吳祖榮：美國“入境限令”出籠和夭折的來龍去脈

美國司法部2017年2月16日向法院提交的文件稱，總統特朗普將“在最近的未來”發表有關移民的新版行政令，以取代1月27日簽署併發布的行政令，因此撤回針對此案向法院提出的抗告。被稱為“入境限令”或“禁穆令”的總統舊版行政令將被廢止。“入境限令”以防範恐怖襲擊，嚴格禁止恐怖分子入境，維護國家安全為主要目的，內容包括回顧和調整難民身份審核和外國公民入境程序等，其中明確規定，90天內暫停向伊朗、蘇丹、敍利亞、利比亞、索馬里、也門和伊拉克等7國公民發放簽證，120天內暫停所有外國難民入境，無限期禁止敍利亞難民入境。這項“入境限令”公佈，並由入境和海關執法局實施後，引起美國內外一片發對聲浪，國內示威遊行抗議不斷，歐洲和中東地區領導人和民眾紛紛發表談話，表示反對，敦促美國終止此項“入境限令”。美國“入境限令”激起移民政策千層浪。政策辯論、司法訴訟和法律調整，難有窮期。

“入境限令”出籠的背景

美國的移民政策不僅涉及數以千萬計目前在美居住的外來移民的命運，而且關乎美國的法律、人才引進、勞動力市場、民族宗教政策、價值觀，乃至公民對國家的根本認同感。涉及面之廣可見一斑。眾所周知，美國是一個移民國家，除少數印第安人外，所有美國人都是外來移民或其後裔。在過去400多年裏，除黑人外，大約5000多萬移民越洋過海從世界各地自願來到美國。這些移民講不同的語言，攜帶不同的文化習俗，代表不同的民族和宗教信仰。因此，美國常常被稱為“種族大熔爐”或“民族百衲圖”。但是，隨着時代的變遷，美國的人口結構正在發生極其深刻的歷史性變化。歐洲殖民者後裔白人美國公民在全國人口中的比重呈下降趨勢，其主體地位在未來三、四十年中有可能被人口快速增長的拉美移民、黑人奴隸後裔和亞洲移民等少數族裔所取代。由於少數族裔人口的大幅增加，各個種族團體的差異不斷擴大，民族認同感和利益追求目標呈多元化趨勢;原有居民對新來的移民和難民的態度也已發生微妙變化。

正是在美國人口結構發生歷史性變化的大背景下，特朗普作為共和黨的總統候選人，着眼鞏固白人的長期統治地位，採取把爭取草根白人選民作為重點的競選策略，強烈主張收緊移民政策，不僅要求嚴控新移民入境，公開呼籲在美國和墨西哥邊境建造隔離牆，阻止墨西哥等拉美移民入境，而且決心對已在美國居住的新移民身份重新進行復查，並將有犯罪記錄的非法移民遣返回國。由於嚴控移民入境本質上具有維護白人長久統治這一長遠戰略意圖實屬“天機不可泄露”，為掩人耳目，減少阻力，爭取支持，特朗普把其苛刻的移民政策披上了防止恐怖分子等壞人入境、維護國家安全的美麗外衣。因此，特朗普上任後出台的“入境限令”與其有關移民政策的競選言論是一脈相承的。

“入境限令”爭議甚大，司法大戰損害總統權威

特朗普“入境限令”的發佈和實施沒有提前預告，造成數萬赴美旅客措手不及，有的到了美國機場不能入境，被迫滯留機場，也有的在外國機場有赴美簽證和飛機票卻被拒絕登機。伊朗一名4個月大的女嬰急需赴美接受手術，但因“入境限令”無法成行，引起憤怒。特別是“入境限令”不分青紅皂白，禁止7個穆斯林國家公民和所有難民在未來數月內入境，違背美國價值觀和國際責任及義務，種族歧視特徵明顯，遭到美國內外一片強烈抗議和反對。美國遭受“911”恐襲後，奧巴馬政府曾試圖與廣大穆斯林信徒改善關係，改進反恐策略，但沒有取得成效。而現在，特朗普政府不能把極少數恐怖分子與廣大穆斯林信徒加以區分，把矛頭指向7個穆斯林國家的所有公民，可謂反恐戰略戰術的方向性錯誤。就在“入境限令”實施的第三天，即1月30日，華盛頓州就“入境限令”向聯邦地區法院提起訴訟，明尼蘇達州隨後加入訴訟，指認“入境限令”損害就業、教育、商務以及居民的家庭關係和旅行自由，要求“入境限令”的相關條款在司法審理結案前不予實施。2月3日，主審法官羅巴特裁定，“入境限令”違背憲法精神，要求在全國暫停實施。根據美國法律規定和羅巴特的裁決，國土安全部和國務院隨即發佈了暫停實施“入境限令”的具體規定，赴美旅客又可像“入境限令”實施前那樣入境。

然而，白宮認為，羅巴特的裁決逾越司法權限，干涉總統對國家安全事務的處置。 於是，司法部於2月4日向聯邦第九巡迴上訴法院提起上訴，要求在上訴期間緊急暫停執行羅巴特裁決。但經審理，司法部上訴於9日被駁回，上訴法院決定，維持暫停執行“入境限令”的羅巴特裁決。

移民政策收緊勢在必行，但爭論不會止息

改革移民制度，嚴格控制外國公民入境，提高合法移民門檻，清查規範移民居留條件，是特朗普政府的既定政策，不會因在司法訴訟中受挫而改變。為避免法律糾紛，特朗普將參考法院意見對“入境限令”作較大修改，發佈新版移民政策總統令。事實上，有關移民制度改革的各項舉措已經全面展開。根據特朗普1月25日簽署的“促進邊境安全和移民執法”的行政令，入境和海關執法局已加強對非法移民的打擊力度，非法移民越境被拘捕後不再立即釋放。目前在紐約州、加利福尼亞州等地對非法移民採取寬鬆政策的所謂“庇護城市”，已有數百名有犯罪記錄的非法移民被拘捕，有的可能被遣送回國。在美墨邊境修建隔離牆的工作也在積極籌劃之中，原有的1046公里圍牆將進行加固或修建，另將新建近千公里隔離牆， 以覆蓋整個邊境。

必須看到，由於不同族裔組成的公民團體利益多元化趨勢的發展，以白人為主體的不少選民對非法移民的大量湧入不滿。他們支持改革移民制度、收緊移民政策。另一方面，移民制度改革也面臨諸多巨大挑戰。一是不同族裔的選民因移民政策改革獲得的利益不同，族羣對立嚴重，索求大相徑庭，共識難以形成。二是移民制度改革涉及面甚廣，推進需要大量時間、財力和資源，要取得實質性成果困難重重。三是目前在美居留的無證非法移民多達1100萬之眾，如對他們的處置不當，就會引發新的矛盾，影響社會穩定。因此，特朗普政府的移民制度改革在民眾的對立和爭議聲中能否取得成效、助益反恐鬥爭，難有定論。(作者是中國國際問題研究基金會研究員)