南方日報：對任性的“紅頭文件”要説不

“復婚不準操辦酒席”“雙方均為再婚的不準操辦酒席”“違者禮金一律‘沒收’”……這是貴州某縣縣委辦公室、縣政府辦公室印發的“紅頭文件”，意在規範管理縣轄區內所有城鄉居民操辦酒席。近日，《人民日報》撰文稱，這樣的“紅頭文件”，名曰“規範”但卻不規範，是頭頂“紅頭”濫用權。

文首列機關名稱、文末蓋着大公章，“紅頭文件”向以嚴肅、權威形象示人。不過，可別把“紅頭文件”錯當法律禁區，它的本質是行政規範性文件，是政府公共決策的直接表現形式。在位階上，它屬於非立法性文件，效力要遠低於法律和行政法規；在執行上，“規範”二字恰如其分，説到底它以具體規制為目的。既然只是文件，是政策的具體執行，有沒有可能犯錯？當然有，雖然頭頂“紅頭”，但很多時候存在隨意、任性的特點，蓋個章就能出街，不被接受、不被理解也是正常的。

但也需要注意，“紅頭文件”在很多時候未必無跡可循。比如有地方曾出台“彩禮指導標準”，這是切中了大眾感知。河南年前曾全省禁鞭炮，而細究之下，這個規定是當地環境污染防治攻堅辦提出的，意在治霾。貴州對操辦酒席開刀，初衷是為了規範當地風氣。要是細問下去，似乎初衷總是好的。然而好心辦壞事，表面上是“用力過猛”，沒有把握好尺度和邊界，但問題的嚴重程度可能更甚，它背後是一種“濫權心態”。當大眾對某些“紅頭文件”表示不滿時，政府能輕鬆收回，雖然對這種過而能改可以稱讚一下，但朝令夕改也在一定程度上損害了政府的公信力。

一份規範性的“紅頭文件”至少要處理好兩個問題：首先，要有實際約束力。從規制主體來看，“紅頭文件”要對公民、法人或者其他組織的權益產生直接影響，有沒有可行性，只要問一下這些規制主體就清楚了。其次，要絕對服從於上位法。有些文件和法律打架，這當然不可能有規範性；有些文件不和上位法直接衝突，但卻減損了公民權利、增加了公民義務，立法法作為“管法的法”，就對這些原則表述得很清楚，要掌握並不難。而那些任性沒道理的“紅頭文件”，這兩項工作基本上都沒有做好，既沒約束力，也不符合法治精神。

“法無授權不可為，法不禁止即自由。”“紅頭文件”是否合法合規，一定要看有沒有遵循“權力法授”原則。就目前來看，對“紅頭文件”主要存在兩方面規制，一是前置審查，包括建立權力清單制度，保證“有權不可任性”，還要對文件進行備案、編號，經過仔細審議出台；二是後置審查，主要是對規範性文件的審查和清理制度，還有司法審查制度。比如最高法就有司法解釋稱：“規範性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，並在裁判理由中予以闡明。”

就當前來看，可以在前置審查上多下些功夫。比如，由當地法制辦對規範性文件統一登記、統一編號、統一印發，對於那些缺乏立法必要性的、重複規定性的文件，不予編號、不予制定，對那些可發可不發的規範性文件，可以一律不發。只有從數量和質量上進行統一把控，嚴格遵循“權力法授”原則，才能更有效遏制任性的“紅頭文件”。再配合一定時間段的文件事後審查、清理，才更能保證行政法規性文件的權威性、嚴肅性。