蔡繼明：建議擴大農村集體土地承包權流轉範圍

■農村剩餘勞動力轉移和農民工進城，首選的是設區(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農民無償放棄原有承包地，不利於城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區規劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市羣戰略相悖。應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。

農地經營規模異常狹小嚴重製約農業現代化進程

2015年全國耕地20億畝，農民户均8.7畝，約為世界平均水平的1/6，約為美國的1/360。雖然都被稱為“小規模” 經營，但中國和日本的耕地/勞動力要素丰度(豐饒度，即富集和豐富程度——編者注)相比，仍然有較大差距。日本農户的耕地平均約為100畝，已達到我國多數地區的規模經營的標準;而我國目前農地經營規模達到50畝以上的農户，大概只有350萬，共經營了3.5億畝土地。到目前為止，我國2.3億農户中大概只有6800萬農户或多或少流轉了土地，流轉面積只佔全部承包土地面積的三分之一。若全國農村達到每户100畝的規模經營水平，需要把現有90%農户的土地轉移到10%的農户手裏，這無疑是一個極其艱鉅又必須完成的戰略轉移。

“三權分置”的效應

最近，中共中央和國務院《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱“意見”)提出，在農村集體土地所有權與農户承包經營權兩權分離的基礎上，進一步將土地承包權與經營權分離，實行集體土地所有權、土地承包權與土地經營權“三權分置”。

“三權分置”順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，和繼續務農的家庭以及下鄉的工商資本實現農地適度規模經營的要求，從而有利於加快新型城鎮化和農業現代化步伐。但是，“意見”在強調放活“經營權”的同時，又嚴格限定農地承包權只能在集體經濟成員內部發包和流轉，這恐怕又會在一定程度上影響土地規模經營的實現。

農地承包經營制改革應在原有合理的法律基礎上推進

首先，現行《農村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)是允許集體土地發包和轉包給非集體經濟組織成員的。《承包法》第四十七條和第四十八條規定：農村集體經濟組織的成員(農户)有權和優先享有承包經營農村集體土地的權利，並享有承包經營權流轉的優先權，但並不排除非集體經濟組織成員依法直接獲得農村集體土地的承包經營權，也不排除農村集體經濟組織成員將承包經營權流轉給非集體經濟組織成員。

其次，現行《物權法》第四十條、第五十九條(一)、第一百二十八條規定，農村土地承包經營權屬於《物權法》保護的用益物權，而用益物權人有權對他人所有的不動產或者動產，依法享有佔有、使用和收益的權利，農村集體亦有權將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包，集體經濟成員也可以將土地承包權轉讓給非集體經濟成員。農村集體有權將土地發包給本集體以外的單位或者個人。

“意見”將分離後的農地承包權認定為集體所有制成員權，非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地，農户已獲得的承包權又只能在本集體經濟組織內轉讓並經農民集體同意;流轉其土地經營權的，須向農民集體書面備案，經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，也須經承包農户或其委託代理人書面同意，並向農民集體書面備案。這些規定又會在很大程度上限制農村土地的流轉，以及農民土地財產權益的實現，因而不利於農地適度規模經營的實現和農民工的市民化。

進一步深化農地承包制改革

首先，政府不能強迫農民流轉或放棄農地承包權，如《承包法》第二十六條第二款所規定的：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業户口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”

農村剩餘勞動力轉移和農民工進城，首選的是設區(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農民無償放棄原有承包地，不利於城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區規劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市羣戰略相悖。應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。《承包法》中的這一條款，正是需要通過總結農地“三權分置”的經驗而加以修改的。

政府也不能限制農民土地承包權的流轉，而應按照《承包法》第三十三條所強調的土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自願、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。隨着越來越多的農民進城務工落户和遷徙定居，傳統的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合併重組已不可避免，這必然要求農地承包權的流轉跨越原集體經濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發生相應的轉移和重組。農地制度的安排，應該順應這一城鄉關係變革和農村傳統社會變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

隨着工業化、城市化和農業現代化的推進，城鄉之間、城市之間、鄉村之間的人口流動會愈加頻繁，規模也會越來越大，農村集體經濟組織的改革和發展方向應該是開放的，既要允許原有的成員進城落户之後通過轉讓土地承包權而放棄其成員權，也要允許外來的人口通過接入承包權獲得集體經濟組織成員權。特別是在農村集體資產(包括土地)股份化之後，農民初始獲得的集體資產的股份完全可以自由轉讓給任何單位和個人。

蔡繼明(全國人大代表、民進中央常委、民進中央經濟委員會主任，清華大學政治經濟學研究中心主任、教授)