辜勝阻：依託城市羣，培育一大批小城市

回看過去一年，一線城市的房價漲了40%，一些二線熱點城市漲了30%，而三四線城市“去庫存壓力仍然較大”，可謂是“冰火兩重天”。這一現象折射出的，正是我國城市規模體系不夠合理的現狀。

快速城鎮化需要更多城市載體為支撐。美國的城鎮化率從20%提高到50%時，相伴隨的是新興城市大量湧現，城市數量由392個增長到2722個。反觀中國，儘管城鎮人口數量從3億多人增加到7億多人，但城市數量仍然停留在600多個，隨着部分市改為區，城市數量不增反降。其中，小城市數量在過去十年間減少約100多個，小城市成為城市規模結構體系中的短板。

尤其值得一提的是，我國人口超過十萬的特大鎮有二三百個。這些特大鎮的人口規模、經濟規模和財力規模基本達到市的標準，但卻仍然是鎮。以浙江省温州市的龍港鎮為例，常住人口已超過40萬人，2015年全年實現地區生產總值226.9億元，城鎮常住居民人均可支配收入39780元。論經濟實力與財力規模，龍港鎮絲毫不亞於部分建制縣。“鎮”與“市”雖只有一字之差，但卻區隔着農村與城市。

2015年我國常住人口城鎮化率56.1%，但户籍人口城鎮化率僅為39.9%，兩者之間相差16.2個百分點。這種低質量的城鎮化模式已經成為制約我國擴大內需和長期經濟增長的重要因素。在成為實質意義上的城市市民之前，農民工普遍具有“過客心態”，工作和生活有着很大的不確定性，他們經常最大限度地降低消費，增加儲蓄。因此，只有解決“半城鎮化”問題，消除農民工的“過客心態”，才能有效增加民間投資、帶動消費，才能將農業轉移人口的流動型消費轉化為沉澱型消費，有效拉動內需，促進經濟增長。

為解決這一問題，實現60%的城鎮化率目標，中國需要更多的城市作為載體。當前應依託縣城和特大鎮，培育一大批新生的小城市。在未來相當長的一段時間內，有經濟實力的縣城的培育和特大鎮改市將使一批新生小城市崛起，中國城鎮化的城市載體會有十分快速的增長。通過優化城市規模體系，有利於改變目前大城市、特大城市嚴重人口膨脹，小城市凋敝且數量不足的分化局面。

推動特大鎮改市可以顯著增加中國的城市數量，解決農村人口就地城鎮化問題，並讓其成為老年農民工和農村老齡人口的歸居之所。中國城鎮化最重要的經驗，就是成功阻止了貧民窟現象的出現。此前，幾乎所有發展中國家的城鎮化都將農村的貧困平移至城市。儘管中國沒有貧民窟，但有6000萬留守兒童，還有部分留守婦女和留守老人。

與此同時，應在以城市羣為主平台的框架下，推進小城市培育。特大鎮幾乎大部分分佈在長三角、珠三角、京津冀等大城市中間，可通過以大帶小，推進城市羣大中小城市協調發展。

當然，推進特大鎮改市也面臨不少難題，首當其衝是體制問題和行政成本問題。特大鎮改市，如果仍按建制市的行政體制，也配齊“四大班子”，會產生極高的行政成本。特大鎮改市的管理體制，應該採取橫向大部制、縱向扁平化的方針，將幾十個縣級部門進行精簡、整合，以降低行政成本，另外，縣城和特大鎮改市，也不能是與縣平行的縣級市，而應該是縣轄縣管市。(作者是第十二屆全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員，本文由曲翔宇整理自作者在“中國區域經濟50人論壇”成立大會上的演講)