"十三五"扶貧成熱點 法國"扶貧史"值得借鑑

【海客説】

2月21日下午，政治局集體學習，分析了我國當前脱貧攻堅的形勢。2013年至2016年4年間，我國每年農村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脱貧5564萬人，成就突出。農村貧困人口如期脱貧是全面建成小康社會的底線任務，也是十三五規劃的重要目標。每年兩會期間，扶貧的話題都是關注的熱點。

其實，扶貧問題也曾困擾發達國家。旅外學者陶短房在本文中就介紹了法國的扶貧歷史，擁有悠久的單一制國家歷史和深厚社會主義土壤的法國，與中國有很多相似之處，對中國而言，具備獨特的借鑑意義。

法式“扶貧”之路

法國是個具有悠久扶貧歷史的國家，一些專家認為，早在16世紀波旁王朝時期，國王亨利四世（Henry IV）“讓每户農民週末餐桌上都能有一隻燉雞”（Poule au pot）的政策，是歐洲最早以國家行政機器推進、而非由教會或私人推行的大規模扶貧體系。法蘭西第一共和國、第一帝國、巴黎公社、第二帝國、第四共和國和第五共和國誕生之初，也都頒佈過和扶貧有關的法令。這些法令共同的特點，一是自上而下、全面推行，二是將“扶貧”與促進就業相掛鈎，歷屆法國政府不同程度強調“扶貧的目的是鼓勵就業而非保護失業”，強調“幫助那些急於找回工作者儘快重返工作崗位”，三是強調公平性，對婦女甚至外國人一視同仁。

2001年，當時處於左右共治（總統希拉剋Jacques Chirac為右翼，總理若斯潘Lionel Jospin為左翼）非常時期的法國，在一片爭議聲中通過了號稱“當代一切法國扶貧計劃根基”的“就業補助金”計劃。該計劃的基本特點，就是設立門檻極低的“就業補助金”（PPE），儘可能“讓所有需要幫助的窮人受益”。

然而最大的優點同時也是最大的缺點：2013年統計顯示，PPE受益家庭數多達500萬以上，按平均每户3口算總人數約1500萬左右，幾佔法國總人口比例1/4，而同年法國全國貧困人口僅860萬（佔總人口14%），過高的覆蓋率讓“扶貧”在很大程度上變成了“給大家發獎金”，且數量少（最初設立時每户年收益不過相當於幾百歐元）、批准週期長（一般要等一年），因此被認為“隔靴搔癢”（2011年法國審計院報告顯示，通過領取PPE脱困者僅佔6%）。

2009年“次貸”危機席捲法國，當時的薩科齊（Nicolas Sarkozy）中右翼政府扶貧高級專員伊爾施（Martin Hirsch）提出，在1988年開始實施的“最低收入補貼計劃”（RMI）基礎上，設立一套“更精準扶貧”的新體系，以更好地幫助那些暫時被甩離職場、但仍有意願重返的貧困家庭和個人，這套新體系在經過大範圍地方試點實驗後，經法國議會批准，於2009年7月1日起實行，這就是“積極互助收入計劃”（RSA）。

RSA最初的設置門檻，是月收入不滿524.68歐元（1994年貧困線標準的一半）、年滿25歲的法國公民或在法國合法居住滿5年的外國公民。如果法國公民離開法國國境，3個月後將無法享受RSA。自2010年9月起，18-24歲的年輕人中符合“在法國有固定寓所”、“過去三年間曾工作至少3214個小時或已至少有兩年全日制工作歷史”者有資格申請RSA，但並非人人都能申請成功，有子女或孕婦需要照料者優先。

2009年的RSA個人補貼數為454.63歐元，家庭規模不同，補貼數也不同。根據2017年1月3日的最新公式，單身漢RSA個人基準補貼為每月535.17歐元，每增多一個未成年子女增加214.06歐元；雙親家庭RSA個人基準補貼802.79歐元，每增多一個未成年子女增加數同上；離異者RSA個人基準補貼687.17歐元，每增多一個未成年子女增加229.06歐元。

自2015年1月1日起，RSA分為 “基準”和“活動”兩類，分別適用於“無工作狀態”和“半工作狀態”（有工作和收入，但低於最低貧困線），對於後者，RSA會先扣去受益人實際獲得收入，只補足其收入和RSA標準間的差價。根據2017年2月2日法國政府官方公報，自2017年4月起，除非特殊情況，RSA的准入標準和發放金額每3個月修改一次。

RSA可在法國正常行政福利體系（如Caf或社區中心）申請，自2017年2月21日起可在線申請。一般而言，申請者會在一個月內被約談，如果獲准，一般隔月就能收到補貼。

自2015年1月1日後，RSA可以用諸如“職業培訓”等有償服務方式“折給”，而不一定全數支付現金。RSA是“免税福利”，受益人無需為此繳納任何税負。

除了每月基本“扶貧福利”，RSA還將諸如“聖誕紅包”、“住房津貼”等福利逐步納入，法國政府有意將原本多頭並進的福利體系，逐步統一納入RSA體系中。

“任何福利都來源於税款”，RSA也不例外，除正常從所得税和財政收入中撥付外，法國還從2008年（也即較RSA體系生效更早一年）就在全國範圍內對全體納税人加徵1.1%的RSA特別税。

RSA體系在“法國式扶貧”中發揮了重要作用，據法國官方最新（2016年9月）數據，目前有184萬户、600萬人全部或部分受惠於RSA體系，同比減少3%，官方稱“這表明扶貧收到成效，部分受益者已無需再依賴RSA”。

負面意見

對於“法國式扶貧”的反對和負面意見，主要來自以下方面：

——“劫貧濟貧”：法國人民運動聯盟（UMP，現法國共和黨）法律事務發言人道布萊斯（Marc-Philippe Daubresse）等人曾指出，RSA税對不同收入者“一視同仁”是“最大的不平等”，因為剛過低收入線者的負擔肯定明顯高於富人，而他們因絲毫享受不到RSA，結果等於是讓窮人去幫助另一些窮人，而富人非但負擔如九牛一毛，許多人索性移居國外避税。

——獎懶罰勤。儘管初衷是“鼓勵恢復工作”，但實際情況卻有偏差。《世界報》2011年10月披露，巴黎13區慈善機構“麪包渣協會”所建全國最大“流浪漢收容中心”，平均每天接待360人，其中32%在26-35歲之間，他們安享RSA無意工作，因為“找到的工作收入都不到RSA下限，這樣一來每賺一分錢RSA就減少一分，還不如索性不幹，反正掙得一樣多”。

——財政負擔沉重。最初RSA計劃每年支出20-30億歐元，但2017年法國財政部數據顯示，RSA當年總支出已高達79億歐元，超支逾150%。

除了RSA，法國其它“法國式扶貧”項目，如早在上世紀60年代便開始推廣的“廉租屋計劃”（HLM）和“公校教育平等計劃”，也都存在“一大二公”的問題。HLM規定每個新造樓盤中20%為廉租屋，結果造成法國幾乎每個社區都存在貧富混居問題，加劇了社會矛盾，而由HLM衍生的“貧者居住保障計劃”為私宅出租設置重重限制（包括冬季不得隨意驅逐租客，哪怕租客違反租約或不交房租），這些措施增加了公私負擔，卻無形中培養了一些“刁民”。

法國著名社會學家梅達（Dominique Méda）認為，現行包括RSA等“法國式扶貧”體系需要進行更精準的修改，以提高扶貧效果，減少不必要的浪費、虛耗和副作用，她援引統計學家馬克（Céline Marc）等人的數據指出，“不到1%”的受益者在享受“法國式扶貧”後重返工作崗位（依據是近年來法國青年失業率的波動率），而與此同時，更無助、更需要幫助的一些羣體，卻因為大量扶貧福利被廣大人羣所“稀釋”，而只能得到杯水車薪的幫助。

對中國的借鑑價值

“法國式福利”之所以在歐美獨樹一幟，和法國本身擁有悠久的單一國家歷史和深厚社會主義土壤有關。

和美國強調“大政府小社會”、認為“扶貧更多靠市場和非盈利組織”不同，法國朝野普遍認為“扶貧是政府的事”，認為“社會公平、平等是天經地義的”，因此即便右翼上台，也仍然會推動自上而下的政府扶貧（RSA、RMI乃至HLM等構成“法國式扶貧”的幾大關鍵體系，大多是在右翼執政時推出的，因為右翼執政推出這類政策不會在國會被左翼政黨阻擊，而倘是左翼政府執政，右翼政黨則往往會這樣做），只是會更強調“救急不救窮”——但執行的結果卻總是會演變為“救窮”。

作為西方最大的單一制國家，法國在扶貧方面一直推行“全國一盤棋”，強調資源的統一調配，而非如英、美、加拿大、澳大利亞等國那樣，每個省（州）甚至每個郡都自行一套。這樣做的優勢是整齊劃一，便於推廣，可集中資源辦大事，弊端則是不能因地制宜，客觀上反倒造成厚薄不均，且龐大的執行體系往往帶來官僚主義嚴重、效率低下等問題。

因為社會主義平等思想深入人心，“法國式扶貧”在強調平等方面不遺餘力，有時甚至“過猶不及”。如刻板要求每個樓盤都要安排廉租屋，每個社區都要混居貧富，以及在小學、中學甚至大學頻繁對調師資以“取消重點學校的優越性”等等。

中國同樣是單一制國家，“不患寡而患不均”的思想歷史悠久且深入人心，“扶貧是政府的義務”觀念約定俗成，當前也同樣遇到“平等”和“效率”的兩難矛盾。從這個意義上講，“法國式扶貧”對於中國而言，具備獨特的借鑑意義。

（陶短房，旅加學者，海外網專欄作者）