李巖：特朗普的對外戰略，迴歸主流抑或塵埃未定？

特朗普上任迄今一月有餘，對外戰略的基本輪廓初顯端倪。其核心對外戰略主張主要體現在其上任之初發布的有關“美國第一”的外交政策宣示之中，該宣示將“以實力求和平”作為對外戰略的核心，提出“擊潰極端伊斯蘭恐怖主義”、“重建強大軍力”和“尋求符合美國人利益的貿易協定”三大重點議程。從期施政一月的情況看，上述三大重點不同程度上均已有所展現。就反恐而言，特朗普兩次授權境外軍事突襲活動，分別針對“基地”組織在也門和敍利亞的分支，直接增派地面部隊打擊“伊斯蘭國”的計劃也在醖釀之中。建軍方面，特朗普責令五角大樓制定新的國家軍事戰略，各軍種即將提出對2017財年預算法案的修訂方案，增加軍費支出將是基本趨勢，據披露增加額將有300億美元，這將全面逆轉奧巴馬任內嚴控軍費開支的做法。對外貿易上，特朗普宣佈退出TPP，重談NAFTA，針對歐洲、中國、日本策劃新的貿易政策。總體而言，特朗普已經在基於其對國際形勢和美國作用的認知，着手落實其對外戰略的基本構想，其思路和重點應該説是清晰的。

值得注意的是，特朗普政府就一些國際熱點問題的看法，似乎已經有別於其上任之前，這突出表現在對於北約和東亞盟友體系、伊核協議、巴以問題、對華政策等相關表態和行動上。特朗普此前魯莽、突變式的外交政策傾向，似乎出現了某種迴歸傳統、迴歸既有主流政策的態勢。無論這一變化是否反映了特朗普的相關政策出現了根本性轉變，其背後藴藏的動因無疑需要細緻分析。

在筆者看來，特朗普當前面對的國內政治困境是其外交政策出現上述變化的重要動因。特朗普以其雷厲風行的作風，通過頒佈行政命令、總統備忘錄等方式就醫改、移民、能源等重大經濟社會問題全面出手，已然觸動了多年形成的國內各方利益格局。建制派對其施政的牴觸愈發高漲，兩黨、府會、行政與司法、聯邦與地方、行政部門之間、執政團隊內部的矛盾集中爆發。抵制“禁穆令”、迫使總統國家安全事務助理弗林辭職，堪稱建制派對特朗普“奪權”的反攻倒算。對於缺乏政治經歷的特朗普而言，如此惡劣的國內政治環境對其打擊極大。

外交是內政的延續，內政困境不可避免地對特朗普的對外戰略產生重大影響，現階段看主要表現在兩個層面：首先，相比於前任，特朗普的外交戰略會更加是國內不同利益集團、不同部門、不同思想流派、關鍵幕僚或閣員相互爭鬥與妥協的結果。針對特朗普任何出格的政策傾向，各種勢力都會千方百計尋求施加影響。內政複雜性的不斷加深，決策主體多元化的擴大，內部力量牽制的顯著增強，將對特朗普外交形成強有力的制約，其出台根本性政策調整的難度也隨之加大。對特朗普而言，執政初期面對國內困境，對外政策迴歸主流或許是最安全的選擇。其次是在技術層面，源於政治對立，特朗普核心執政團隊久未完全到位，各部門中高層級官員欠缺嚴重，諸如國防部文職官員崗位空缺率高達75%。外交政策問題專業性強，執政團隊的這一態勢，特朗普想在短期內推出重大政策調整並不現實。

但是，特朗普一心求變的本質並未改變，從其在內政問題上落實競選承諾的做法來看，目前尚不能對特朗普的對外戰略做出定論式的評估或判斷。迴歸主流政策，究竟是特朗普面對國內壓力不得已而為之，還是反映其內心真實想法？將極端伊斯蘭恐怖主義視作首要威脅，會否導致對外戰略重心由亞太轉向中東？“以實力求和平”的理念以及擴軍思路，會否導致外交戰略的軍事化？對於這些重大問題，仍然有待觀察。長期來看，“特朗普現象”激起的塵埃恐怕遠未落定。

一是不能低估特朗普個人理念和行事風格的潛在影響。從其與外國領導人的會晤、通話等態勢看，特朗普無疑更善於、更樂於依仗美國強大的國力根基，不拘小節，不屑規矩，在高層交往中更易於佔據優勢地位。

二是不能低估特朗普身邊幕僚的智慧與影響。用特朗普的話説“他選拔的都是最聰明、最強硬等人”，班農、納瓦羅、格林布拉特、馬蒂斯、努欽等人均為各自領域的頂尖人物。

一旦團隊到位，內部關係協調加以理順，特朗普施展外交藍圖的時機或許才真正到來。

李巖 中國現代國際關係研究院美國所所長助理