伊恩•貝格：難民危機緣何讓歐盟如此狼狽

歐盟在難民問題上的困難並非由於缺乏足夠的能力來吸收難民，而是在如何分攤這一責任方面缺少政治認同

德國柏林聖誕集市恐怖襲擊案發生後，歐盟如何應對難民問題再度成為關注的熱點。歐盟委員會主席容克近日表示：“當談及管控難民危機時，我們已經開始看到相互間的團結。但我清楚，我們需要更多的團結。”遺憾的是，可能只有少數人會同意容克在難民問題上的樂觀態度。難民問題在歐盟內部引發的分歧巨大，一些國家出於道義願意幫助這些難民，但另一些國家則更多地將難民視為安全和國家認同的威脅。

坦率地説，難民數量如此龐大是一個巨大挑戰。迄今為止，逃往國外的敍利亞難民大約有500萬，其中約400萬目前被安置在土耳其、約旦和黎巴嫩等周邊國家。從2011年至今，歐洲一共接納了110萬敍利亞難民的庇護申請，其中絕大多數分佈在德國、希臘以及塞爾維亞，其他歐盟成員國接納的敍利亞難民只有幾千人。歐盟在這一問題上的困難並非由於缺乏足夠的能力來吸收難民，而是在如何分攤這一責任方面缺少政治認同。一些國家，例如德國，表示要對難民敞開大門，但這在德國國內引發了巨大爭議。其他成員國則出於不同的原因抵制接納難民。

歐盟方面提出的應對難民危機的舉措之一是採取成員國配額制，然而這一提議無法在政治上通過。中東歐國家尤其反對，他們擔心大量難民湧入會削弱本國的基督教文化認同，同時還可能導致安全問題。對於難民來説，他們更傾向於留在德國、瑞典以及英國。但德國和瑞典民眾對此多有抱怨，認為本國接納的難民數量過多。德國將在今年舉行大選，柏林恐怖襲擊案有可能導致極右翼勢力和民粹主義勢力增長。難民問題也成為英國民眾選擇“脱歐”的重要原因。

所有這些意味着，歐盟作為一個整體，缺乏有效解決難民危機的政治基礎。歐盟應對難民問題需要各成員國的共同努力，而非僅僅歐盟層面的努力。目前歐盟同土耳其在難民問題上達成的合作協議有助於緩解歐盟的壓力。此外，歐盟也加強力量控制從利比亞開往意大利的船隻數目。但是這些舉措並不足以應對難民危機，而且歐盟與土耳其的關係也面臨緊張。從長遠來看，應對難民危機，歐盟必須提出一系列的政策措施。

首先，必須採取有效措施解決中東和非洲有關地區的軍事衝突。只要敍利亞和非洲之角的軍事衝突繼續存在，難民的數量就會繼續增長。其次，修改歐盟有關難民的法規勢在必行，但難度巨大。根據《都柏林公約》，難民入境歐盟必須留在第一個入境的國家，並在該國申請難民庇護身份。這一規定勢必會增加意大利、希臘等前線國家壓力。可考慮的選項是，由歐盟委員會承擔更多出資，但這難免遭到德法等歐盟預算主要承擔國的反對。最後是安全問題。多數歐盟成員國都擔心大規模難民湧入將使恐怖分子更容易混入其中。發生在巴黎、柏林的恐怖襲擊案無疑加劇了這種擔憂。法國以及荷蘭的民粹主義政黨一直在鼓吹這一恐懼，荷蘭民粹主義者甚至公開表示德國總理默克爾的開放政策該對柏林發生的事情負責。

儘管歐盟在應對難民危機上存在如此多的困難，但目前尚未有申根國家要求廢除《申根協定》。人員自由流動是歐洲一體化的核心特徵之一。當然，由於難民危機，《申根協定》正面臨越來越多的批評。而若使該協定受損，那麼歐洲一體化必將遭到巨大打擊。

(作者為英國倫敦政治經濟學院歐洲研究所教授、“英國與變化中的歐洲”研究中心高級研究員)