城管執法需要更加名正言順

歷經近半年的徵求意見，用於規範城管執法活動的《城市管理執法辦法》將於5月1日正式實施。這也意味着，城市管理執法20多年來的制度缺失將正式結束。

由住建部出台的這個《辦法》，在法律位階上屬於部門規章，法律效力相對有限。饒是如此，意義依然重大，比如明確了住建部為城市管理執法的主管部門，併為城市管理執法及其執法依據進一步正名。在過去很長一段時間內，大眾對城管產生不少誤解和偏見，很大程度上就是因為城管執法的“名不正言不順”。比如，有人把城管形容成“一種警察力量”，還有人認為城管是“地方執法者”。如果仔細查看，關係到城管執法的法律法規雖然也不少，但唯一有點針對性的規章制度還是來自於上世紀的《城市監察規定》，適用性相當有限。《辦法》不僅彌補了城市管理執法的法律缺失狀態，更重點解答了一些關鍵問題和公眾疑問，有幾個亮點不得不提。

首先是明確了城市管理的執法範圍。城管到底管什麼？如果從此前的監察規定來看，主要是管城市規劃、市政工程、公用事業、市容環境衞生、園林綠化等，但從人們印象來看，城管負責的具體範圍可能更大。《辦法》不僅明確城管具有住房城鄉建設領域的行政處罰權，更明確它還具有“環境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監管方面與城市管理相關部分的行政處罰權”。其次是明確了城市管理的執法程序問題。比如，要求持證上崗，要求統一執法制式服裝和標識，執法的時候必須配備執法記錄儀，主要意圖就是努力做到執法過程規範化。第三是更加明確了執法主體。以前不少問題都是讓協管人員“背鍋”，在《辦法》中，不僅要求嚴格招錄程序、資格條件，還規定協管人員產生的法律後果“由本級城市管理執法主管部門承擔。”

在這些亮點中，最為人稱道的是持證上崗、配備執法記錄儀，這是因為城市管理執法中比較突出的問題就是暴力執法。為了改善公眾印象，這些年還出現了不少“下跪執法”“眼神執法”等。但城管作為權力執行的具體人，和執法對象之間難免會產生衝突。通過合理劃分協管人員的法律責任，配備執法記錄儀等，必將能夠促進城管執法的規範化。但還有一個很重要的問題，就是儘管配備了執法記錄儀，也有很多公眾懷疑城管執法的合法性問題。比如有觀點認為，城管可以驅趕小販，但沒權力進行查封和扣押。這背後關係到如何看待城管執法，它究竟是部門執法權還是綜合執法權？

從管理範圍來看，城管的執法權是擴散性的，因此很像是類似於警察權的綜合執法權，但考慮到《辦法》只是部門規章，這種執法權又是限定在部門之內，和很多部門的執法權是平行關係。舉個例子，假如遇到商品假冒偽劣等問題，這是工商局該管的範圍，但要是同時還存在佔道經營問題，這就屬於城管部門的管理範圍了。看起來不難協調，但在執法過程中，工商局有現場取證、查封扣押權力，城管執法也有這些權力，就難免會遇到執法權打架問題。因此，這個問題關係到如何認定城市管理的執法權，需要行政法規或者人大法律層面上作説明，以釐清和其他部門執法權之間的關係，給城管執法權以更強有力的合法性。

儘管如此，《辦法》對於城管執法來説依然是一劑強心針。它雖然以部門規章的形式出台，但希望通過對執法主體、執法範圍尤其是執法程序的明確規定，期待城管執法狀況能得到有效改觀。■王慶峯