姚建龍：行政拘留執行年齡降至14週歲合適嗎？

編者按：2月15日，《治安管理處罰法(修訂公開徵求意見稿)》(以下簡稱“徵求意見稿”)面向社會公開徵求意見結束，已經實施近11年的《治安管理處罰法》大修全面啓動。

徵求意見稿將行政拘留的執行年齡從16週歲降低至14週歲，如果這一條款最終寫進修改後的《治安管理處罰法》，公安機關將可以對14週歲至16週歲的未成年人實施行政拘留這種行政處罰。

這一擬修改條款引發爭議。一些意見認為，行政拘留執行年齡的降低可以在一定程度上解決一些治安“難題”，並對近年來備受社會關注的校園欺凌行為起到懲戒作用。另一些意見則認為，降低未成年人行政拘留的執行年齡應慎重，這種處罰方式對青少年違法行為“治標不治本”。

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《治安管理處罰法》處罰的是擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，尚不夠刑事處罰的行為(基於《治安管理處罰法》的歷史淵源及界定準確性的考慮，筆者把此類行為稱為“違警行為”)。

與未成年人實施具有社會危害性行為最相關的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》。某種程度上可以説，《治安管理處罰法》涉及未成年人條款的修訂，是關涉我國未成年人違法犯罪治理的重大問題，也涉及我國未成年人違法犯罪治理的基本政策走向，不可不慎重。

筆者認為，徵求意見稿將行政拘留的執行年齡降低至14週歲值得商榷。

一是破壞了與《刑法》責任年齡制度的銜接一致性。《治安管理處罰法》與《刑法》的銜接關係不僅體現在分則對違警行為與犯罪行為的銜接上，也體現在總則等基本制度的銜接上。從2006年3月1日起實施的《治安管理處罰法》完善了違法責任年齡的規定，建立了與《刑法》刑事責任年齡制度相銜接的違法責任年齡制度，規定了未滿十四周歲不承擔違法責任、已滿十四周歲不滿十六週歲相對負違法責任、已滿十六週歲承擔違法責任但未滿十八週歲的應當從輕或減輕違法責任。徵求意見稿取消已滿十四周歲不滿十六週歲拘留決定不執行規定，相當於取消了相對負違法責任年齡階段，將打破與刑事責任年齡的銜接匹配關係，在法理上缺乏基本依據。

二是違背了我國對違法未成年人一直堅持的基本原則與方針。1991年頒佈的《未成年人保護法》即規定了對違法犯罪的未成年人實行“教育、感化、挽救的方針，教育為主、懲罰為輔的原則”。1999年頒佈的《預防未成年人犯罪法》、2012年修改後的《刑事訴訟法》以及中央有關文件中也一直強調和重申這一方針和原則。需要特別注意的是，就《治安管理處罰法》處罰的行為性質而言，並非具有嚴重社會危害性的犯罪行為，而是尚不夠刑事處罰的違法行為(違警行為)，或者説屬於未成年人輕微罪錯行為。徵求意見稿對於已滿十四周歲不滿十六週歲年幼少年的輕微罪錯行為降低年齡適用行政拘留，是對“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”的違背，也與國外社會治安治理中“輕輕重重”刑事政策(即主張對社會危害性較輕行為的處罰愈來愈輕，而對具有嚴重社會危害性行為的處罰愈來愈重)的經驗不符。

三是違背了國際公約關於剝奪少年人身自由僅應作為萬不得已措施的要求。我國已經加入的《聯合國兒童權利公約》中明確規定：“關於兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮”;“不得非法或任意剝奪任何兒童的自由。對兒童的逮捕、拘留或監禁應符合法律規定並僅應作為最後手段，期限應為最短的適當時間”。

《聯合國少年司法最低限度標準規則》(《北京規則》)更特別強調：“進步的犯罪學主張採用非監禁辦法代替監禁教改辦法。就其成果而言，監禁與非監禁之間，並無很大或根本沒有任何差別。任何監禁機構似乎不可避免地會對個人帶來許多消極影響;很明顯，這種影響不能通過教改努力予以抵消。少年的情況尤為如此，因為他們最易受到消極影響的侵襲。此外，由於少年正處於早期發育成長階段，不僅失去自由而且與正常的社會環境隔絕，這對他們所產生的影響無疑較成人更為嚴重”。“把少年投入監禁機關始終應是萬不得已的處理辦法，其期限應是儘可能最短的必要時間”。

四是可能對未成年人違法犯罪的防治產生負面影響。非監禁化是改革開放以來我國未成年人司法改革的主要走向和重大成果。犯罪學常識也一直強調避免過早將違法未成年人尤其是社會危害性尚較低的違反治安管理的違法未成年人投入監禁機構，因為這會帶來強烈的標籤效應和染缸效應，破壞青春期未成年人行為的自愈規律，製造更多和更嚴重的犯罪人。

《治安管理處罰法》規定已滿十四周歲不滿十六週歲未成年人治安拘留不執行制度後，我國未成年人犯罪狀況總體顯著向好，未成年人犯罪嚴重化趨勢得到有效遏制，其在刑事犯罪中的比重從2005年的9.81%逐步降低到2016年的2.93%。儘管尚無嚴謹實證研究證明兩者之間的關聯性，但是儘量避免將輕微罪錯未成年人投入監禁機構、避免短期羈押，是國際社會公認的預防未成年人犯罪的成功經驗。

五是這一修改缺乏實證研究與數據的支持。

我國目前的確存在對低齡未成年人違法犯罪“一放了之”和“一罰了之”的弊端，對這一羣體的違法犯罪缺乏必要且科學有效的干預措施。這一問題的存在屬於頂層設計缺失造成的制度性缺陷，非《治安管理處罰法》單部法律的“應激修訂”簡單動用拘留這一最為嚴厲行政處罰措施所能彌補與修正。作為處理未成年人危害社會行為最為密切相關的法律之一，《治安管理處罰法》的修訂也要同時考慮與其他相關未成年人法律的協調。

作為一種理性和慎重的選擇，《治安管理處罰法》的此次修訂宜繼續保留原有關於未成年人適用行政拘留的年齡規定，將行政拘留的執行年齡繼續限定為已滿十六週歲，同時應考慮清晰《治安管理處罰法》在未成年人法律體系中的角色。

當然，《治安管理處罰法》可以也應當對處置未成年人違法行為相關的重大及原則性問題作出必要的規定。建議除了繼續維持對已滿十四周歲不滿十六週歲未成年人的行政拘留不予執行的條款，宜對重大的原則性內容作出明確規定。強化監護人的法律責任，以督促監護人履行監護職責。《治安管理處罰法》宜吸收近些年來我國司法實踐中探索的親職教育經驗，通過明確強制親職教育的法律地位、監護人不履行親職教育職責的法律責任等方式，督促監護人履行監護職責。

此外，涉及未成年人條款要與《未成年人保護法》《刑事訴訟法》規定相匹配，並吸收公安部1995年頒佈的《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》中的積極內容。

(作者為上海政法學院刑事司法學院院長)