周方銀：澳大利亞外交面臨嚴肅反思

澳大利亞政府日前決定將召回所有駐外大使，以商討澳大利亞外交政策的未來。在無緊迫威脅和重大事變的情況下進行如此大規模的大使召回，表明澳大利亞外交政策面臨重要和嚴肅的反思與調整，而且這種調整和重新定向面臨較大挑戰。

首先，有關身份認同的挑戰。強化與美國的同盟關係是二戰後澳大利亞外交的基軸。雖然與美國地理距離遙遠，但澳在文化、政治制度和價值觀等方面認同的是以美國為代表的西方。不過，2016年大選中有所加劇的美國社會分裂以及特朗普上台後出台的多方面政策，使得美國在澳大利亞人眼中變得有些陌生。在美國自身面臨多方面挑戰、政治凝聚力下降、對外政策方向出現很大不連貫的情況下，澳大利亞簡單採取一種扈從美國的政策，在邏輯上已説不通了。

其次，在經濟與安全之間尋求利益平衡的難度加大。依靠加強與美國的聯盟來維護安全，在經濟上更多面向亞洲特別是加強與中國合作，這是符合澳大利亞利益的政策選擇。但隨着形勢演化，為向美國表示“忠心”，澳大利亞越來越需要在南海問題上顯示其對美國的價值，需要把中國塑造成安全威脅，而這會對澳中經濟合作產生負面影響。另一方面，澳中經濟關係已經十分密切，這樣的發展態勢讓美國很難對澳在政治、安全上的支持感到踏實和放心。為此，澳大利亞不得不偶爾採取一些不利於澳中經濟關係健康發展的做法，以讓美國在政治上放心，但這樣的做法對澳中經濟關係又會形成不小的傷害。

第三，澳大利亞在未來世界秩序中的地位存在不確定性。澳大利亞對中國崛起的一個較大擔心，是認為中國崛起會帶來地區秩序層面的不確定性。但特朗普當選美國總統並強調“美國優先”、英國脱歐後歐洲一體化面臨諸多挑戰、TPP流產等一系列事件表明，即使沒有中國崛起的衝擊，現有秩序內部也存在很大不確定性。相反，中國近期的表態則有助於增強人們對世界秩序、全球治理與國際合作的信心。在這種情況下，澳大利亞如果通過站在中國對立面的方式來維護既有秩序，只會產生適得其反的效果。

面對上述挑戰，澳大利亞外交政策的反思和調整不外乎以下幾種可能：第一是矢志不渝地繼續緊靠美國，而不管美國的國內政治和外交政策如何變化。但從目前情況看，這種做法風險較大，除非美國政治能在較短時間內迴歸過去軌道，否則很難貫徹執行。

第二是加大與中國經濟合作力度，同時大大縮小在安全、政治領域挑戰中國的力度，明確減少在南海問題上的介入，使中澳關係建立在更加穩固的利益基礎之上。這種選擇執行起來難度不是很大，但前提是澳能在政府部門內部形成更有力的對華政策共識，需要政府有更堅定的政治意志。

第三是避免在中美之間做出明確選擇，但努力在政策執行層面優化在中美間尋求平衡的操作手法，避免經濟、安全利益相互傷害。這種做法在操作層面困難較大。

對澳大利亞而言，以更符合實際的眼光認識中美兩國真實特性，對中國在地區秩序中的作用持更具建設性的看法，通過充分的政策辯論尋求內部共識並增強政策的前後一致性，這些都是澳大利亞外交政策完成合理調整的重要前提。(作者是廣東國際戰略研究院教授)