財政部：堅決打消地方債中央買單“幻覺”和政府兜底“幻覺”
財政部近日的兩則通報再次引出地方政府債務（下稱地方債）這頭“灰犀牛”，隨之而來，2018年地方債強化監管問責脈絡清晰。
據《北京商報》報道，12月22日，財政部對外通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規舉債擔保問題，除責令限期整改，還對71名相關責任人進行了不同程度處分。
23日，審計署公佈了《財政部關於堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》，在介紹近些年地方債管理舉措和地方違法違規舉債成因分析後，闡明瞭下一步地方債管理思路。其中為了化解存量隱性債務，財政部提出，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。
同日，審計署審計長鬍澤君在向十二屆全國人大常委會第三十一次會議作《國務院關於2016年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》時也着重提到了部分地方政府債務增長較快、有的還違規舉債問題。不難看出，嚴管地方債、遏制隱性債已然成為明年經濟工作的“重頭戲”。
遏制隱性債務
財政部表示，通過持續規範管理，截至2016年末，全國法定限額內政府債務餘額27.33萬億元，負債率（債務餘額/GDP）為36.7%，低於主要市場經濟國家和新興經濟體水平；地方政府債務餘額15.32萬億元，債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%，低於國際通行的100%至120%警戒線。目前，地方政府債務風險總體可控。
有機構統計顯示，今年前三季度，我國累計發行地方債3.53萬億元，其中，第三季度發債節奏大幅提速，發行規模總計1.67萬億元，環比增長20.5%。不斷回温的地方債似乎正加速與前幾年的冷清局面作別。然而，也正是在此時，地方頻繁被曝出的違法違規舉債擔保問題，也讓這一制度被推至輿論的風口浪尖。
對此，在下一步地方債管理工作中，堅決遏制隱性債務增量被放到第一位。《報告》明確指出，雖然地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府繼續通過融資平台公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，風險不容忽視。
第一財經舉例稱，比如，去年6月審計署公佈的地方政府債務重點專項審計發現，至2015年底，浙江、四川、山東和河南4個省份通過違規擔保、集資或承諾還款等方式，舉債餘額為153.5億元。有的地方出現一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委託代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度地存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
從地方政府及相關部門反映的情況看，地方政府違法違規舉債的主要原因有四個：一些地方黨政領導幹部政績觀不正確；一些金融機構放鬆風險管控要求，大量違規提供融資；違法違規融資行為問責不到位；金融監管部門問責金融機構的制度尚不健全，對相關違法違規行為處罰不嚴。
針對上述審計署發現的問題，各地也在積極整改。12月23日披露的國務院關於2016年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告稱，對違規舉債問題，相關地方通過終止或修改協議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元；對其餘283.69億元違規舉債餘額，相關地區與債權人進行協商，制定了整改方案。
對於遏制隱性債務增量，財政部從地方政府、金融機構和中央企業三個層面下手。
財政部稱，將進一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關部門要加強監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脱離當地財力可能的項目。
另外，管控好新增項目融資的金融“閘門”。督促金融機構盡職調查、嚴格把關，對沒有穩定經營性現金流作為還款來源或沒有合法合規抵質押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業化原則提供融資。
此外，強化中央企業債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。
債務風險關鍵是借債沒有產出
債務問題的本質是投入與產出的關係。
據澎湃新聞報道，上海對外經貿大學金融學院講師鍾輝勇表示，如果借債有產出，其實並不擔心債務的償還，因為不存在違約的風險。現在大家擔心債務風險，其實關鍵是借債沒有產出，所以才會擔心債務引發的違約風險。
當下，地方政府的投資多偏向於鐵路、公路、機場等重大基礎設施建設項目和農村水、 電、路等民生工程和基礎設施項目，財務回報率普遍較低。鍾輝勇指出，現在地方債務問題一方面是欠發達地區的債務/GDP比例更高，但這些地區的債務償還能力卻更弱。如果這些地區的債務償還出現問題，最後壓力必然會轉移給中央政府。
興業研究城投行業分析師程謙表示，從風險的角度看，可以説最大的問題是增速過快，而且地區差異很大，有些地區的隱性債務負擔已經很嚴重了。另外地方政府舉債的時候都是手裏的土地會升值，打算以賣地收入來還的，但是地價上漲難以持續，如果房價下跌，政府的收入端也會受影響。
“根據融資平台半年報和三季報估算，今年融資平台有息債務增速大約在15%左右，比財政整體收入的增速要高。”程謙分析稱。
城投債仍在風險積累期，剛兑遲早會被打破
在興業研究宏觀團隊分析師何津津看來，最需要提防的一點是，在現在的政策導向下，明年城投債，作為“最後的信仰”，剛性兑付可能會被打破。何津津表示，這是市場角度來看最大的風險點。
所謂城投債，是指為地方經濟和社會發展籌集資金，由地方政府投融資平台公司發行的債券，包括企業債、公司債、中期票據、短期融資券、非公開定向融資工具（PPN）等。
一般來説，由於地方政府財政投資項目收益率偏低，但融資成本卻在不斷升高。如果某個地方融資平台出現違約，這不僅會影響該融資平台的後續融資，還會影響到整個財政系統融資的可持續性。基於此，地方政府為了滿足其融資平台的融資需求，並降低其融資成本，就會以“剛性兑付”為保證。
對於地方融資平台的“剛性兑付”的原因，鍾輝勇分析稱，首先是監管部門的要求，即“絕不允許發生資本市場違約事件”。再者，地方政府可以通過各種協調來保證本地融資的零違約，甚至在借債的時候，部分地方政府的財政部門會出具相應的“承諾函”，以此來保證債務的償還。此外，在中國的中央與地方政府間，地方政府不可能破產，因而地方政府即便面臨違約時，中央政府也可能進行救助。
鍾輝勇表示，來自中央政府的財政專項轉移支付越多，地方政府發行城投債的規模也越多，背後的原因就是地方對中央救助預期的存在而導致地方政府借債的道德風險問題。
程謙表示，近期城投債仍然處在風險積累的階段，但城投債的剛兑遲早是要打破的。一方面有部分區域的債務確實到了難以負擔的程度，另一方面不打破剛兑難以從根本上遏制城投債的無序擴張，難以完成政府投融資體制改革。
其實早在2014年，國務院便發佈了《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(即“43號文”)，其中規定地方政府不能再通過融資平台舉債。換而言之，在此之後地方融資平台的新增債務都不再屬於政府債務，地方政府不再承擔償還或者救助的責任。但在2015年之後，依然有不少地方政府繼續通過融資平台借債。剛性兑付之下，債務違約風險被大大地忽視了。
“但是目前融資平台流動性普遍都很好，在手現金很多，明年會不會打破剛兑還很難説，我認為至少不會大規模出現。”程謙説。
“嚴”字當頭
《北京商報》報道稱，“2013年可以説是本輪地方債管理模式的轉折之年。”中央財經大學財經研究院院長王雍君介紹，當年我國開始出手管控地方政府依靠投融資平台大量發債的行為，但此後地方政府的依賴慣性無法在短時間內完全根除，部分地方甚至出現了突破政策約束的情況，由此，監管部門的嚴控之手開始發力。“違規舉債”、“終身責任”、“紅線”……近幾年，這些醒目的關鍵詞時常出現在地方債相關管理政策之中。
今年，嚴格的管控方式也未出現絲毫放鬆。7月14日-15日召開的全國金融工作會議就強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任；7月24日中央政治局會議也明確，要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量；7月28日，國務院常務會議提出，各地要落實屬地責任，堵住“後門”，堅決遏制違法違規舉債。堅持分類指導，繼續整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務中的不規範行為。
而在本次《報告》中，財政部的措辭則繼續保持“犀利”的風格，比如：有關部門要加強監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脱離當地財力可能的項目；堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延等。
打破兩大“幻覺”
在遏制隱性債務增長之後，如何積極穩妥化解存量隱性債務成為關鍵。
第一財經報道，財政部分析發現，地方政府違法違規舉債擔保的原因，除了有些地方黨政領導幹部過度舉債謀“政績”，急於超前發展不考慮還錢外，對違法違規融資問責不到位也是重要原因。
近日財政部下屬中國財政科學研究院一份調研報告也指出，在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的“或有負債”。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。
財政部分析稱，一些金融機構認為地方政府不會破產也不敢破產，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放鬆風險管控要求，大量違規提供融資。
對於市場上地方債上級政府兜底和政府背景融資項目政府兜底的普遍認識，上述《報告》稱，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。
其實，早在2014年國務院印發的《國務院關於加強地方政府債務管理的意見》中就明確，要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。
而2016年國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》中，更是重申了地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。對於債務風險高的地區實施財政重整計劃。
對於化解隱性存量債務，財政部強調建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。堅持從實際出發，分類審慎處置，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規範行為，鼓勵地方政府合法合規增信，防範存量債務資金鍊斷裂風險。
另外，下一步地方債治理工作中，財政部還提出了穩步推進融資平台公司市場化轉型，防止地方國有企業和事業單位“平台化”。堅決制止地方政府將公益性事業單位演變為融資平台。
記者統計發現，在目前已公開披露的9起地方違法違規舉債擔保案例中，6起案例中地方政府融資平台公司（包括地方城投公司）扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款對象。
銀監會數據顯示，截至2017年9月30日，銀監會融資平台名單共有11734家，其中9236家仍按平台管理，另外2498家已經退出平台。
財政部還表示，下一步健全監督問責機制，研究出台終身問責、倒查責任制度辦法。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續違法違規的，發現一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任。
目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省、貴州省和銀監會已對相關責任人給予撤職、行政降級、罰款等處分。
剛閉幕的中央經濟工作會議強調2018年切實加強地方政府債務管理。多位接受媒體記者採訪的專家認為，為防範風險，2018年地方政府債務監管問責將持續保持高壓態勢。
堵“後門”、開“前門”
對於地方舉債的“閘門”如何管控，《報告》繼此前國務院常務會提出的堵“後門”的手段外，還提出了開好地方政府規範舉債融資的“前門”的説法，正面對地方舉債需求進行疏導。
具體來説，財政部明確將適度增加地方政府債務限額。地方政府一般債務重點用於支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區基礎設施等沒有收益的公益性項目建設。適度增加地方政府專項債務限額，穩步推進專項債券管理改革，支持有一定收益的公益性項目建設。而且，《報告》明確將支持地方政府合法合規與社會資本合作。鼓勵地方政府規範運用PPP、政府投資基金等方式。嚴禁PPP異化為新的融資平台，嚴禁政府投資基金、政府購買服務異化為“二財政”。財政部還提出，支持市場化融資和擔保。鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府在出資範圍內對擔保公司承擔責任。
此外，《報告》明確要穩步推動融資平台公司市場化轉型，比如：規範融資平台公司融資管理。推動融資平台公司公開透明、合法合規運作，嚴禁新設融資平台公司。規範融資平台公司融資信息披露，充分披露企業及項目相關信息，嚴禁與地方政府信用掛鈎的誤導性宣傳；分類推進融資平台公司市場化轉型。妥善處理融資平台公司債務和資產，剝離融資平台公司政府融資職能，支持轉型後的國有企業依法合規承接政府公益性項目；防止地方國有企業和事業單位“平台化”。督促地方國有企業規範運作，堅決制止地方政府將公益性事業單位演變為融資平台。
“對地方違規舉債形成有效監管的最大指揮棒就是將債務管理列入政績考核的關鍵要素。”而且，王雍君坦言，目前，我國政府並沒有從法律上對政府債務作出明確而嚴格的定義，包括政府拖欠、隱性承諾等內容的界定沒有固化在政策中。
王雍君建議，除從立法的角度明確政府舉債邊界外，還需進口建立財務報告制度，定期、充分地披露地方債務表。“從長遠的角度來説，通過地方政府債券信用等級評價機制的建立，來形成由市場投資者來判斷地方債是否應該發行，用市場去約束地方政府舉債行為才是更為合理的舉債機制，能夠確保沒有足夠償還能力的項目可以被市場識別出來、淘汰掉。”