曹錦清、劉炳輝：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰
【文/觀察者網專欄作者 曹錦清 劉炳輝】
黨的十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這一表述的重大理論和現實意義，目前還未被學術界所充分意識到。
首先，中國現代化轉型歷程中，圍繞政治問題的思考與爭論，長期被西方的“政體問題意識”牽制大量精力和智慧。但我們首先要意識到“政體問題意識”是西方的特殊傳統和經驗，並不具有普世性，中國的傳統政治問題意識更集中在“政道問題”和“治道問題”1，注重的是實質，而非形式。
其次，即使從學術上討論“政體問題”，也應該意識到西方自冷戰中出於意識形態對抗需要將政體問題簡化為“民主/專制”兩分法，是缺乏嚴肅和嚴謹的。因為政體問題是一個歷史問題、具體問題，需要探討其歷史傳統、客觀條件、時代問題等諸多背景，而絕非是一個抽象的形而上學問題，抽象地大量討論政體問題，弊多利少，尤其是對於我們這樣一個還處於戰略追趕和民族復興前夜的大國而言。
第三，治理問題才是當代中國的真問題。具體在文件表述的就是治理體系現代化和治理能力現代化兩個方面，這就將我們的問題意識從西方設置的議題中拉回到中國的時代真問題上來，這是執政黨睿智和理性的表現。
同時顯而易見的是，中國國家治理體系和治理能力現代化是一個動態過程，即隱含着從傳統的治理體系向現代轉型之意。當前的理論關注往往聚焦於“過程”與“目標”，如近年流行的對西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹2，以及圍繞黨政科層運作機制的項目制、行政發包制、運動式治理、錦標賽體制、策略主義、簡約治理等3。
但在這股學術潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統”，即傳統的中國國家治理體系是什麼？有哪些核心特徵？為何需要轉型？傳統的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發揮着怎樣的影響並規制着選擇路徑？要回答這些問題，必須回到歷史的宏大視野中對傳統治理體系進行梳理。
本文認為從傳統農業社會向現代工商業社會及後現代信息社會轉型過程中，中國從一個“靜態社會”向“流動社會”轉變，這個轉變構成了中國國家治理體系和治理能力現代化的長期與根本挑戰。中國傳統社會經過漫長的摸索，逐漸形成了針對治理“中原農耕鄉土社會”和“邊疆遊牧流動社會”兩種不同社會基礎之上的“上層建築”：即“郡縣制+六部制”和“盟旗制度”的二元國家治理體系，這個二元體系以郡縣制為核心和主導，筆者稱之為“郡縣國家”。
自元朝開始，這種二元體系初見端倪，及至清朝日臻成熟，美國漢學界興起的“新清史”潮流中提出的“內亞史觀”無非是對邊疆中國的重要性予以突出和強調，“但清朝多元治理的成功，可能恰恰不是‘多元’的成功，而是背後‘一體’或‘同體’的成功。實際上，正是‘多元一體’的治理模式，是清朝相對於元朝的成功之處。……‘大一統’作為中華體制的制度精神卻始終貫徹於中國歷史當中”。4
隨着新中國的建立，持續兩千年的代表治理靜態社會核心經驗的郡縣制達到了頂峯，終於在新疆、西藏、內蒙古等邊疆地區最終確立而覆蓋全國。“郡縣國家”在這種一體化的過程中發揮了重要作用，至今依然發揮着重要影響。“郡縣國家”具有四大支柱：中央集權為核心導向、文官制度為中層支撐、鄉土自治為基層設計、行政區劃為技術保障。
看似郡縣制一統天下時另一個趨勢卻日趨明顯，即近代尤其是改革開放以來，中國逐漸進入一個高頻率、大規模、長時期、廣空間的“流動社會”，“流動中國”已是事實並將是長期的趨勢。“郡縣國家”的靜態社會治理經驗出現了嚴重不適應，國家治理體系自清末開始的長達百年調整與變革過程至今尚未完結。
一言以蔽之，作為上層建築的整個國家治理體系與其對應的社會基礎結構之間發生了深刻的不適應。這對關係才是當前中國國家治理體系現代化問題的最核心命題，而並非簡單的政府間的層級關係、部門關係等科層制內部的組織社會學問題，或者幹部行為動機、行動策略等行為主義導向的研究。
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一、鄉土與郡縣：傳統中國農業社會結構與國家治理體系
中國近代以來面臨的“三千年未有之大變局”的要害在於，整個社會的生產方式和性質發生了完全不同於農業社會的轉變。我們在農業社會歷史階段長期領先於世界的一整套治理體系、意識形態、制度規範都面臨着失效的危機。中國農業社會的國家治理體系可以簡單概括為“郡縣制+六部制”。
郡縣制，核心在於“中央集權+文官制度”，中央集權解決的是中央和地方關係的價值取向問題，以中央集權為主導，以皇權為最高象徵，自秦朝始延續兩千年基本穩定。過去人們常常集中於探討“集權”的是與非，但卻忽視了，產生集權“與否”的問題來源是“央地關係”。
為何“央地關係”會成為一個如此突出而帶有根本性的問題？因為“大國的治理，註定和小國的治理很不相同。首先是基本的制度，即憲制/構成（constitution）不同。例如，小國就不大會有什麼地方割據或分裂的風險，也很難説什麼中央與地方關係。而中國至少從西周分封諸侯開始，就一直有一個大致可謂‘中央與地方關係’的問題。”5
中央集權的政治功能，根本在於保障國家的版圖統一，而國家的統一對百姓而言是安居樂業的前提條件，否則分裂必然導致內戰，內戰則百姓生靈塗炭。對於我們這樣大版圖、人口眾、多民族、多宗教、區域差異極大的大國而言，維持統一無疑具有政治上壓倒一切的優先性，也是任何執政集團先進與否的關鍵指標。對中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今並不過時。
由此，我們才能夠理解為何中央集權對於我們這樣國家的治理體系和治理行為具有如此深厚的影響和心理基礎，以至於今日依然規制着我們變革的基本方向和選擇空間。一味倡導“多元”，顯然是與這個“郡縣”傳統相去甚遠，在實踐中也很難成為各方的首選方案。
文官制度是中央集權的手段和方式，中央派遣流動的不可世襲的官員到各地就職實現治理任務，所以中國較西方更早實現了中央集權和文官制度，兩者不是偶然的，而是有關聯性的內在，這一點在過去討論郡縣制時常常被忽略，僅僅注意到其央地關係的價值取向，而忽視其催生的實現手段。
六部制，解決的是部門關係，是農業社會治理的分門別類的精細化，代表着農業社會治理事務專業化的成熟和定型，自隋唐始延續了千餘年，六部制的發達與早熟，本質上也是文官制度的成熟與發達。從科層制的角度看，郡縣制代表“層”的問題解決，六部制代表着“科”的問題解決。
由於郡縣制在這個科層結構中佔據核心位置，所以下文中除非特別註明，一般以“郡縣制”代指整個“郡縣制+六部制”的傳統漢族農耕地區的國家科層治理體系。
（一）中央集權
從封建制向中央集權的郡縣制過渡，在中西方歷史上都出現過，並且都不順利。只是相對而言，中國出現的較早並基本完成了這個過程。
中國在整個春秋戰國時期，從封建制向中央集權的郡縣制過渡。秦朝打下了基礎，漢初重新恢復半封建半中央集權的郡縣制度，郡和國並存，國王多是劉氏家族子弟，後引起“七國之亂”，到了漢武帝時期逐步收權。此後歷代王朝都有封王制度，實為半封建制度。晉朝建立以後封了八王，武帝死後“八王之亂”。然後漢政權被迫南移建立起東晉。北方動盪100多年後進入少數民族拓跋氏建立的北魏，進而到北周一直到隋統一，只有300多年時間。
唐代，“安史之亂”以後地方勢力也坐大，史稱“藩鎮割據”。9世紀初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結這段歷史經驗。中國在宋代以後南北方關係逐漸變化，政治中心和經濟中心遠距離地分離了，此影響極其巨大。唐朝的藩鎮格局，整個河北、山東都是地方藩鎮控制，中央缺乏足夠的實力反制。京杭大運河開通的意義非常，溝通了南北，國家更便利地從南方汲取賦税增強中央財政能力，此後中央可以調集足夠的力量抑制藩鎮。故唐以後，再無地方藩王可以造反成功，僅明朝的朱棣是個極偶然的例外。
相對於西方中央集權的高度困難和不徹底，中國是比較特殊和幸運的，秦漢以後中央權力持續擴大，到宋代以後佔據絕對主導地位，地方權力日漸式微。
儘管如此，新中國的締造者毛澤東對於國家分裂割據的擔憂從來不曾放鬆過。“文革”後期的1974年，“批林批孔”運動中毛澤東特別推崇柳宗元的雄文，“熟讀唐人《封建論》，莫從子厚返文王”。毛澤東還在1973年年底完成了八大軍區司令員對調，讓司令員們齊唱《三大紀律八項注意》歌，唱完以後司令員們就帶着秘書迅速赴任了，這為後來接班者奠定了國家統一穩定的基礎。
同時也要看到，中華人民共和國成立以來的60餘年中，中央與地方的關係變動一直處於波動之中。“一五”計劃建立，中央權力和各部委權力極大，毛澤東感覺不妥，遂將權力下放。但又放得太徹底了，1958年時地方上已出現諸多亂象。所謂“一放就亂，一亂就收，一收就死，不斷循環”。
改革開放的30年，整體是中央向地方放權，以至於地方市、縣、鄉各個層級都有權力或能力把農民的土地聚集起來。這種狀態的優點是高度競爭政績，百強縣、百強市的評比很受各地歡迎。缺點是各地的差異性擴大，而這樣就使得中央統一的法規無法貫徹到各個地方去。十八大以來，中央對此再次進行調整，加強了中央權威性。
農業社會需要農民穩定地進行耕種，從剩餘非常有限的千家萬户中汲取税收維持上層建築，進而保持整個社會的穩定。而郡縣制恰恰具有定居的功能，這源於郡縣制首先要“編户齊民”，即“地不動、户不動、人不動”，目的在於把人固定在土地上。“所謂‘編户’，是指正式納入國家户口登記序列的人口；所謂‘齊民’，是説凡登記入國家户籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原則上都要納税服役，在這一點上，大家彼此彼此，不分你高我低。”6古代農業社會的流動速度比較低，人被固定在土地上後就定居了，税收也因此穩定了。
楚漢之爭時，劉邦可以勝出，就是因為有蕭何提供穩定的後方財税兵員保障，打敗了可以東山再起。蕭何何以做到？因為當時關中平原和成都平原兩地農業已比較發達，他們竭力打通兩地的通道，戰國時期秦國也是因為掌握這兩個地方就具備問鼎中原的實力。蕭何掌握秦國的所有户籍錢糧資料，其實只要掌握了户籍，就必然掌握賦税錢糧。民政部門的户口工作，就是為賦税服務的。那時關中平原和成都平原都比較肥沃，關中有足夠能力供養中央的官僚管理人口，再有成都平原支持，實力極強。而項羽卻沒有一個蕭何式的人物，也缺乏足夠的後勤和穩定的後方。
但這種功能也並非一勞永逸，一般到了王朝中期，這種郡縣管理也會慢慢失效。因為人口膨脹，加之權貴的土地兼併活動難以抑制，一遇天災就會導致失地農民食不果腹而不斷流動。如太平天國運動，因廣東人口眾多，一部分湧入廣西，以致現在廣西東部的語言都是粵語。太平天國的幾個領袖多數祖籍廣東，只有蕭朝貴是土著。外地人到了廣西，難以獲取土地，只能到山裏去砍柴燒炭，地方政府也難以管理。外來的和本地人就容易起衝突，搶地搶水，地方政府也不知如何處理，因為原來的職能裏也沒這個設計，就採取簡單鎮壓的行動，結果導致事態擴大。
這裏需要補充一點的是，為什麼在邊疆少數民族地區無法實現郡縣制？因為郡縣制在漢族農業地區實行的社會條件，少數民族地區恰恰不具備。邊疆地區往往是生產技術不高、地廣人稀、農業剩餘有限。歷史上，往往是當漢族人進去之後，提高了當地的生產力水平，農業剩餘增加，可提供的賦税上漲，養得起官了，所以才會先有一個縣官，設立郡縣制。可供養的財政人員越來越多之後，職能才進一步分化，才有縣一級的六部制與中央對應。所以一定是先有郡縣制，再有六部制。
現在輿論時常抱怨縣委書記權力過大，不受約束。為何他的權力這麼大呢？因為歷史上傳統的縣官權力就很大，不受約束，他並非代表一個個體，而是代表條塊裏的“塊”，是一個行政層級的人格化象徵。在省一級的設置上是要相互制約的，因為省一級規模就比較大，具備造反的條件了。所以省一級分權制衡，總督、巡撫、按察司等互相監督制約。縣一級沒有這一套設置的，因為縣一級的力量還不至於能夠造反。當然這樣一種約束較少的縣官權力，是否還適應今天的社會需要，值得思考。
對於為何小農為主的農業社會時期就往往傾向於形成中央集權的上層建築，迄今為止依然是馬克思的回答最為經典。馬克思認為，“（小農）他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，並從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農的政治影響表現為行政權支配社會”。7通俗地講，就是小農的社會基礎支持中央集權的治理方式。
馬克思的這個重要論斷和判斷，對我們今天的理論和實踐依然具有極其重要的意義。尤其是當我們將“小農”替換為“小生產者”時，如果這個結論依然是有效而成立的，對我們思考當下和未來的中國國家治理體系和治理方式，將會產生重要影響。
中央集權為的是國家統一，國家統一從底線的角度看是避免內戰和生靈塗炭。於積極的角度看，統一意味着國家存在整體利益，而且這個整體利益是可以被發現認識的。整體利益往往與長遠利益相關聯，要實現長遠利益就要克服短期的困惑、誘惑與掣肘，可以長期執政的領導集團殊為重要，制定穩定的中長期發展規劃必不可少，高效奮進的文官隊伍則為關鍵。
（二）文官體制
郡縣制解決的是央地關係的原則導向——即中央集權，中央集權原則的一個具體實現方式就是“流官”制度，中央可以派遣官員到各地就任主政一方，而不許地方官僚或貴族世襲治理權。所以郡縣制的邏輯中就包含着官僚制，儘管傳統中國的官僚制度與現代幹部制度還是有很大差異，但畢竟官僚制的傳統肇始於此。
中國傳統農業社會用郡縣制解決了中央與地方的關係問題。因為農業社會的管理事項比較簡單，靜態的社會的治理職能容易漸漸穩定下來。“吏户禮兵刑工”六大部門可以涵蓋農業社會的主要社會治理事務。唐以後就固定下來這六個部門，到了清朝皇太極時期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要是户部和刑部這兩個部門。核心是户部，它管户籍、土地、税收。刑部管治安。還有就是工部，管一些水利建設、道路、城牆等。
中央的職能容易做到細緻分化，但到了地方就捉襟見肘了，縣官只能統籌都管了。在縣級層面，其實很多事情管不過來就不管了，所以中國古代鄉土社會主要依靠鄉紳自治。“日出而作，日入而息。鑿井而飲，耕田而食。帝力於我何有哉！”這樣的民謠更符合絕大多數古代中國農民生活的實際感受。傳統農業社會鄉村裏不實行科層制，就是因為農業剩餘有限，養不起那麼多“官”。“到了清代，在縣衙設置了三班六房，三班即皂、壯、快班，六房即吏、户、禮、兵、刑、工房。”8
六部制到了清朝後期就難以維繫了。中央層面，因為西方入侵而無力抵擋，被迫將“外交事務”上升為重要政府工作內容，遠非以往理藩院職能所能涵蓋，不得已需要成立一個機構“總理各國事務衙門”專門對應和處理與西方人的關係，放到跟六部平級尚無法獲得西方認可，最後是高於六部，相當於今日的副國家級了，由恭親王負責。此時，傳統“六部制”被突破並一發不可收。地方層面，外交事務顯然不是地方治理工作的突出內容，但大量農村人口進入城市導致的秩序混亂和市政基礎設施破敗不堪，成為突出的城市治理問題，“警察局”的出現成為地方政府職能與機構變革的突破口和切入點。
“警政的興起是我國城市管理向現代化轉變的重要標誌性事件，對中國城市現代化進程意義十分重大。”9“北京警察負責人口普查、公共工程、消防、救濟貧困、公眾健康、公共衞生及社會治安等。”10“晚清警察在中國城市出現後，扮演的角色是多重性的，可以説超越了現代意義上的警察職能，更類似現代城市政府，可以説是傳統官衙門向現代城市政府轉變的一種過渡型管理機構。”11
民國政府時期，由於持續的內外戰爭導致政府無法正常穩定運轉，這方面不再贅述。中華人民共和國成立後，我們可以注意到計劃經濟時代的政府部門，明顯具有傳統社會不具備的以工業革命和促進生產計劃性質的政府部門。改革開放以來則以促進市場經濟發展和服務為主導，行政機構改革幾乎是每五年就有一次，變動頻繁。但總體的趨勢顯然是，現代黨政治理機構數量遠遠超過傳統農業社會。
僅國務院部門而言，“2013年3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案公佈。這次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革後，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門由2008年的27個變為25個”。
除了政府，還有黨、人大、政協、紀委、軍委等組織下轄的諸多部門。筆者曾經細數過一本縣政府印製的內部通訊錄，各套班子的部門加起來近百個。從“六部”向“百部”的轉變不過是百十年的時間，足見社會管理服務職能的增長之迅速。
對於這種職能部門的增多與轉變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來看。畢竟古代社會縣衙裏不需要教育局，也沒有交通局，還沒有城管局、環衞局，等等。這些職能部門都很好地體現社會的發展變化。在迅速的變動中，有些老的政府職能部門可能某項工作職能消失了，但編制還存在，所以工作人員平時閒散，被輿論批評為官僚機構人浮於事。但還有的部門非常繁忙，手忙腳亂地在適應這個變動的社會。
當人口流動之後產生新的社會管理服務需求，政府設置新的部門來管理應對，這事從理論上是簡單清晰的，但實際運作中往往極其困難和波折重重，因為科層制下的部門設置往往需要全國統一，有的地方有這個需求就設立新部門，有的地方沒有這個需求就不增設，那麼大一統的格局就破壞了。這是設新部門背後涉及的中央集權統一與地方自主性之間的矛盾問題。是否需要給地方黨政設置行政管理服務機構的自主權？給到什麼級別？可以設置哪種類型的機構？條件需要哪些？這些都是非常具體而真實緊迫的當代中國地方治理問題。
從西方國家的發展歷史來看，它們也概無例外地發展起了官僚制，地方的權力逐步收為中央所有了，但其起步時間和過程都較中國坎坷得多。
在歐洲諸國行政官僚體制中，法國大約1500年以後就最早發展起來了，路易十四時期達到一個高峯，其官僚制是反封建制過程中實行的中央集權的郡縣制度。
在英國，13世紀初英王集權，結果被貴族聯合起來打敗了，1215年簽署《大憲章》，貴族議會制確立。由此可見，議會民主制是封建制的一部分，是當初反中央君主集權的產物，確立了貴族的權限。當時的英國主政者都是貴族，何來資產階級？英國議會採取兩院制，上院全是貴族，下院日後才逐漸對資產階級開放。英國從封建制向中央集權制的過渡，一直極其困難。
美國，建國時間較短，且一開始就是自下而上組建的國家，“自由”成為最核心的價值觀，“不信任政府”是傳統，在這樣一個國度實現中央集權的難度自然可想而知。即便如此，現在西方各國的中央政府承擔的責任也是越來越多，所以雖然表面上保留一些地方自治系統，但趨勢也是日益弱化了。
馬克思對國家機器和官僚制的批判是全面而徹底的，尤其是針對法國當時的變革寫作的《法蘭西內戰》和《路易波拿巴的霧月十八日》都有專門章節闡述。法國的行政官僚體制在大革命以後就完備起來並不斷變動。對於國家，《法蘭西內戰》時期的馬克思和恩格斯認為“國家無非是一個階級鎮壓另外一個階級的機器”，國家是“一個廢物”“一個禍害”“一個要由社會供養的寄生贅瘤”，“一個凌駕於社會之上的寄生贅瘤”。12
馬克思在總結巴黎公社的經驗時，最核心是兩條：國家消亡和公務員普選。他認為無產階級不能簡單地掌握官僚機器，要摧毀它。第一條就是取消官僚制，第二條就是官員的工資不能高於普通職工的工資。當然後來的歷史我們已經看到了，列寧根據實際情況修正了國家消亡的理論，“一是把無產階級專政等同於無產階級國家，二是把國家的存在時間無限期地推後了”。13
有趣的是，在此問題上托克維爾和馬克思的意見是基本一致的。托克維爾在其《舊制度與大革命》和《論美國的民主》中也都有詳細描述。早於馬克思的《黑格爾法哲學批判》之前出版的《論美國的民主》中，對於民主制度和國家消亡，托克維爾寫道：“在新英格蘭，公民是通過代表參與州的公共事務的。不是這樣辦不行，因為無法直接參與。但在鄉鎮一級，由於立法、行政和立法工作都是就近在被統治者的面前完成的，所以沒有采用代議制。”“鄉鎮的公務活動是極其繁多而又分得很細的。但是，大部分行政權掌握在幾個每年一選的名為‘行政委員’的手裏。”“於是，在美國鄉鎮，人們試圖以巧妙的方法打碎（如果我們可以這樣説的話）權力，以使最大多數人蔘與公共事務。”14
托克維爾和馬克思都看到了美國是一個民主國家，沒有官僚和常備軍，而這兩點恰恰是傳統和現代國家都非常重要的特點。馬克思對這兩點特別重視，認為用民兵來替代常備軍，用民選來替代官僚，廢除軍隊和官僚。那麼美國沒有常備軍、官僚，因而税收就少了，而且都是民選的官。同時，馬克思又看到美國的高度腐敗，民主和高度腐敗是相伴生的。那麼如何遏制腐敗呢，他建議進一步民主，用隨時可以撤換來替代四年一選。
當然我們現在可以總結出來，選舉並不是腐敗的天敵，法治才能約束腐敗。美國自身也在其19世紀後期陷入了極其嚴重的分肥政治泥潭中，激起了社會各界的普遍不滿，最後在“扒糞運動”中推動了現代文官制度（官僚制）的建立才予以一定程度的克服。
今日我們看到所有的國家都存在着官僚機器，而且日益完整，軍備競賽也是愈演愈烈。這或許就是理想與現實之間的距離。韋伯對官僚制（科層制）的分析總結，與日後的歷史相對更接近一些。按照其理想類型的方法，科層制概括起來主要有以下幾個特點：專業分工、權力等級、注重文書、規章制度、非人格化、鐵飯碗。15
總而言之，科層制體系管理一個常態的、人口流動性少、區域差異性小、階級分化弱的社會，是很有效的。反之，則會捉襟見肘，難以應對。中國現在要認真思考的是，幾千年的中央集權郡縣制度一直保留到現在，這個制度是不是適應當代中國經濟社會需要，抑或是一種落伍的東西？
（三）鄉土自治
傳統農業社會的上層建築比較簡單，以“六部制”為典型體現，而基層農村社區則以“鄉土自治”為主導。之所以能夠實現鄉土自治，源於農業社會要處理的人際關係也比較簡單，“三綱五常”足夠解決多數日常問題了。整個社會人際關係的核心有兩條，一是平輩的男女之間關係，夫為妻綱；二是縱向的父子輩關係，父為子綱。
但現代社會的流動性增強了，要處理的關係複雜很多了。無法簡單用熟人社會中的倫理道德來解決，而必須依靠更加專業化和強制性的法治科層體制來處理陌生人與半陌生人之間的社會事務。
現代社會，到縣一級還是科層制的，還是專業化的管理，但到了鄉鎮就不行了，村就更做不到了。所謂的“上面千根線，下面一針穿”就是這個狀態的真實寫照。科，就是“條”，是一個社會里穩定的某一類專業事務管理工作。到了鄉鎮無法完全落實，就混在一起幹了。有關鄉土自治的研究汗牛充棟，本文就不做過度展開。
（四）行政區劃
行政區劃之所以被筆者列為郡縣制的四大支柱之一，源於它是實現中央集權的一個技術保障，儘管這個技術細節往往被政治制度研究者所忽視，僅僅被輿地學或政治地理學者所注意。郡縣制，本質上是一種國家治理的空間制度安排，其採取的原則導向是中央集權的，其行動主體是文官集團，但其最終註定無法迴避技術上的行政區劃的地理因素問題。
“夫仁政，必自經界始”16，中國傳統社會於行政區劃問題的經驗總結一直高度重視，自元朝起，最終“犬牙相入”原則取代了“山川形便”原則而佔據主流17。這種空間上的變動往往是極為緩慢的，不易為擅長制度和行為研究的學者所洞察的，只有放在歷史的長河中才能窺探其深遠影響和重要意義。
行政區劃是傳統郡縣制的題中應有之意，此處特別強調，只是突出郡縣制是一個“空間問題”。而當大流動時代來臨時，這個“空間問題”的原有解決方案的社會基礎裂變了。過去講“郡縣治，天下安”，是因為絕大多數小農一生都不會走出自己生長生活的縣，農業時代的交通、信息流動皆較為困難，進而人口流動也十分困難。
建立在地理限制基礎上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問題是“天下已不安（大流動），郡縣何以治？”此時再一味抱守古訓而不解其中的條件和基礎，則無異於刻舟求劍了。在高鐵航空四通八達、網絡全面普及、資金全球湧動、人口大規模流動的當代中國社會，諸多社會治理事務的解決顯然早已經突破郡縣的範圍，需要國家進行大範圍統籌的事務越來越多。“天下安”的地理基礎還是不是“郡縣”，成為一個我們不得不認真思考的問題。而當前學界在討論縣域治理、縣域政治等問題時，往往沒有走出傳統觀念的窠臼，多集中於政治與治理，而忽視了縣域的時代意義已經悄然變化。
二、遊牧與盟旗：傳統中國的北方邊疆社會結構與國家治理體系
除卻漢族聚居的中原和南方的農耕區域外，在邊疆中國則是另外一番景象，這裏長期不以農耕作為主要生存方式，上層建築自然也不是郡縣制與六部制的組合。傳統中國的北部邊疆盛行遊牧生活方式，以盟旗制度作為主要管理制度。西南山區則是農業狩獵相結合，以土司制度為主。本文主要關注靜態社會與動態社會的不同治理經驗，西南土司制度主要體現在相對於中原開放核心地帶而言封閉緣邊地帶的治理經驗，所以不作展開論述。
（一）遊牧邊疆：農業時代的流動社會
相對於農業社會的生活方式已經成為多數中國人的常識，遊牧生活方式則略顯生疏，在此需在基本背景上稍作補充。從概念上講，馬克思給“遊牧”一詞所作的定義為：遊牧，總而言之流動，是生存方式的最初形式，部落不是定居在固定的地方，而是在哪裏找到草場就在哪裏放牧，所以，部落共同體，即天然的共同體，並不是共同佔有和利用土地的結果，而是其前提。18
莊孔韶在《人類學概論》中論述人類生計方式時提到的“遊牧”定義：遊牧（nomadism）一詞（和遊獵、遊耕）同樣標明這也是一種具有流動性的生計方式。在全球不同的環境中，絕大多數牧人依賴自然生長的草場提供生計基礎，放牧着牛、駱駝、綿羊、山羊、馴鹿、馬、美洲鴕、南美羊駝、犛牛等各類羣居動物，並依靠畜類提供的肉、奶、奶製品、毛等產品維持生計和生活。19在《文化人類學》中，哈維蘭將“畜牧”定義為：在一種社會中，人們把放牧啃食牧草的動物看作是理想的謀生方式，而且把整個獲部分社會的遷移看作是正常的獲自然的生活方式，把“Transhunmance（轉場）”定義為在不同環境地帶之間嚴格地根據季節流動的模式。20
吳寧在綜合學術界對遊牧的不同界定後，將傳統上的遊牧重新界定為“遊動型畜牧業”，他認為遊牧（nomadism）：指一種依靠牲畜的生存方式和經濟系統，其中涉及的羣體（部落、聯户）攜帶起主要家產——牲畜在一定地域範圍內進行間歇性或週期性的空間遷移，以保證在特定環境、經濟和社會政治條件下的生活。“Transhunmance”在中文裏常被譯為“遊牧”，該詞最早是指法國南部阿爾卑斯地區的一種放牧方式。21
圍繞着長城一線，幾千年來北方遊牧民族與漢族農耕文明展開了持續的拉鋸戰，先後興起的匈奴、鮮卑、突厥、契丹、蒙古、女真等不同力量，隨氣候週期冷暖而不斷南侵。宋之前漢族勝多負少，宋之後則勝少負多。
在農業文明時代，漢族人在人口、經濟和文化發展上均佔據更為優勢的地位，長期以來一直以主流文明和中心地位自居，對生息繁育於北方草原大漠的遊牧民族缺乏深入的瞭解，往往持有各種偏見和想當然的誤解。大概最流行的就是一句“逐水草”，由此聯想到的大約自然是自由、居無定所、流動、出沒沒有規律而難以管理、無組織無紀律、生活艱辛、驍勇善戰、粗魯野蠻等。
這些聯想有些是對的，有些則是缺乏瞭解的無知。據《史記•匈奴列傳•第五十》記載，匈奴“隨畜牧而轉移……逐水草遷徙，毋城郭常處耕田之業，然亦各有分地”。22“分地”正是遊牧民族邊界的表述，並非漢族所想象自由自在漫天遍野的馳騁。不但在空間邊界上有所固定，在時間上也遵循特定的規律進行“轉場”。“轉場是遊牧規律的一種體現，這種規律保證了遊牧社會的流而有序，動而不亂。”23他們不固定在一個土地上耕種，而是到處放牧。把牛羊圈在一個地方，是無法生活下來的，草不夠吃，必須逐水草而居，遠距離放牧，一定季節再返回，即“轉場”，或者半耕半牧的生活方式。
我國西南西北地區，一個縣的面積經常跟東部中部地區一個省一樣大，就是因為地廣人稀。在農業文明時代，中央政府要派多少人去管理如此地廣人稀的區域，才是財政投入和治理收益上划算的呢？這顯然是無法簡單複製漢族農耕地區管理方式和體系的根本社會基礎條件，所以只能讓當地土人管，這種制度一直延續到明清，到雍正時期才明顯改變。
遊牧民族的流動是按季節走的，在今天的眼光看來算是緩慢流動了，但放在農業文明時代，遊牧民族已經算是流動性很高的一個羣體了。他們是如何實現有效的管理，這些經驗對我們今天治理流動社會是否還有借鑑意義，或者我們其實已經在不自覺地運用呢？
（二）盟旗制度：北部草原的傳統治理體系
“在遊牧社會，轉場雖然體現了遊牧社區流動的特點，但是這種流動是傳統的、自然的，社會結構是穩定的，也可以説是靜態的，禮俗社會的特點在遊牧社區中都有充分的體現。” 24
遊牧民族雖然是流動的，但這種流動並非無序，而是“有序”的，是有組織的，以整個社區（部落）為單位進行，且遵守特定的時間節奏。比之我們今天近3億規模的農民工流動大軍而言，組織化程度要高很多。簡單地説，遊牧社會是流動的社區，而非流動的個人。
高度無序流動的個人難以管理，所以面對必須流動的生存環境，遊牧民族創造了有序流動的管理制度——盟旗制度。該制度不是為了鼓勵流動，而是為了限制無序流動的負面作用，引導流動實現有序化。盟旗制度讓流動有序起來，是高度組織化的流動，軍事、行政和社會三位一體的組織，實屬草原上的“郡縣制”。這恐怕是絕大多數漢族人所沒有料想到的，但卻是合乎情理的實踐經驗。
我們今天黨政力推的農民工流動黨團支部、各類商會、社會組織其實也是新時代的“盟旗制度”。只是傳統的盟旗制度，遊牧民族的組織形式是靠血緣和地緣紐帶組織起來的，是軍事、經濟、行政社會多元一體的混合組織，而我們今天的組織形式多是國家政治社會組織，且很難與經濟生產活動結合起來，這也是我們的組織動員力度相對弱於盟旗制度的原因。
這種遊牧地區的管理制度也在近百年裏經歷了巨大變遷，新中國成立前北方遊牧地區實行“舊蘇魯克制度”，對牧民壓榨較為嚴重，生產和生活水平整體低下。中華人民共和國成立後，施行“新蘇魯克制度”，大幅改善和提升普通窮苦牧民的收益分成比重，促進了百姓生活水平提高，但集體勞動中的生產積極性問題也同時存在。
20世紀80年代初期先後經過“草蓄雙承包”之後，遊牧地區以往以部落集體為生產單位的方式迅速向以家庭單位轉變，整體而言，是一種從遊牧生計方式向定居生計方式的劇烈轉型。“如今的牧民依然遊牧，但這是一種在定居點與夏草場、自草場和租草場、牧區與城鎮以及更大範圍內的遊牧，‘居而不定’一詞也許更能確切地表述如今牧民的遊牧生活。”25
在吉登斯眼中，“斷裂”是現代性的基本特徵，現代社會變遷的速度、範圍和深刻性都是以往社會無法比擬的。26現在看來，結論下得未免過於武斷，在斷裂中其實還是有大量的延續。不僅遊牧民族的這種“從動到靜”的變化中有延續，下文還會談農耕民族“從靜到動”的過程中依然有延續，中國農民在城鎮化過程中的“同鄉同業”正是在異鄉的流動中延續着故鄉的親緣關係。
概而言之，相對於漢族農區而言，中國北部的邊疆地區以遊牧為主，首先他們是一個流動的社會。其二他們是有序的流動。其三是近代以來遊牧民族開始了定居化過程，流動性在下降。其四在這種從流動向定居的轉變過程中並不是“斷裂”的，而是定居中依然保持着某種“流動性”。從這樣一種“傳統農業時代的流動社會”的治理經驗中，梳理出有益於我們當下時代要求的思路與方法，是中國應對“流動社會”中亟須補課的領域。因為這樣的經驗，往往根植於我們若隱若現的傳統和習慣之中，最容易為治理主體和治理對象雙方接受和掌握，實現更高水平和社會條件下的“秩序”。
三、郡縣的勝利與江湖的韌勁
（一）郡縣制的勝利
郡縣制可以採取編户齊民，税收比較平而均，每個縣的事務都差不多，管理起來比較容易。古代的郡縣制度，從來沒有蔓延到長城以北，因為流動的牧民無法適應郡縣制；也沒有蔓延到南方山區去，因為那裏生產太落後，農業剩餘過少，而且南方族羣也是半流動的，經常從一個山跑到另一個山上去耕作生活。南方山區經常以氏族部族形式出現，主要是屬羣的，而非屬地；中原漢族主要是農耕羣體，以屬地為主。
長城以北，近代兩百年來最大的變化——遊牧不遊，開始屬地化管理了。尤其是新中國成立以後，其實北方遊牧已經消失了。為什麼？因為“旗”原來是流動的，現在不流動了，相當於“縣”建制。空間被劃定了，就是人不能出“旗”了。“旗”從一個屬羣的部落稱謂，變成一個屬地的空間稱謂。再往下，“蘇木”是鄉鎮區劃概念了，村一級叫“嘎查”。遊牧不遊，就可以用郡縣的辦法來管理了。南方丘陵山區開發以後，少數民族也獲得了一些農業技術，也不是半農半狩獵了，也可以用郡縣化管理了。
郡縣制從秦漢開始在漢族地區推行，明朝開始試圖推進到西南邊疆的貴州、廣西等地。明清時期因為人口增長，向山區流動，引起了漢族與當地苗族的矛盾。持續的苗民起義，主要因為漢族過去與其“爭地”，核心還是土地問題。一直到清朝雍正年間才徹底在西南地區完成了“改土歸流”，實行郡縣制，至今也才三四百年。
清政府自認從明朝繼承十八行省，1884年在新疆設省，成為第十九行省；1884年置台灣府，1885年建台灣省，成為第二十行省；1907年在覆滅前夕，將東北地區析為三省。1928年，國民黨政府定都南京後，當年就在內外蒙古地區設省，以及在寧夏、青海也設省。而西藏一直到新中國成立後，1951年和平解放，1965年設立西藏自治區，實行以郡縣制為核心特徵的治理方式。
由此我們可以發現，自秦始皇開始的中國“郡縣國家”一直持續到1965年在大陸徹底完成，前後持續兩千餘年。毛澤東曾言“百代皆行秦政制”，“秦政制”的核心就在於郡縣制，此言不虛，確實是把握住了歷史的脈絡。
郡縣制在中國的徹底推廣完成一直持續到現代。所以，郡縣制離我們並不遙遠，其所體現的中央集權大一統為特色的央地關係對當下的中國國家治理體系依然發揮着根本性的作用。尤其是當我們與美國、法國、印度、巴西等世界主要人口大國進行對比時，這種差異性會更加明顯。但我們對以郡縣制為核心的傳統治理體系的研究，還顯得很不充分。比如，為何一個地方之前不設縣，後來可以設縣呢？為什麼一個地方可以改土歸流？需要出現哪些條件？當這些條件變化之後，是不是“流”與“土”的關係也要變化？如何變化？
（二）遊民與江湖：二元結構的邊緣
上述二元結構的劃分，涵蓋的是傳統中國在空間和數量上佔據主流的兩大部類，在這兩大羣體之外還有一些邊緣羣體。這裏也稍作補充，傳統農業社會真正的無序高流動人羣也是存在的——就是遊民——包含流民與遊士。
“隨着人口的增長和社會的動盪，有一部分人從網絡中脱離出來，成為遊民。宋以前遊民是旋生旋滅的，沒有形成羣體和獨立的力量。宋代由於城市格局的變遷和商業的繁榮，給遊民在城鎮生存提供了機會，於是產生了活躍於城鎮的遊民羣體。皇權專制社會中期以後，遊民成為脱離現存社會秩序的最重要的羣體。”“遊民意識有四個特點：（1）強烈的反社會性；（2）在社會鬥爭中最有主動進擊精神；（3）注重拉幫結派，注重團體利益，不重是非；（4）失去了宗法網絡中地位的遊民，同時在社會中也沒有了角色位置，喪失角色位置的人們當然也就沒有了角色意識。”27
只是農業社會的政府從來不準備認真地去“治理”一個高流動的遊民羣體，而總是想辦法“消滅”這個羣體，因此也就形不成所謂成熟的治理體系。當王朝建立初期，人地矛盾不突出，農民基本固着於土地上，遊民不構成一個明顯的問題。王朝中期，土地兼併難以抑制，豪強並起而擠壓農民脱離土地成為流民。到了王朝後期，遊民羣體日益增多無立錐之地則起義內亂紛紛，加之少數民族入侵與疫病流行，最終難免遭到殘酷的戰亂洗禮而王朝覆滅。新王朝建立時人口鋭減，人地矛盾不突出，農民再次附着於土地之上，故事週而復始。在當時的時代背景下，遊民得不到合適的對待，不被當作治理對象，秩序只能在“江湖”中自發產生形成“幫會”等地下秘密組織。
傳統中國社會中也有少量的邊緣流動羣體，但卻沒有成熟的治理體系。當今我們面對大規模的流動人口時，或多或少帶有傳統社會對待遊民與流民的思路和警惕。但須知這兩者之間還是有很大不同的。傳統農業社會的遊民的流動更多屬於“逼上梁山”被迫型，而當代工商業社會的流動人口更多屬於追逐利益融入城市的發展型。更為關鍵的是這種城市化進程即使完成之後，現代信息社會的特點也必然是一個人才不斷流動的時代，高流動將成為常態，而非從固定在農村的土地變化為固定在城市的樓房的簡單變化。
另外，值得順帶提及的是沿海漁民的生活方式，漁業的生產具有較強的流動性，如果説俠士們組成的“江湖”是個形象的比喻的話，漁民們的“江湖”就是實實在在的了。根據範濤對廣東省台山市赤溪鎮大襟島的人類學研究，“中國的農耕文化孕育出傳統的社會結構，現代社會處處可見傳統的影子，社會並沒有發生結構性的質的變化。海島社會仍然是漢人社會，通過和陸地的聯繫，傳統型的關係概念得以延伸和發展。……在陸地村落社會盛行的關係概念在海島村落社會依舊盛行，它建立在親屬關係的基礎之上，流動性是其重要特徵”。28
這與筆者在全國最大的羣島——浙江省舟山羣島的調研相吻合，漁民的生產確實具有較強的流動性，與農民的勞動範圍相對狹小固定很不一樣。但這種流動並非無序，也是遵循一定的規律，漁民之間也有相應的習俗規範協調彼此的行動。即使今日交通工具發達可以遠航南半球捕魚，依然如此。漁民們在海上的行為也是高度管理性，甚至等級感更加森嚴，更加有組織紀律性，而不是一般漢族農民想象的漫無目的自由自在地在大海上作業。
漁民與牧民的流動，之所以都具有規律性，源於作為一種農業生計方式，他們與農民一樣，都依賴大自然，而大自然是有規律的，所以建立在此基礎上的生產經營活動也必然有規律可循。但考慮到海洋漁業在中國傳統治理歷史上所佔據的影響較遊牧地區又小很多，所以不再專門展開。
四、“郡縣國家”遭遇大流動社會的挑戰
當傳統的郡縣制在中國徹底推廣時，卻發現其原來所依賴的以靜態為主的社會基礎逐漸鬆動瓦解了，一個高流動的現代中國日益迅猛地呈現在歷史面前，郡縣制何去何從，是會被釜底抽薪而難免盛極而衰，還是在新技術條件下浴火重生？這都是執政黨帶領人民實現偉大復興所遇到的仍未完全解決的命題。
（一）大流動時代的本質
“中世紀本質上是個農業社會，它到處瀰漫着莊園。作為經濟組織和社會組織的莊園，具有宗法性質。在此，無上權力的領主決定着一切。由於缺乏市場，這些領主並不追逐利潤，也無需剩餘產品，一切夠滿足就行了。”（亨利•皮朗：《中世紀歐洲經濟社會史》，上海人民出版社，2001：61）“現代工業通過機器、化學過程和其他方法……不斷地把大量資本和大批工人從一個部門投到另一個生產部門。因此，大工業的本性決定了勞動力的變換、職能的變動和工人的全面流動性。”29
古代社會是靜止的，為什麼現代社會要流動？因為基本的生產在流動和變化。為什麼生產要流動和變化？因為人的慾望在不斷變動。這種變動在世界進入資本主義時期以來尤為突出。中國幾千年歷史中，進入如此大規模的流動社會，還是僅僅最近二十多年的事情，“2015年全國流動人口有2.92億人，……同2010年第六次人口普查相比，增長11.89%。”佔總人口的五分之一略多。
人類生產效率的不斷提高，資本、信息、技術、人口等各種要素流動加快，這個趨勢是無法改變的。所以如何應對高速流動的社會，是一個有意義的真問題，而且是一個長期有效的問題。“整個19、20世紀遷徙搬家的美國人總數清楚地凸顯了美國居民的流行性。人口流動性是美國曆史最有活力也最普遍的特點之一。……今天，分析家們驚異地發現，每年有約五分之一的美國人換居住地。今天居住地流動性和一個世紀前一樣頻繁。”30考慮到美國早已成為一個高度城市化和後工業的社會，即使美國人是一個“熱愛搬家”的民族，也必須意識到大流動是一種未來的常態。
人口大流動，不僅僅存在於城鎮化過程中的農民工身上，也依然存在於城鎮化高度發達之後的白領身上，原因已如上述所言。當然，不同羣體和階層之間的人口流動性是否有差異，值得我們日後更細緻的研究。如美國，“外國移民的流動性比本地人差，白領階層的流動性比藍領工人階層差”。31反觀國內，我們當前的一些政策和思路總是想把社會再固定下來，多少有些一廂情願。我們必須從社會大流動的原因上去分析，而不能僅僅從治理的主觀願望去入手。
（二）大流動時代的特性
當我們意識到大流動時代的來臨具有必然性和長期性之後，需要更多細緻的對流動中國的諸多特徵的認識，否則建立在似是而非的錯誤判斷基礎上的決策和對策，都將是進退失據甚至南轅北轍。關於當代中國流動社會特性，筆者認為至少以下三個領域值得深入展開：流動本身、內外有別、有序流動。
學術界也常常被“鄉土中國”的衰敗甚至“空心化”所震撼，要撥開表面的迷霧深入流動中國的內裏和實質需要更多深入的研究和有創見的概念闡釋。近期學界從“同鄉同業”的角度也做出了一些論證與探討，都是極有價值和貼近中國實際的研究。
吳重慶從人口流出地的“無主體熟人社會”延伸到人口流入地的“同鄉同業”，修正了“鄉土社會解體”的簡單片面的流行判斷，揭示了“大流動格局下的農民積極運用本土社會網絡在遠離家鄉的廣大城鎮，依託同鄉關係，開展同業經營，並憑藉快捷的行業信息溝通及融資，擊敗同鄉關係網之外的競爭者。可以説，農民離土離鄉，不見得就會導致鄉土社會資本流失，相反，可能因為在外同鄉同業間互動機會及互惠需求的增加而加速了鄉土社會資本的運作，並使鄉土社會資本增量。”32
譚同學對於湖南新化人在數碼快印業的研究顯示，“從事數碼快印業的新化人以親緣、地緣關係網絡為基礎，加上技術上的優勢，在市場上佔據了主導地位，其企業呈‘內卷化’方式發展”。33夏循祥的“作為酵母的社會關係——湖北監利一個被饅頭改變的鄉鎮”和鄭莉的“東南亞莆田人的同鄉同業傳統——馬來西亞芙蓉坡的例證”，都是這方面的優秀研究。比新化人從事快印業更為全國所熟知的是蘭州拉麪和沙縣小吃，遍佈全國各地的蘭州拉麪餐館主要都是青海化隆縣人所經營。諸如此類的，還有河南周口人在出租車行業的廣泛覆蓋，福建“莆田系”民營醫院等。
“同鄉同業”是描繪流動中國真實圖景的一個重要而有趣的視角，值得有志於建立中國學派的學者投入更多精力。反之，如果認識不到流動中國的這些真實畫面，對流出地的判斷徹底悲觀，認為其毫無區別地陷入瓦解和衰敗之中，則必然會採取將農村的生產資源和資料集中到大户或者大企業手中。而其實很多地方在本地人口流出的同時也依然有其他地方人口的再次流入，進而繼續保持着活力。“事實上，在目前的客觀環境下，小農場仍然享有眾多比大農場有利的條件。”34推演開來，這直接涉及對農村地區的基本經營體制改革方向的爭論，意義十分巨大。
（三）大流動時代的挑戰
國家治理體系一般以政府科層組織為核心，加之中國曆來國家與社會彼此嵌入的傳統以及當代黨政緊密結合的國情，黨政科層結構顯然是當代中國國家治理體系的關鍵，這也是筆者將對“流動社會”治理的研究聚焦於“國家視角”的原因。這套帶有濃厚“郡縣國家”傳統色彩的治理體系在面對一個“流動社會”的突然到來時，其所產生的諸多困惑背後涉及的深層次挑戰主要有以下三方面。
第一，新事物層出不窮，政府職能無法適應穩定。在東部中國的田野調查中，黨政機構中負責流動人口相關工作的人員經常抱怨的事情，就是涉及流動人口的諸多事務，不知到底該歸口到哪個部門負責。
大量具體治理事務，遠非高層級機構幾句姿態性的話語可以化解。原先以户籍人口為對象的整個治理和服務體系，面對一個龐大的大範圍流動的人口羣體時，顯得異常吃力。因為之前的“屬地管理”和“屬人管理”之間並不衝突，事隨人走，人已經附着在地上，屬地本身也藴含着屬人之意。但在流動中，人地分離，同時也意味着人的信息無法為屬地的機構所掌握。掌握被服務對象真實可靠的信息，是提高服務質量和效率的基本保障，屬於國家基礎能力的基礎。
“證明”成為當下基層單位和工作人員實踐中解決信息不對稱問題必不可少的“基礎”，這絕不是什麼官僚作風和為難流動人口那麼簡單，有其深刻的社會背景。筆者在拙作《當代浙北鄉村的社會文化變遷》一書最後一章曾專門記錄了中華人民共和國成立後到90年代40餘年的基層政府機構變化，背後體現的就是鄉鎮政府職能的變遷。35而最近20餘年這方面的變化依舊非常劇烈，若能深入梳理60年來一個縣和鄉鎮的政府職能變遷，也會是一件極有現實和理論意義的事情。
從理論層面上總結，就是以“規則導向”的科層制，在劇烈變動時期，難以滿足“問題導向”的彈性治理的現實要求。而此類情況中，中國共產黨作為執政黨始終保持着對民意的高度敏感，“回應性”較快，以“黨的領導”的“政治性”克服科層行政系統的因循守舊。學界近年熱門的“運動式治理”“項目制”等本質上都是這方面的體現。
第二，區域發展不均衡，地方改革衝擊統一結構。儘管新事物層出不窮，政府職能難以穩定，但處於東部人口流入地的地方政府解決實際治理難題的緊迫性促使他們採取了諸多探索。以黨政機構的科層組織體系變革為例，浙江省先後有嘉興、紹興、温州、舟山四個地級市成立了專職的流動人口服務管理部門，還有一些縣區如義烏也成立了相應的單設部門。同處長三角的江蘇，在蘇南的縣級市張家港等地方也成立了類似的專職機構。珠三角地區先後有深圳、東莞、廣州、惠州在地級市層面成立專門政府機構負責流動人口事務。
但筆者在以上諸多城市的實地調研中，無不發現其在現有科層結構中的生存困難和諸多困惑。成立於2008年的東莞市新莞人服務管理局已於2014年底併入人力資源局。同樣的尷尬在近兩年的浙江也普遍存在。其背後凸顯的是，中央集權大背景下的科層體系對自上而下的組織結構統一性高度敏感，與區域發展不平衡進而治理任務迥異所需要的地方自主性產生了深刻矛盾。
人口流入地需要專設部門解決相關問題，但人口流出地卻因為人少事簡傾向於撤鄉並鎮壓縮機構。即使是在東部地區同一個省內，不同城市間的治理任務也有較大差異，如廣東的珠三角區域和非珠三角區域，浙江省內的浙東與浙西，江蘇的蘇南與蘇北，都屬於經濟社會發展地區不平衡的複合體，同一個省內尚且無法在機構設置上整齊劃一，又何談跟中央“對口”呢？所以單設部門的城市陷入了與國家整個科層體系對接的困難之中。回顧當下，“領導小組”模式在此中顯現出自身適應當下體制的優勢，“增設部門”與“領導小組”之間的競爭與優劣則是另外一個需要專門探討的問題了。
對此，我們不能簡單地説中央集權的方式就不好，考慮到中國多元一體的多民族國家現狀，如果沒有以中國共產黨為核心的堅強權威，版圖的統一恐怕都會出現挑戰。因此，這個問題其實是中央集權的統一性與地方有效治理的自主性之間的平衡問題。中央在此方面始終保持着足夠的權威進行調整和收放，不要忽視了那些曾經增設部門的城市儘管最近有所收縮，但畢竟也同樣是在現有體制下僅僅是幾年前就增設了。而且，中央對機構進行整合撤併，地方對其權威性保持足夠的敬畏前提下，最基層的、原來已經存在的工作隊伍並沒有撤銷，這是筆者在長三角和珠三角調查中都注意到的現象。
第三，人口低序大流動，管理服務財政成本極高。現在總結來看，計劃經濟時代的將人口固定下來的做法，短期可行，長期是控制不住的。當時一個户籍證明和工作證就可以起到管束作用，到哪裏一查便知。現在人口和户籍地已經脱離了，人們可以在全國各地流動，户籍無法約束。隨後工作單位也不斷變化，工作證也作用式微。最後只能是採用身份證，個人必須隨身攜帶以備查驗。
身份證與犯罪記錄、金融信用等信息的綁定，是國家治理的一個重大變化，國家機器要直接對接個人。但這需要大量的技術設備投入，屬於技術與資本密集型治理。即使如此，還是需要有一個龐大的基層的治安巡防與人口信息登記隊伍，不論市、縣兩級的機構採取何種形式應對人口大流動，但在最基層的街道社區，東部人口流入地普遍是存在這樣一個編外人員羣體。
這個羣體與傳統社會中的“吏”有些相似，葉靜對此的研究顯示“職能擴張是編外人員擴張的充分必要條件，但只有加上了財政支出軟約束，才一起構成了編外人員擴張的充分必要條件。在一定意義上，是編外人員的擴張使得緊張的編制體系在中國一些經濟社會快速發展、政府職能急劇擴張的地區依然可以延續的重要原因”。36
可供養如此龐大的編外人員隊伍，所需要的財政支持也是沉重的，在過去經濟長期繁榮期或許還可以應對，一旦經濟陷入低增長的新常態，財政能否持續是個問題。筆者在蘇南和深圳的調研中，根據兩地這支隊伍建設的最好的情況來看，人員配比一般在外來人口的1‰—2‰，基層巡防員（或稱網格員、協管員等）一般年收入要在5萬出頭。即使如此，編外人員工作往往較為辛苦，卻拿着科層體系中最低的薪酬，因此對於提升待遇有着強烈的呼求。這個隊伍較高的人員流失率就是這方面的典型體現，甚至當經濟蕭條時期，這個隊伍本身是否會構成問題也是需要思考的。
五、結論
認真總結中國在農業時代的國家治理體系的基本構成和經驗，既要看到我們“郡縣國家”治理靜態社會的成功的一面，也要看到其時代條件和侷限。而且不能忽視的是，即使在傳統中國時期，我們依然有北方遊牧地區、東部海洋地區和民間江湖社會的“流動社會”的一面，哪怕這些傳統歷史時期的流動社會是屬於支流、補充和邊緣，也依然有其重要的借鑑意義。
漢族學者和羣眾往往將傳統時期的邊疆牧漁生產生活方式想象成無拘無束的“自由流動”，其實是一種深深的誤解和農耕文明的偏見，無論遊牧還是漁業的流動，都是“有序流動”，而且這種有序流動的優點和方式很可能是我們未來治理流動社會時最基本的思路和傳統治理遺產。
歷史有其慣性和內在邏輯，郡縣國家的四大核心支柱依然深刻影響着當下的中國國家治理體系的形態和發展方向，中央集權的原則不可動搖，文官制度日益規範精細現代化，行政區劃在省級層面變動極小。變化最為迅速明顯的是鄉土自治，因為中國正快速地從鄉土中國轉變為城市中國，“行政下沉”的趨勢繼續發展，國家要直接面對和組織個人的趨勢較歷史上任何時期都更為有能力和有意願。
20世紀90年代初開始的人口大流動，似乎在市場條件下人們從原有的村社和單位中解體出來成為一個個自由的個體勞動者，回頭看來也僅僅是短暫的歷史瞬間。本世紀初以來，執政黨迅速意識到這種無序的流動對治理帶來的嚴峻問題，着手以各種形式重新將億萬分散流動在城市中的勞動者重新組織起來。而且這種再組織化明顯具有以黨建帶社建的鮮明中國特色，各類羣團組織、社工機構等社會組織必須認識到這個中國特色是有着深厚的傳統邏輯和慣性在其中的，即國家在組織動員個體居民過程中的核心地位。
西方近幾十年流行的深受新自由主義思潮影響的新公共管理運動中，諸如一些業務外包等思路和做法，與中國的傳統和國情相去甚遠，並不能簡單套用。如果最基層的組織動員羣眾的工作都可以通過“購買服務”而實現“外包”，那麼如此簡單的“花錢”的工作豈不是誰來幹都可以？在服務組織動員羣眾的過程中，其實還有一個執政黨的政治合法性再生產問題，這類事務是不可能主要依靠假手他人來做的，這也是為何中共高度強調“羣眾路線”的一個原因。
而且，中共恰恰是在服務組織動員人民羣眾和文官制度兩大領域，大幅度地改造了中國傳統郡縣國家的治理體系，構建了一個更加強有力的現代國家治理體系，其基層的民眾更有組織性，其幹部隊伍充滿工作積極性。
“郡縣國家”遭遇“流動社會”是當下以及未來相當長曆史時期內，中國國家治理體系變革所必須回應的深層次根本問題。其核心要害在於：第一，是中央集權與地方自主之間的平衡，或者説是“中央和地方兩個積極性”問題。第二，是科層制的僵化呆板與大變革時代有效治理的靈活性的矛盾，或者可以説“政治”對“行政”的短板的克服。
我們會發現，這兩個問題的關鍵都在於中國共產黨，而且要看到中國共產黨在應對這個流動社會的過程中的權威、彈性、靈活等特點，總體上是起到積極正面作用的，是基本應對了這個史無前例的“流動社會”。而且，對比處於相同工業化、城市化、市場化歷史階段的西方國家而言，中共的治理績效無疑更為出色，還要考慮到當前我們還處於全球化、信息化的新環境下，難度會更大。只是由於對政府過程、政府組織機構的研究因為較難獲取信息和資料，所以理論上的提煉總結還顯得很不到位，政府更多是在憑藉實務工作中的“手感”和“直覺”開展工作，不過隨着中國的自信不斷提升和對學界的開放度不斷提高，這方面的研究條件也在日漸成熟。
當今的流動社會，是城市中國的一個表徵，已突破原來農業時代空間上的二元劃分，無論長城內外大江南北，都混合相近，國家治理體系更接近“一元”。但這種新的“一元”，卻是混合着“動靜”的一元，這種新的國家治理體系，會兼有“郡縣”與“盟旗”的特點。中共在這個過程中如何調適，從過去組織靜態小農的經驗，轉變成組織流動的農民工與白領，將成為長期的新課題。我們曾經在農業時代的治理流動社會的經驗至今仍有意義，但卻往往被漢族學者構成的學術界主流所忽視了；我們在當下的變革中潛意識裏仍保留着農業社會的治理經驗中對“流民”的恐懼慣性，自覺不自覺地傾向於排斥、限制人口流動，並希望恢復到一個靜態社會進行治理。
這樣的實踐方向是值得探討的，這樣的心態是值得檢視反省的。我們應積極準備應對治理一個“流動社會”（城市中國），對傳統治理經驗進行梳理和總結，並認真分析其成功條件和當代挑戰。從社會具有了高流動性並要求相匹配的“上層建築”這一結構功能視角出發，我們會對當代中國國家治理體系的變革性質和方向有新的理解和把握，以及中國共產黨的“彈性與權威”在適應這個大流動時代中相對於政府科層體制的“僵化與分權”的特殊優勢和積極意義。
（本文節選自《新週期：逆全球化、智能浪潮與大流動時代》一書，原標題為《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰》，作者授權觀察者網全文刊發）
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