蘇奎：伊萬卡·特朗普的税改，是為幼托教育減負還是濟富？
【文/觀察者網專欄作者 蘇奎】
經過馬拉松式的會議，12月2日凌晨1點50分，共和黨在黨性保證下，無論議員們2小時內是否已看完479頁的草案，參議院還是以51:49票的結果單方面強行通過了參議院版本的減税與就業法案。減税，這個特朗普總統競選期間最重要的政綱兑現已露出了曙光，特朗普發推特稱要將其作為美國人民的聖誕禮物。
無論是11月16日眾議院通過的版本，還是參議院的深夜版本，都包括有擴大孩童退税與補貼（Child tax credit）這部分內容。伊萬卡·特朗普，這位第一女兒正是這部分內容的主要推手。讓工薪階層享受可負擔的幼托服務，為美國工薪家庭育兒減負，這也是特朗普競選期間的承諾，當然，也是伊萬卡·特朗普主導推出的競選議題。
參議院倉促表決的手寫減税法案
作為特朗普的高級顧問，參與並主導税改的部分內容，這恐怕才是伊萬卡真正介入了政治。然而，擴大孩童託教退税與補貼這部分內容，如同整個税改，卻並沒有得到多少歡呼，反倒被稱為一個濟富方案。其實，伊萬卡本人和她在參議院的盟友們同樣不滿意，但黨性還是要的，法案確實為企業和富人“減負”了。
美國幼托之困
幼托貴而服務不佳，不只是困擾着中國家庭，同樣也是美國年輕父母的心頭之恨。與北歐由公共機構或非盈利機構為主提供幼托服務不同的是，美國幼托服務主要通過市場化方式由私人機構提供，但市場競爭並沒有帶來幼托服務更低的價格和更好的服務。
以幼托教育對家庭造成的負擔而論，美國在發達國家中名列3甲。很多家庭苦不堪言，平均而言，家庭收入的27%要用於幼兒託管服務，高於OECD（經濟合作組織，由發達國家組成）的平均水平（約16%），更遠高於美國衞生部確定的家庭10%的可負擔標準（即幼兒託管服務費用不超過家庭收入的10%,最新的標準更提高至7%）。對於一個35%的兒童生活在單親家庭的國家而言，不少單親父（母）負擔更是高達40%。
全美有31個州的托兒收費超過大學教育收費，首都華盛頓年託管收費竟然高達2.3萬美元，紐約州、加州也分別達1.4萬美元、1.2萬美元，全美托兒中心平均收費也達9909美元。即便按照10%的可負擔標準，富裕的華盛頓僅有9.4%的家庭達標,加州、紐約州這兩個富裕之地也分別只有28.5%、20.3%。由於費用高昂，據稱至少有200萬母親因難以負擔幼托費用而被迫退出勞動力市場，回家帶孩子。
高昂的費用並不意味着高質量的服務。據美國衞生部下屬的兒童健康發展研究院(NICHD)在2007年所做的研究，不到10%的幼托機構能夠提供高質量的服務，而提供低質服務的幼托機構也差不多有10%，大部分屬於一般水平。
作為一個服務行業，幼托服務質量不佳必然與從業人員相關。2016年，美國幼托從業人員的中位數年薪只有21170美元，比全美其他行業的工人要低40%。缺乏吸引力的薪酬，從業人員流失率當然就低不了。據2012年的一個調查，人員流失率超過30%，而70年代末，這個行業的流失率還只有15%。1/3的老師在從業3年內就離開了這個行業，堅持從業5年以上的，不到50%。如此之高的人員流動，這個行業的服務質量就可想而知了。
幼托福利
美國畢竟是世界最富裕的國家之一，其孩童託教政策儘管有很多問題，政府對市場化的幼托支持的力度雖比不上以北歐為代表的福利國家，但相比中國等發展中國家，老百姓還是有很多福利的。
聯邦政府及地方政府都設置了有關幼托教育的專項經費，如聯邦政府從1965年就開始設立了面向貧困家庭兒童的“啓智項目”（Head Start）,項目由衞生部負責管理，目前已經是聯邦政府在幼托教育方面最大的專項資金項目，2016年項目撥款超過90億美元。除聯邦政府外，大部分地方政府也設立了類似的項目，據統計，2016年45個州投入合計約70億美元。
除了專項資金外，最大的支持還是來自於税收政策優惠。目前聯邦政府有關孩童的税收優惠主要包括4個方面。
一是個税税前扣除。個税按家庭申報時，18歲以下的兒童如同納税人一樣可享受税前扣除4050美元，也就是説孩子越多越有利。對於個人申報者（26.22萬美元）和家庭申報者（31.465萬美元）的高收入羣體不享受免除優惠。據統計，約3850萬美國家庭享受到這項政策的好處，平均每家減税1116美元，減税總額高達430億美元。
二是勞動所得退税及補貼（Earned income tax credit）。EITC計算複雜，簡單來説，孩子越多，收入越低，退税（補貼）約多。如3個及以上孩子的家庭收入在1.4萬美元的可獲得退税（補貼）6336美元，而只有一個孩子超過4.5萬美元的家庭則沒有退税。據統計，約2720萬美國家庭享受到這項政策的好處，平均每家獲益達2367美元，退税（補貼）總額高達643億美元，這是所有税收政策裏對孩童支持最有力度的。
三是孩童託管退税（CDCTC）。對於13歲以下的兒童有實際支出的託管費用可以申請退税，低收入家庭（1.5萬美元）每個兒童可以最高獲得託管費用35%，年託管費用以3000美元為標準計算（實際費用遠超過這個標準），但申請幼童數不得超過2個，也就是説最高可得到2100美元的退税，但對於低收入者而言，哪裏有交這麼多税呢？據統計，對於收入在1.5萬美元以下的家庭，平均只獲得了區區61美元的退税。
對於家庭收入超過4.3萬美元的家庭，則每個兒童可以最高獲得託管費用20%的退税，也就是説，對於中高收入者，理論上最高可以獲得1200美元。高收入者由於交税多，儘管名義上退税比例下降，但反而可以獲得更多的退税。如家庭收入在7.5萬—10萬美元的，平均獲退税額約575美元。從CDCTC的實際運行來看，單純退税對於最需要幫助的低收入家庭作用不大，反倒是有利於中高收入家庭。
據統計，約630萬美國家庭享受到這項政策的好處，平均每家獲益達555美元，退税總額僅35億美元，這是税收政策裏對中低收入家庭孩童支持力度最小的。
四是孩童退税與補貼（CTC和ACTC），這項政策也是這次特朗普税改的重要內容。對於17歲以下的孩童最多可以獲得1000美元的退税或補貼（但申請孩童不得超過2個），也就是説，理論上最多可以獲得2000美元的退税或補貼。
對於沒有獲得全額退税的低收入者（因低收入者沒有或很少交納個税），只要家長參加工作並獲得一定收入者（年收入超過3000美元）剩餘額度也可以轉為補貼而獲得，補貼額按照年收入超過3000美元部分的15%計算，如對於年收入1.2萬美元有兩個孩子的申報者（沒有交個税），可以獲得的補貼就是（12000-3000）*15%=1350美元。
對於超過11萬美元的家庭申報者，獲得的退税遞減，每增加1000美元的收入將減少50美元的退税。也就是説對於一個有兩個孩子且年收入15萬美元的家庭，將不能獲得退税。
也就是説通過這種退税與補貼相結合的制度設計，一方面使更多的低收入家庭能實際獲得好處，另一方面也鼓勵工作，而不是依賴政府福利。同時，這種制度設計，也使得不同收入階層享受到的利益差別不大，效率與公平兼顧，體現了社會公正。
客觀地説，這項制度設計可以説是煞費苦心。從實際來看，約3480萬家庭享受到這項政策的好處，平均每家獲益達1558美元，退税（補貼）總額達543億美元，對中低收入者來説，這是最有力度的税收福利政策之一。
特朗普的競選承諾
奧巴馬是美國歷史上最為重視幼托服務對家庭的負擔的總統，他認識到良好的幼托服務對一個人終身的影響，以及對提升勞動力市場的效率和經濟增長的價值。
2013年，奧巴馬是美國歷史上第一位在國情諮文演講中提出幼托教育政策問題的總統，使得幼托教育問題成為了全國性的政治問題。隨後，更提出了“全面普及學前教育”（Preschool for all）的計劃，儘管奧巴馬任內設立了不少項目以支持地方發展學前教育，但發展模式並沒有根本變化，幼托教育的問題也沒有根本解決。
幼托教育問題成為總統選舉的議題是奧巴馬的歷史貢獻。“對很多家庭來説，孩童託教已經是最大的開支，甚至超過了住房”，特朗普在選舉前兩個月一次演講中稱，“但是在這方面，（現政府）做的很少”。
在2016年的總統選舉中，特朗普和希拉里都對幼托教育提出了自己的政策，特朗普的在幼托教育方面的政策綱領由伊萬卡領銜，伊萬卡操刀的孩童託教政策主要包括3個部分。
特朗普和小孩子資料圖（圖/東方IC）
一是（個人所得）税前扣除託教費用，即家庭收入可以先扣除13歲以下兒童的託管費用（學齡前幼童為幼托費用，學齡兒童有放學後的託管費用），託管費用扣除額不得超過所在州的平均收費水平，每家最多可以申請4個孩子的託教費用税前扣除，也就是説家庭可以通過税前扣除減少個税納税基數，從而減少個税。單親（職工）家庭年收入超過25萬美元或雙職工家庭年收入超過50萬美元則不能享受此扣除。
二是所得税退税與補貼（Refundable credit）。對於中低收入者可以申請退税，收入太低而無税可退的也有補貼，退税（補貼）額為13歲以下兒童的託管費用的7.65%或家庭較低收入者年收入的3.825%（取兩者的較低值），申報託管費用不得超過所在州的平均收費水平，每家最多可以申請4個孩子的退税或補貼。單親（職工）家庭年收入超過3.12萬美元或雙職工家庭年收入超過6.24萬美元不得申請退税和補貼。
三是家庭可設立兒童託教儲蓄免税帳户，即對任何收入水平的家庭都可以為每一個13歲以下的兒童設立託教儲蓄免税帳户，每個孩子每年帳户免税額度不得超過2000美元，帳户資金除了用於兒童託管外，也可以作為學校教育支出。
特朗普的3項政策，2項都是減税，對於低收入者而言，本身就沒有多少所得税，税前扣除幾乎毫無意義。TPC（税收政策研究中心）研究表明，如果實施特朗普的政策，年收入10萬美元以上的中高收入者將獲得70%的減税收益，對於絕大多數中低收入者而言，這只是一個畫餅。
伊萬卡的税改
如果説，選舉期間的政策有很多不理性成分，主要是為了吸引選民，執政後的政策則是利益主體真刀真槍的利益博弈了。
美國的税制是以個人所得税為主，包括個人所得税和社會保險税在內的個人税佔85%以上(中國個人所得税2016年才首次達到10%)，而企業所得税只有9.63%,在這樣的税收結構下,共和黨對企業的減税力度即使大一點,對政府收入影響也是相對小的,但對個人的減税則會顯著影響政府的收入，從這個角度講，減税肯定是更傾向於對企業減税。
從實際來看，也是如此。根據有關分析，企業是參議院版本的最大減税獲益者，拿到了76%的利益，個人所得税減税獲益只佔14%。顯然，這與美國的税收結構是匹配的。
收入越高，交税越多，減税自然也越多，這是單純減税政策所不能避免的。實際分析減税對不同收入羣體的影響，也可證明如此，富人拿到了大部分好處。1%的高收入者在2019年將獲得減税收益的19%，2015年將達到22%，2027年將進一步上升到62%。而80%的中低收入納税人2019年只能獲得減税收益的38%、，而到了2027年，只剩下區區9%了。
更糟糕的是，由於共和黨的個人税税改在很大程度是簡化税制，並非單純減税，如取消了個人扣除4050美元的政策後，儘管將起徵點提高了（家庭從1.27萬提高到2.4萬美元），但對於孩子多（如超過3個孩子）的中低收入者而言（每一個孩子都可以扣除4050美元），卻反而要多交税了。據統計，2019年，在減税政策實施後，2019年有9%的人反而要多交税，2025年將上升到12%，而到了2027年後，由於大部分優惠政策過期，高達50%的人要交更多的税。
對於伊萬卡主推的擴大孩童退税與補貼部分（CTC），伊萬卡與其在參議院的盟友參議員魯比奧（Marco Rubio）和李（Mike Lee）形成了擴大CTC的三角同盟，儘管這個同盟努力要幫助低收入者家庭的兒童，然而，這部分的減税最終同樣沒有能夠逃脱濟富的套路。
伊萬卡（中）和魯比奧（左一）在國會發言推介擴大幼托法案（圖/東方IC）
他們的設想主要包括3個要點，一是將孩童退税額度擴大一倍，即從1000美元增加到2000美元；二是增加的1000美元額度仍然是可轉補貼的（refundable），也就是説對於中低收入者而言，如果沒有足夠的税可退，剩餘額度可轉為補貼補上，可以説是否能轉補貼是這項制度是為中低收入者還是為高收入者設計的關鍵所在；三是額度標準可隨通漲調整，而非固定在2000美元，以防止事實上這項福利縮水。
然而，雖經伊萬卡及其盟友的多方努力，眾議院並沒有採納他們的3條，僅將1000美元調整到1650美元，且增加的650美元是不能轉補貼的。當減税案到了參議院後，儘管沒有一個民主黨人支持共和黨的減税法案，但伊萬卡還是爭取到了9名警惕的民主黨參議員的支持，與20名共和黨一起提出對眾議院版本的修正案，但按照魯比奧的測算，該方案可能在10年內增加支出870億美元，因此魯比奧同時提出將企業税從20%調增到20.94%，但這與特朗普劃下的20%紅線相沖突，沒有得到大部分共和黨議員的支持，修正案胎死腹中。
最終，參議院版本只是將眾議院的1650美元增加到2000美元，實現了伊萬卡的一個目標，但對於增加的1000美元退税額度是否能夠轉補貼這個關鍵點，仍然否定了。魯比奧在參議院通過法案後，氣憤地發推特稱：“你們告訴我如果企業税率從35%只降到20%將傷害經濟增長？…增加0.94個百分點難道就是一場災難嗎？”，他又質問道：“如果我們連這種小事都不願意做，那我們就不可能為這個國家的工薪階層做任何事。這是個大問題”。
中低收入者由於交税少，如果增加的這1000美元不能轉補貼，對他們來説，這幾乎沒有多大意義。據分析，約1000萬中低收入家庭兒童將得不到任何利益增加或只能象徵性拿到75美元以下的增益。然而，由於新的減税法案將能夠減税的收入上限大大提高了（退税額度退坡從家庭收入11萬美大幅度增加到了50萬美元），此前不能享受此項退説的高收入羣體卻可以享受了，這使得減税後每年將增加支出130億美元。換句話説，共和黨寧願為更多更高收入的羣體減税增加支出也不願意為沒有補貼可退的低收入羣體增加補貼。
上半部分為圖解下滴經濟學，下半部分是諷刺下滴理論的實際效果
這樣的修改，根本就不是任何技術（如所謂20%的紅線）問題所至，可以説是意識形態的根本分歧，或者説這就是共和黨所謂“下滴經濟學”（trick-down economics）的產物。
按照“下滴經濟學”理論，對富人進行減税和補貼，通過富人的消費和投資，可以刺激經濟增長，經濟增長將給窮人增加就業機會和增長收入，從而收益從富人處下滴到窮人。也就是説，補貼富人比補貼窮人更有效率，即使是用於幼托支出，也是他們所不願意的。
或許伊萬卡真心想兑現她在選舉期間宣揚的“使高質量的幼托服務工薪階層可負擔”，令人驚異的是，特朗普本人在參議院表決後的第二天暗示20%不再是一條不可跨越的紅線，22%也是可以商量的。伊萬卡的20.94%是不是又要復活呢？讓我們拭目以待，無論如何，伊萬卡留下了她的印記。
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