國家反腐敗機構。從機構設置到職責權限，既是在黨的領導下，又完全建基於憲法法規和黨內法規之上，兩個牌子，一套班子，同體運行。特殊調查權的使用（包括黨內紀律檢查）則完全依據全國人大即將頒佈的《國家監察法》的賦權，涉及公民權利的紀律審查不超越任何法律界限。
合署辦公的形式首先體現了改革的問題導向，儘管在憲法文本角度還需要進一步夯實改革的法治基礎，但就問題導向的落實來説，這次改革一定程度上解決了目前黨和國家反腐敗體制機制所存在的一些棘手的問題。從改革實踐的效果來看，改革後分別解決了原有反腐敗力量覆蓋面窄、力量分散的問題，通過整合力量，實現了黨內監督和對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，實現了預防腐敗、打擊腐敗和反腐敗黨內法規建設和國家立法工作的同流程管理、全鏈條資源整合；新成立的國監委提高了政治規格，解決了反腐敗國際間不對等合作的問題，而通過合署形式同時也保障了執政黨在國際反腐敗領域能夠有效傳導自己的政治意志。通過《國家監察法》將明確監察取證標準要與刑事審判相一致，實現了黨內監督同司法審查的相互銜接，解決了紀發不暢的問題。新建立的國監委解決了政治規格與執紀監察合法性問題，提高了反腐敗國際合作的機構規格等。
但是從黨的機構和國家監察機構的權力運行機制來看，合署辦公和同體運行的形式，確實體現了王岐山在2017年兩會提出的黨政“分工但不分家”的觀點。合署後黨政機構內部工作流程不分家，對外根據職責需要做必要的分工。內部並不做黨政區分，黨內監督和國家監察，一套程序審查，一個流程走完，同步完成黨紀處分、政紀處分和國家監察意義上的準司法審查任務。對內一套人馬、一個權力結構，對外則根據不同需要靈活行使黨內監督權和國家監察權，例如在海外追逃，就以國家監察委的形式和麪貌同國際組織和其他國家的國家級反腐敗機構對接。本質上，合署後的黨和國家監察機構，是一個統治結構（本質上黨政本來就是一家）的不同“分身”。
很顯然，改革之後這種新的黨政機構的形式確實不同於一般國家機構，説它是一種政治機構，名副其實。但是這種機構形式是否適宜於其他領域，是否可以作為十九大報告提出的“探索省市縣職能相近的黨政機關合併或合署辦公”的參考形式，以及合署後長期運行會帶來什麼結果，是否真正有利於落實黨的領導的具體化、把中國共產黨執政的制度優勢真正轉化為治國理政的實際效能，可能還需要進一步探索和觀察。
但是總的來説，這次試點改革無論就理論還是實踐意義都是巨大的。最為總要的一點啓示是，作為對這次改革基本出發點的認識，絕不能借用西方憲法政治、文本主義做不切合實際的抽象規範，而是要在中國共產黨的領導、依憲執政和人民民主的“三統一”上完整理解中國憲法政治秩序的理論內涵與實踐要求。從政治實踐角度看，作為一次重大政治體制改革，根本在於這次改革是為黨和國家權力關係的深度調整做準備，是以加強和改善黨對國家政權機關領導的體制機制、更好實現黨的領導和依憲執政相統一為問題導向的實踐探索過程，而不是“一次過”的憲法文本調整。顯然，要實現改革的目標，在進行充分的政治實踐之前，絕不是一次所謂的“修憲”就能一蹴而就的。
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