義務教育均衡：從鄉村教師待遇破題

我國鄉村義務教育發展目前主要受困於鄉村教師匱乏，鄉村教育的這塊短板必須發力補齊。各地在推進城鄉義務教育一體化建設時，應該重點關注、解決鄉村教師的待遇問題。

去年7月，國務院出台《關於統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》。據媒體報道，目前遼寧、內蒙古、甘肅、雲南、江西等省份出台了實施意見，20多個省份的實施意見文件已進入徵求意見或審議階段，近期將陸續出台。

總體來看，各地結合實際，確定了實現縣域內城鄉義務教育均衡的目標和具體措施。比如，遼寧省提出要着力解決“鄉村弱”和“城鎮擠”問題，到2018年基本消除66人以上超“大班額”，到2020年全部消除56人以上“大班額”；內蒙古自治區提出認真組織實施“十三五”時期義務教育學校建設項目，全面消除住宿“大通鋪”、食堂土灶、火爐取暖和旱廁；雲南省提出重點加強鄉村中小學信息化硬件基礎設施建設，到2018年，鄉村義務教育階段學校生均計算機佔有量全部達到國家和省定標準，10兆以上寬帶接入比例達到100%。

但深入分析不難發現，這些舉措中強調硬件指標的多，而在軟件建設尤其是加強鄉村教師隊伍建設方面，“實招”和“硬招”卻不多。對於農村地區學校來説，解決硬件建設的差距是實現城鄉一體化發展的第一步。但縮小城鄉差距，最重要的是教師隊伍建設。就算校舍條件改善了，如果依舊沒有優秀教師到鄉村任教，交互式電子白板等硬件設備就只是擺設。我國鄉村義務教育發展目前主要受困於鄉村教師匱乏，鄉村教育的這塊短板必須發力補齊。各地在推進城鄉義務教育一體化建設時，應該重點關注、解決鄉村教師的待遇問題。

遺憾的是，目前各地的突破性做法並不多，主要原因在於，要做到大幅提高鄉村教師待遇，縣級財政很難統籌到位，省級財政又不想背這個“鍋”。對此，應立足於加大中央財政轉移支付，強化省級財政統籌，建立新的保障機制。2015年，我國出台規定要求城鄉義務教育學校統一標準，然而這只是統一了生均公用經費標準，解決了學校日常運行經費問題，義務教育經費的“大頭”——教師的待遇仍未得以統一，很多地方仍由地方政府出資。這就導致各地教師待遇出現因地方財政實力差異而不同的狀況，進而影響義務教育均衡的整體推進。

從發達國家推進義務教育均衡的經驗看，義務教育經費要麼由中央財政保障，要麼由省（州）財政保障，由此才能實現全國、省（州）範圍內的均衡。我國要實現的義務教育均衡目標，絕對不應滿足於縣域內的均衡，必須是全省和全國範圍內的均衡，這一切都亟須改革義務教育經費保障機制。

值得注意的是，在單由縣市財政保障地方義務教育經費的語境下，地方政府執行的“均衡”可能會和上級政府與公眾所理解的“均衡”有所不同。比如，對於生源較少的鄉村學校，地方政府可能會出於節省辦學資金的考慮，採取低水平維持的方式辦學，直到讓其“自然”消失，而國家要求的“均衡”則是保留、辦好鄉村學校基礎上的均衡。這並不是杞人憂天。2015年全國事業發展統計公報顯示，2015年我國義務教育階段的學校比上年減少1.11萬所，箇中原因值得深究。

縣域內的義務教育均衡，一定是在保持學校科學合理佈局基礎上的均衡。從理論上講，一個鎮只辦一所小學，每個小學班額不超過56人，這樣的均衡也是均衡，但與每個鄉村都有村小所達到的均衡是不一樣的。要實現這一點，就必須解決兩大問題。一是加強省級財政對義務教育的統籌，二是推進教育的民主管理，在鄉村地區有必要成立鄉村教育委員會，由縣市政府官員、人大代表、鄉村學校領導、村民代表、家長代表和教師代表共同組成，負責鄉村學校撤併、預算等多項重大戰略決策，確保鄉村辦學健康推進。（作者熊丙奇系21世紀教育研究院副院長）