羅來軍：農村改革新局面需防止“冒進”

中共中央和國務院近日發佈中央一號文件《關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，標誌着我國的農村改革大業又將邁上一個新的台階，繼續創建農村改善、農業發展和農民進步的新局面。該文件從新的發展階段和形勢出發，針對當前重大問題提出了多項方針舉措，涉及轉方式、調結構、促改革的多個方面。那麼，如何更好地落實文件精神和執行文件措施，仍然是一項不容忽視的挑戰。我們需要防止“冒進”的問題，以便更好地落實文件，並減少執行偏差以及所帶來的風險。

中央一號文件中提到的“三區” “三園”建設、土地流轉改革、旅遊產業和特色村鎮建設等方面，是比較容易出現冒進的領域。冒進會嚴重妨礙文件的落實效果，甚至會造成更大的危害。為此，在新年伊始，提前提出防範冒進的意識以及及早思考相應的應對辦法，對嚴格執行中央一號文件來講是非常必要和重要的。

“三區”是指糧食生產功能區、重要農產品保護區、特色農產品優勢區。文件指出，以主體功能區規劃和優勢農產品佈局規劃為依託，科學合理劃定稻穀、小麥、玉米糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區;制定特色農產品優勢區建設規劃;鼓勵各地爭創園藝產品、畜產品、水產品、林特產品等特色農產品優勢區。在當前對地方政府決策缺乏足夠約束的條件下，一些地方政府會對中央文件或者中央政府的政策導向出現過度反應，即當地並不具備建設糧食生產功能區、重要農產品保護區、特色農產品優勢區的基本條件，但是，出於積極響應中央號召和做出政績的考慮，組織大量的人力、物力、財力進行創建和申報，導致嚴重的低水平建設和重複建設。

與“三區”建設相類似的是“三園”建設，即產業園、科技園、示範園。文件提出，以規模化種養基地為基礎，依託農業產業化龍頭企業帶動，聚集現代生產要素，建設“生產＋加工＋科技”的現代農業產業園;提升農業科技園區建設水平，建設農業科技成果轉化中心、科技人員創業平台、高新技術產業孵化基地，打造現代農業創新高地，支持園區產學研合作建立各類研發機構、測試檢測中心、院士專家工作站、技術交易機構等科研和服務平台;深入實施農村產業融合發展試點示範工程，支持建設一批農村產業融合發展示範園。“三園”建設是比“三區”建設更容易出政績的地方，這是因為產業園、科技園、示範園均涉及到科技與產業問題，科技與產業屬於當前階段的熱點問題，容易體現政績觀。而且，“三園”建設的標準比較模糊，地方更容易私拉亂建不具備基本水平和條件的各種研發機構、技術中心、創新基地、專家工作站。

對於土地問題，文件指出通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地託管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營;積極引導農民在自願基礎上，通過村組內互換並地等方式，實現按户連片耕種;鼓勵地方探索土地流轉履約保證保險;落實農村土地集體所有權、農户承包權、土地經營權“三權分置”辦法等。文件精神非常明確，對於土地流轉要建立在農民自願的基礎上。而且，中央的其他政策也一直表明，農村的土地改革過程中，要保護農民的合法權益。

同時，我們必須認識到，農村的土地改革還是出現了不少問題，比較嚴重的是地方村鎮組織以多種方式迫使農民流轉和出讓土地，給農民的回報是遠遠低於土地的基本價值的。作者曾到多地農村進行考察，接待人員在講解當地的做法時，對中央精神的落實講得非常精彩，高度替農民着想，併發力發展規模經營提高生產效率。但是，對實際的考察發現，無論是土地流轉還是規模經營，都存在着謀取私利的問題和嫌疑。這些現象是農村進一步改革需要重視的，防止對中央政策的虛假落實。

中央一號文件中還指出，大力發展鄉村休閒旅遊產業，豐富鄉村旅遊業態和產品，打造各類主題鄉村旅遊目的地和精品線路，發展富有鄉村特色的民宿和養生養老基地;培育宜居宜業特色村鎮，甚至打造“一村一品”升級版，發展各具特色的專業村。該文件的指向會刺激鄉鎮一級政府和組織加大旅遊線路、民宿和養生養老基地、特色鎮、專業村等項目的開發。如果能夠合理利用當地優勢資源，避免與其它地方的惡性競爭，當然是好事。然而，村鎮一級出現項目盲目上馬的衝動不得不防。過去有失敗的教訓，比如新農村建設，很多農村投入大量資源建設新農村，一些新建村落結果變成了廢墟，嚴重的地方浪費了數百億資金。

從規劃的角度來講，加大村鎮一級開發的角度也值得憂慮。在我國的絕大多數地方，到當地考察時詢問，幾乎都有區域性規劃，或者省市級規劃。但是，在過去的各種規劃之中，放到政府台面上的村鎮一級的開發規劃是不多見的，雖然很多村鎮也有自己的發展路子。而該文件的開發村鎮的指向，會加大村鎮一級的規劃力度，致使我國的規劃基層化。我國需要警惕規劃基層化趨勢可能帶來的危害，即投資更加碎片化、分散化、低級化和重複化。

羅來軍 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院教授、中國方案研究院執行院長