專家：瞄準建設世界一流軍隊管好用好國防費

瞄準建設世界一流軍隊管好用好國防費

周炎明

寫在前面

世界一流軍隊必須具備一流的國防費管理水平。上世紀60年代前美國國防投入暴露出的驚人浪費，以及自此後一直推行的國防費管理改革啓示世人，如果沒有科學的管理制度作保證，國防費投入越多，效益可能就越低，浪費也就越大。世界主要國家國防費改革實踐證明，只有完善制度、提升效益，重視國防費投向投量的優化調整，以牽引作戰力量優化、提升軍隊發展質量和驅動軍事變革進程，才是緩解國防費供需矛盾、助推軍隊建設創新發展的根本之道。

國防費是國防和軍隊建設的重要物質基礎，是一國國防政策和軍事戰略的重要體現。長期以來，世界發達國家無不高度重視從戰略層面加強國防費管理，把國防費作為調控軍備力量水平、優化軍隊規模結構和推進國防改革的重要政策工具。在我國由大向強發展的關鍵階段，努力建設同我國國際地位相稱、同國家安全和發展利益相適應的世界一流軍隊，為實現中國夢提供堅強安全保證，必須按照習主席“五個更加註重”戰略指導的要求管好用好有限的國防費，優化國防費結構，提升國防費效益，保障軍隊實現更高質量、更高效益、更可持續地發展。

建設世界一流軍隊必須以國防費平穩適度增長為支撐

安全與發展是一個國家的根本利益所在。安全能力建設以經濟發展為基礎，但同時一個國家經濟的發展必須以安全能力建設為根本保障，二者是辯證的統一。近年來，世界主要國家都高度重視軍備建設，儘管經濟持續低迷，但只要財政情況允許，都努力將國防費穩定在一定的水平。美國儘管近年來由於財政困難削減了部分國防費開支，但國防費支出仍然佔全球國防費總支出的三分之一以上。俄羅斯在新版的國家安全戰略中將“鞏固國防”列為首要國家利益，強調“當非暴力手段失效時，俄將果斷採取武力手段捍衞本國利益”。近年，為了實現到2020年裝備現代化率達70%的目標，俄羅斯大幅增加國防費，即便在經濟出現困境的2014和2015年，仍然咬緊牙關繼續增加國防費，不僅完成了大規模編制體制的調整改革，開展了基於信息技術的新軍事變革，武器裝備也得到了一定的更新和補充。

這些都表明，在各國圍繞謀取軍事優勢地位、爭奪軍事戰略主動權的國際競爭進一步加劇情況下，建設世界一流軍隊必須以國防費平穩適度增長為支撐，否則對國家安全的影響將是致命的。

當前，我們正處於實現中華民族偉大復興的關鍵時期。強國必須強軍，軍強才能國安。國防和軍隊建設必須着眼中華民族偉大復興這個最高利益，瞄準實現“兩個一百年”奮鬥目標，統籌國防建設與經濟建設，在適度區間內保持國防費平穩增長。這是應對國家面臨複雜安全環境的需要，也是迎接世界新軍事革命加速發展的需要，還是保證國防和軍隊深化改革的需要。同時，長期以來我國國防費平均佔GDP約為1.3%，遠低於2%~4%的世界通常水平，國防費增長的彈性和餘地還比較大，國防建設與經濟建設的關係能夠總體保持協調，為國防費在今後較長一段時期保持適度規模提供了可能。

建設世界一流軍隊必須以國防費結構優化升級為牽引

國防費結構是國防建設目標、方向與重點的直接體現，其分佈及比例關係對評價國防建設效益具有重要參考價值。科學合理地確定國防費投向投量，對於確保人才、裝備等戰鬥力要素以及各軍兵種均衡發展具有十分重要的意義。

近年來，為了適應國防戰略和軍事需求的變化，世界主要國家國防費投入呈現一些新的特點。一是高技術裝備採購費用迅速增長。進入21世紀後，主要國家軍隊武器裝備採購尤其是高技術武器裝備採購迅猛增長。美軍從1998年到2008年，裝備採購費增長超過3倍，比重一度攀升到國防費的25%，保持着很高的規模。二是非傳統安全領域成為投入熱點。如英軍雖然部隊編制員額和部分裝備得到裁減，但非傳統安全領域的預算經費仍然得到充分保障，特別是投入到網絡攻防等方面的經費有所增加。三是聯合作戰訓練經費投入持續增加。當前，世界主要國家把進一步加強三軍聯合作為作戰、訓練管理體制改革的重點，用於“三軍聯合”的經費呈現出持續增加趨勢。法國專門設置了國防部統一掌管的“三軍聯合”項目，目前“三軍聯合”經費已超過法國國防費的60%。

當前，我軍軍事鬥爭準備和軍隊各項改革加快推進，尤其是隨着深化國防和軍隊改革全面推開，調控國防費結構對加快國防和軍隊建設具有重要的牽引作用，國防費結構分配在保障和倒逼軍隊轉型發展上必須有新的作為。

建設世界一流軍隊必須以國防費管理水平提升為保障

國防費管理水平必須與國防和軍隊建設發展、與國防費的持續增長相適應，是世界各國強軍進程中的經驗積累和教訓總結。世界一流軍隊必須具備一流的國防費管理水平。上世紀60年代前美國國防投入暴露出的驚人浪費，以及自此後一直推行的國防費管理改革啓示世人，如果沒有科學的管理制度作保證，國防費投入越多，效益可能就越低，浪費也就越大。並且，像美國那樣的首富之國，國防費總量高達世界國防費總額的三分之一以上，依然存在“國防費多少才夠”的疑惑，可見只有完善制度、提升效益才是緩解國防費供需矛盾、助推軍隊建設的根本之道。從上世紀60年代開始，以美國為首的西方國家先後掀起了以規劃計劃預算為主要內容的國防管理改革，提升了財力資源配置的科學性。進入新世紀以來，美軍又將績效管理嵌入資源配置全過程，實現了規劃計劃預算執行與績效一體化管理。持續改革探索科學的國防費管理制度，為美軍保持世界領先優勢提供了制度保證。

黨的十八大以來，適應新的形勢任務與要求，我軍上下堅持以戰鬥力為標準優化國防費投向投量，紮緊制度籠子管控財權，以厲行節約為鐵律規範國防費使用，取得明顯成效。但是我們也必須清醒看到，規劃計劃對資源配置的主導作用還不夠突出，國防費投向投量還不夠精準;財權財力分散導致國防費分配“指頭硬、拳頭軟”的問題需要進一步解決;國防費開支使用不講效益的問題依然存在，改革完善國防費管理制度的任務仍然很重。

按照習主席關於“加快推進以效能為核心的軍事管理革命，健全以精準為導向的管理體系”決策指示，貫徹軍委管總、戰區主戰、軍種主建的總原則，遵循現代軍隊建設發展和國防費管理的特點規律，堅持問題導向，突破思維定勢，重塑體系架構，建立具有我軍特色的一流國防費管理制度體系。一是適應新體制架構，加快建立我軍特色的規劃計劃預算制度。優化軍事需求生成、規劃制定、項目評估、預算編報的職能分工，建立完善需求牽引規劃、規劃主導資源配置機制，確保國防費資源向生成戰鬥力的關鍵領域聚焦。二是強化績效導向，探索國防費全程績效管理體系。借鑑發達國家國防費績效管理改革的有益做法，着力構建“預算編制有目標、預算執行有監督、預算完成有評價、評價結果有運用”的我軍特色的國防費全過程績效管理體系。三是編實扎密“籠子”，嚴格國防費管理監督制約。科學處理資金保障與物資、工程、服務保障的關係，進一步發揮審計、紀檢等專職監督作用，強化項目決策、合同履行與資金支付各結算環節的監督制約。改進資金集中支付模式，擴大資金集中支付範圍，逐步使軍以下部隊“花錢不見錢”，減少資金運行中的“跑冒滴漏”。

(作者系全軍軍事經濟研究中心總幹事、軍事經濟學院教授)