許世銓：中美聯合公報當然對美具有法律約束力

《環球時報》3月14日刊登了邁克·格林先生的一篇文章，標題是《中美需爭取理解彼此的擔憂》。文章的立意很好，中美之間增進在重大問題上彼此立場的瞭解，是推動兩國關係健康發展的重要環節。文章闡述了中美兩國在美國的“亞太再平衡戰略”、“薩德”以及台灣問題上的立場差異，並提出:“展望未來數年，美國應該儘量爭取理解中國的擔憂，中國也應如此。”

筆者對此完全贊同這一觀點。作為呼應，筆者僅就台灣問題表達一下中國很多人對美國對台政策的“擔憂”，以及筆者的相關看法，以便相互切磋、增進理解。

格林先生在文中提到：“美國和中國對一箇中國的解釋有點不同。我想中方把中美三個聯合公報視為協議，主要是覺得美方尊重其對公報的解讀，但是我們並不認為它是協議，因為它(們)從未經過國會批准。”他還認為：“特朗普政府理解的一箇中國政策意味着我們反對‘台灣獨立’，反對海峽兩岸任何可能改變現狀的單邊行動。我們尊重一箇中國概念和‘與台灣關係法’。基於該法案，美國在一定界限內，會對台灣提供更多支持，這可能令中美關係變得有點緊張。”

格林先生曾任職白宮國家安全委員，對美國對台政策的解讀應當是準確的。正因為如此，筆者認為應當提出個人對這個問題的看法，所謂“真理越辯越明”。

首先是三個聯合公報和“與台灣關係法”問題。美國政府聲稱它奉行的一箇中國政策是“基於美中三個聯合公報和‘與台灣關係法’的”。把性質對立、相互否定的中美三個聯合公報和“與台灣關係法”強行組合成一個政策，這在國際關係史中是罕見的。

在這個問題上中國政府的立場是明確的。1979年4月19日，鄧小平在會見美國參議院外交委員會主席佛蘭克·丘奇為團長的代表團時即尖鋭地指出:“中美關係能夠正常化的政治基礎，就是承認只有一箇中國。現在這個政治基礎受到一些干擾。對你們國會通過的‘與台灣關係法’，中國是不滿意的。這個法案最本質的問題，是實際上不承認只有一箇中國。” 曾在卡特政府時期任國務院副發言人的容安瀾在他所著《懸崖勒馬》一書中指出，美國一箇中國政策根深蒂固的依託是“台灣地位未定論”。基辛格、尼克松當年訪華時僅承諾，美國官方公開表態不再提“台灣地位未定論”，但美國至今“從未放棄美國在這個問題上的正式立場，雖然不再給予明確的表述”。為基辛格訪華做準備，1971年初美國就台灣問題擬定了一份“國家安全研究備忘錄”(NSSM-106)，總結了當時美國在台灣問題上的立場：

“自朝鮮戰爭以來，我們在台灣主權問題上採取的立場是，它是一個有待未來國際解決的未定問題。因此，我們一直避免聲明我們視台灣為中國的一部分，同時也避免暗示這個島嶼另有主權的聲明。我們承認中華民國政府合法地佔有和行使對台灣的管轄權，其省會是台北。不過，我們是把中華民國政府作為它控制的那片領土上事實的政府而與之交往的。至少在過去5年中，我們避免公開聲明承認中華民國政府是全中國的合法政府，但是我們也避免挑戰中華民國政府所聲言的這種地位。”

雖然美國官方不再公開鼓吹、措詞也可能不同了，但NSSM-106所表述的立場至今仍是美國政府的“潛政策”。

美國政府強行把“與台灣關係法”塞進一箇中國政策中，還凸顯了美國對華政策的兩面性和兩手策略。當它需要維護和發展與中國的關係時，他會誓言恪守美中三個聯合公報;當它需要干涉台灣問題、阻撓中國推進國家統一的努力時，或為了應對國內政治需要，它就祭起“與台灣關係法”。

美國還刻意貶低中美三個聯合公報的國際法效力。《八·一七公報》簽署的第二天，時任助理國務卿的霍爾德里奇在參議院外委會作證時稱，公報“不是一份條約，也不是一個協定，而是一個説明美國今後政策的聲明。我們打算根據我們的理解來執行這個政策”。容安瀾在他的書中指出：“美國政府的立場是，所有三個公報都提出了美國和中國的‘平行的、相互關聯的政策聲明’而不是國際協定，因而‘沒有賦予任何一方根據國際法所承擔的義務’。” 美國有些人還宣揚國內法高於國際協議的理論。

但是，國際上和美國國內都有人持和美國政府不同的立場。根據國際法院(ICJ)對類似案例的處理，許多人認為，中美聯合公報構成國際協議，它們的確擁有具有約束力的國際協議的性質。同樣據《懸崖勒馬》一書，卡特政府的國務院法律顧問赫伯特·漢塞爾認為，中美三個聯合公報的國際法效力並沒有因為“與台灣關係法”的制定而改變。他説：“‘與台灣關係法’是國內立法，在美國境內具有法律效力;但是，對中國而言，國會不能單方面取消中國以前在這些公報中獲得的權利，也不能解除美國以前在這些公報中對中國承擔的義務。”

其實，《奧本海國際法》對此也有明確的闡述：“宣言是正當地被視為國際協定的，因而宣言的法律效果是受條約法的支配的。”“由主要代表簽署幷包括一致同意的結論的官方聲明，如果這些結論包含有明確的行為規則，則可以被認為對有關國家是有法律上的約束力的。”

從上面所述情況可以看出，中美三個聯合公報對美國是具有法律約束力的。遵守三個聯合公報的文字和精神，不僅是中美關係健康發展的基礎，它也關係到美國的國家信譽，是作為一個國家應有的擔當。(作者是中國社會科學院台灣研究所前所長)