邢廣梅：美國，是球員就別硬充裁判

美國國務院法律顧問辦公室、美國國際法協會和喬治·華盛頓大學法學院於本月22日舉辦研討會，討論南中國海涉及的國際法問題。

期間，美國國務院法律顧問論及如下觀點：1. 美國政府在南中國海領土和海洋劃界問題上不設立場，但在海洋權益問題上堅持認為，任何聲索都應遵守1982年《聯合國海洋法公約》(以下稱《公約》)，“中國一直沒有以符合《公約》的方式主張海洋權益，其歷史性權利主張沒有法律依據;2. 美國在南中國海的國家利益體現在維護和平與穩定、保證合法商業活動的暢通，以及確保航行自由等國際法權益得到尊重;3.中國對南海諸島以四個羣島為單元主張海洋權益不符合《公約》規定;4.根據《公約》規定，外國軍艦在他國領海無害通過時不需事先通知或經沿岸國批准。筆者認為，這些觀點具有很大的迷惑性，需加以辨析與澄清。

首先，就中美雙方的法律身份而言，中國是《公約》締約國，美國不是。美國目前只根據1983年裏根總統的一份政策聲明，接受《公約》中美國所認可的習慣法的約束。以這樣一種弱效力身份來充當地區法律秩序的“維護者”，難以服眾。況且，在南海問題上，美國既是球員，更要充當裁判，公平正義無法保證。

其次，美國將領土、海洋劃界與海洋權益劃分開來，説自己對前者不持立場，貌似公允，但二者從來就不是割裂的。有了領土才有海洋權益，對海洋權益的否定就是對派生它的領土主權的否定。

再次，中國南海權益主張並非只有一個歷史性權利，更有《公約》做標準。中國政府在2016年7月12日聲明中提到四項南海權益內容，其中，第2、3項涉及的中國南海諸島擁有內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架，都出自《公約》的相關制度，第4項列出的歷史性權利則是對前三項的補充。對各方權益主張發生重疊的海域需要當事國通過談判協商解決，在談判之前，第三方無權否定當事方的權利主張及依據。

第四，《公約》沒有明確規定外國軍艦可以不經沿岸國批准無害通過其領海。對於《公約》的模糊規定，仁者見仁，不能因為你美國強大，就可以把意志強加給世界。在這個世界上，除了中國以外，還有40餘個國家對外國軍艦無害通過其領海附加了條件。類似的問題還有中國對南海諸島海洋權益的整體性主張，《公約》沒有明確規定，但與中國採取同樣做法的有法國、印度、挪威等國家。

第五，美國的南海“航行自由”不是國際法框架下的航行自由，後者保障的是貿易通行權，從未受到過阻撓。前者則是現有法律體系無法解決的問題，如外國軍艦無害通過權、專屬經濟區軍事利用以及在領土爭端區自由通行等問題。其維護的是美國霸權，而非地區和平與法律秩序。

綜上，美國國務院的法律顧問們忽視東亞的歷史脈絡及爭端的複雜性，忽視各國對《公約》理解的分歧，忽視南海周邊各國致力推進和平解決爭端的近況，更忽視自身是球員卻硬充裁判員的立場。以此結論向美國現政府建言或指導美軍南海行動，將導致南海局勢再度緊張，嚴重者引發中美軍事衝突。這是否符合美國利益，是這些法律顧問們必須謹慎考慮的問題。(作者是海軍軍事學術研究所法律研究室主任)