殷國安：浙江試水國家賠償追償制度具有破冰意義

即將於2017年3月1日起實施的《浙江省國家賠償費用管理辦法》指出，各地要將國家賠償經費納入財政預算，同時對責任人如何追償進行了細化規定，推動浙江國家賠償工作更加規範、有效開展。

浙江出台這個文件，主要是針對兩個方面的問題，一是各地存在國家賠償經費財政預算安排普遍不足的問題，所以要求各地要將國家賠償經費納入財政預算;二是存在對國家賠償案件責任人追償、追責難等問題，因此對責任人如何追償進行了細化規定。這兩個問題的提出具有普遍意義，而落實追償規定的探索尤其具有破冰意義。

追償制度是《國家賠償法》第十四條的規定：“賠償義務機關賠償損失後，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委託的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用”。但是，據我所知，《國家賠償法》關於“追償”的規定，從制定出來以後，就從來沒有落實過。從1994年5月12日八屆全國人大常委會第七次會議通過《國家賠償法》，到2010年4月29日《國家賠償法》修改，至今已經23年了，用法律專家的話説，“追償”的規定，整整“休眠”了23年，包括一些著名的冤案，無一不是由納税人全額買單，我們沒有看到向責任人追償一文錢。

“追償”制度為什麼成了一張從未兑現過的法律白條？有人分析了多方面的原因，一是行政司法機關的上級不願意追究其下級人員的責任，放棄法律規定的追償權，而以紀律處分代替，樂得由財政買單;二是我國還沒有出台負有責任者的賠償標準，特別是在財政部《國家賠償費用管理條例》中刪掉了關於賠償標準的表述;我以為，更重要的原因是，對於“追償”問題，現行法律只有一句話的原則表述，遠不能解決具體落實的一系列問題，需要對“追償”制度作出更加具體的規定，才能讓條文具有操作性。

這裏起碼存在這樣幾個問題：一是追償的主體問題。根據新的《國家賠償法》，最後進行賠償的是法院，但是，能讓法院向整個案件的責任人追償嗎？讓法院去確定檢察院、公安機關的責任分攤，這合理嗎？二是故意和重大過失的認定問題。對冤案責任人的責任認定，既牽涉到認定主體，還牽涉到認定程序，甚至還有當事人不服認定的救濟途徑問題。這裏，既有公檢法司法機關的責任分擔，又有具體司法人員責任的分擔，是一個相當複雜的問題;三是“追償”標準問題，什麼情況下部分追償，什麼情況下全額追償，部分追償又是多少，有過錯公職人員如何賠償，他們在無力賠償時如何處理，這些都需要明確而具體的制度進行保障，需要出台完備的“追償”制度。這可能不是最高法院一家就能説了算的，應該由國家立法機關制定相關的法律或規定。

當法律的追償規定休眠了23年之後，我們終於看到了《浙江省國家賠償費用管理辦法》，對追償問題作出具體規定。從該地方法規看，追償比例根據違法性質、損害後果以及被追償人過錯程度等因素確定。追償金額最高不超過國家公佈的上一年度職工年平均工資的2倍。國家賠償涉及2個以上責任人的，分別確定追償比例和追償金額，合計追償總額不超過實際發生的國家賠償費用。由此明確了“追償依據”、“追償標準”以及“追償責任區分”等三項重要的國家賠償追償原則。此規定從2017年3月1日就要執行，或許我們就要看到實行追償的具體案例了。

這也為我們執行法律提供了一種思路。當法律的某個條款落實遭遇難題，我們就應該在法律的原則規定之下，通過地方立法進行探索，而不是總等待上面的現成的規定出台。而當多個地方都進行探索之後，也就為全國統一出台規定提供了條件，從而最終出台全國統一的規定了。這其實正是“從羣眾中集中起來，又到羣眾中堅持下去”的工作方法。這樣看來，在浙江一家試水追償制度的落實之後，我們希望有更多的地方也對此進行探索，然後國家層面總結推廣，可望全面落實追償制度。浙江的試水或許就是喚醒追償制度的第一步。